Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

актов Российской Федерации в области использования атомной энергии; (б) обнаружение недостоверной информации в документах, предоставленных для получения лицензии. По поводу первой позиции любой специалист в области права скажет, что нарушения юридических норм бывают различной степени тяжести и не может повлечь любое нарушение столь жестких последствий как приостановление или прекращение деятельности. По поводу второй позиции следует отметить, что выдаче лицензии предшествует проведение инспекции и экспертизы, в процессе которых должно быть выявлено любое несоответствие информации. Следовательно, к моменту выдачи лицензии не может быть никаких недостоверных сведений. Таким образом, данная позиция не должна являться основанием для приостановления или прекращения уже возникшего права.

В указанном смысле рассматриваемое Положение о лицензировании, к сожалению, далеко от совершенства.

Довольно проблематичным с точки зрения логики и экономии времени и ресурсов выглядят также нормы Положения, регулирующие порядок переоформления лицензии при реорганизации или изменении наименования юридического лица. Установлено, что такое действие производится в порядке, предусмотренном для получения лицензии. Скажем, произошла реорганизация путем трансформации открытого акционерного общества, имеющего соответствующую лицензию, в закрытое акционерное общество. По отношению к обеспечению ядерной и радиационной безопасности объекта ровным счетом ничего не изменилось. Почему в данном случае необходима повторная инспекция и экспертиза, совершенно неясно.

Тем не менее рассмотренное Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии совместно с Административным регламентом исполнения Ростехнадзором государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии образуют довольно целостную систему правового регулирования в данной сфере.

Рассмотренное Положение не охватывает всех видов деятельности по использованию атомной энергии. Довольно специфической областью общественных отношений, в которой также должно осуществляться лицензирование, является использование радиоактив-

− 121 −

ных материалов (ядерных материалов и радиоактивных веществ) при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях.

Первоначально лицензирование в данной сфере осуществляло Министерство Российской Федерации по атомной энергии. В настоящее время исполнение данной государственной функции осуществляет Государственная корпорация "Росатом". Положение о лицензировании данной деятельности утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 20.06.2000 № 47167.

Перечень конкретных видов деятельности, подлежащих лицензированию в рамках данной системы, является значительным и составляет тридцать две позиции. Среди них наиболее значимыми являются:

-разработка, изготовление, испытания, хранение, транспортирование и разборка ядерных зарядов, ядерных боеприпасов и их составных частей (компонентов);

-разработка, изготовление, испытания, ремонт и модернизация устройств и технических средств, обеспечивающих установку и эксплуатацию ядерных боеприпасов в составе носителей ядерных боеприпасов, комплексов ядерного оружия, носителей ядерного оружия и их составных частей;

-проектирование, изготовление, испытания, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, предназначенных исключительно для создания ядерного оружия и ядерных установок военного назначения.

Действие данного Положения не распространяется на деятельность по использованию радиоактивных материалов при эксплуатации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения воинскими частями, которые осуществляет Минобороны России.

Лицензия на вышеуказанную деятельность выдается максимально на срок 3 года, либо на меньший срок. Указанный срок может быть продлен. Срок продления не устанавливается.

Специфической информацией, которая должна предоставляться соискателем данного вида лицензии, являются:

67 СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2775.

− 122 −

-документы, подтверждающие возможность соискателя лицензии обеспечить выполнение лицензионных требований и условий;

-документы, обосновывающие обеспечение ядерной и радиационной безопасности при осуществлении лицензируемой деятельности, согласованные с Минобороны России;

-копия лицензии на право осуществления работ со сведениями, составляющими государственную тайну;

-документы о финансовом обеспечении гражданско-правовой ответственности за убытки и вред, которые могут быть причинены радиационным воздействием.

Лицензирующий орган принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.

Оснований для отказа в выдаче лицензии в данном акте предусмотрено всего два:

-наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

-несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Для данной деятельности предусмотрен судебный и административный порядок обжалования отрицательных решений лицензирующего органа, либо его бездействие. При обжаловании в административном порядке соискатель имеет право требовать проведения независимой экспертизы. Заявление о проведении такой экспертизы соискатель направляет в лицензирующий орган, который формирует комиссию для ее проведения. Список членов комиссии направляется заявителю. В случае несогласия с какой-либо кандидатурой заявитель может представить в лицензирующий орган мотивированное возражение против участия данного лица в экспертизе. В состав комиссии не могут включаться работники лицензирующего органа.

Комиссия в течение 30 дней со дня регистрации заявления рассматривает представленные заявителем документы, осуществляет проверку соответствия лицензионным требованиям и условиям и готовит экспертное заключение об обоснованности решения лицензирующего органа. Соискатель лицензии имеет право присутствовать на заседании комиссии.

−123 −

При принятии комиссией решения о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям лицензирующий орган обязан в течение трех дней рассмотреть вопрос о выдаче лицензии соискателю. В случает повторного отказа в выдаче лицензии соискатель вправе обратиться в суд. При этом расходы на проведение независимой экспертизы относятся за счет лицензирующего органа.

При осуществлении лицензируемой деятельности лицензиат обязан соблюдать:

а) законодательство Российской Федерации; б) нормы и правила по ядерной, радиационной и промышленной

безопасности; в) нормы и правила по физической защите радиоактивных мате-

риалов и по сохранению государственной тайны; г) нормы и правила учета и контроля радиоактивных материа-

лов; д) экологические, санитарно-эпидемиологические, гигиениче-

ские, противопожарные нормы и правила.

Лицензирующий орган в пределах своей компетенции имеет право:

а) проводить проверки соответствия лицензируемой деятельности лицензионным требованиям и условиям;

б) запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок;

в) составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием нарушений;

г) выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, и устанавливать сроки их устранения;

д) выносить предупреждение лицензиату; е) осуществлять иные предусмотренные законодательством Рос-

сийской Федерации полномочия.

В случае преобразования лицензиата-юридического лица, изменения его наименования или местонахождения лицензиат или его правопреемник обязан незамедлительно подать в лицензирующий орган заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, с приложением документов, подтверждающих указанные сведения. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в течение 5 дней со дня по-

− 124 −

дачи лицензиатом соответствующего заявления с необходимыми документами.

Лицензирующий орган может приостановить действие лицензии или аннулировать ее. Основанием для приостановления действия лицензии является:

а) выявление лицензирующим органом, государственными надзорными и контрольными органами, иными органами государственной власти в пределах их компетенции нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой возникновение аварий, нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне и безопасности государства;

б) невыполнение лицензиатом решения лицензирующего органа, обязывающего устранить выявленные нарушения.

Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Основанием для аннулирования лицензии является:

а) обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;

б) неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;

в) незаконность решения о выдаче лицензии.

Решение о приостановлении действия лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Лицензирующий орган обязан установить срок устранения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шести месяцев. В случае если в установленный срок лицензиат не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Приостановление или аннулирование действия лицензии не снимает с юридического лица обязанности по обеспечению ядерной и радиационной безопасности объектов использования радио-

− 125 −

активных материалов в соответствии с действующими нормами и правилами.

Сравнивая данный акт с предыдущим, следует отметить, что он является более четким с юридико-технической точки зрения и менее "забюрократизированным". Соискатели лицензий и лицензиаты в рамках данного акта имеют больше прав по отстаиванию своих законных интересов. а сама процедура выдачи лицензии или ее переоформления выглядит более прозрачной.

Вместе с тем, очевидно, что данный акт готовился для системы "орган государственной власти – организация", тогда как ныне правовое положение лицензирующего органа (Госкорпорации "Росатом") по отношению к организациям-лицензиатам существенно изменилось, она исполняет по отношению к ним правомочия собственника и они одновременно входят в ее структуру. В данных условиях необходимо разработать иной механизм правонаделения, предоставляющий возможность осуществлять контролируемые виды деятельности, чем лицензирование, так как говоря упрощенно, Госкорпорация "Росатом" чуть ли не сама себя лицензирует.

§9. Особенности трудовых отношений с работниками, занятыми в организациях атомной промышленности и энергетики

Дисциплина труда является одним из основных компонентов общей системы трудовых отношений. Как устанавливается ст. 189 Трудового кодекса Российской Федерации68 дисциплина труда – обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с настоящим Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

Это, так сказать, общее условие. Работодатель не только вправе требовать соблюдения дисциплины труда, но и обязан создавать условия для того, чтобы работники могли своими действиями ее обеспечивать.

Помимо общих условий в организациях отдельных отраслей экономики наряду с правилами внутреннего трудового распорядка

68 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

− 126 −

(наличие таких правил является обязательным для любой организации, имеющей работников, с которыми установлены трудовые отношения) действуют уставы и положения о дисциплине работников. Наличие этих актов обусловлено собой сложностью труда и существенными негативными последствиями, которые могут наступить в результате нарушения дисциплины труда. Поэтому наряду с мерами дисциплинарного взыскания, установленными Трудовым кодексом, к работникам данных отраслей экономики могут применяться некоторые дополнительные меры, которые должны быть уравновешены дополнительными мерами поощрительного характера за добросовестное исполнение трудовых обязанностей.

Помимо рассматриваемого в рамках данного раздела настоящей работы Устава о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии69, акты аналогичной направленности действуют относительно работников железнодорожного транспорта, работников военизированных горноспасательных подразделений и частей, в таможенной службе, для работников морского транспорта и рыбопромыслового флота и в ряде других отраслей.

Свою легитимность рассматриваемый устав черпает в нормах ст. 38 Федерального закона об использовании атомной энергии, согласно которым для организаций с особо опасным производством трудовые отношения и дисциплина работников, деятельность которых связана с использованием атомной энергии, регулируются, наряду с законодательством о труде, уставами о дисциплине. Перечень таких организаций устанавливается Правительством Российской Федерации.

Говоря строго юридически, данный устав должен не предусматриваться, а утверждаться федеральным законом как того требуют нормы ст. 189 Трудового кодекса, так как его положения напрямую затрагивают целый ряд прав и свобод гражданина. Но пока, как мы видим, данный акт утверждается Правительством Российской Федерации, что несколько снижает юридическую силу его норм.

Действие Устава о дисциплине распространяется не на всех работников, занятых в атомной промышленности. а только на работ-

69 Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от

10.07.1998 № 744. СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3557.

− 127 −

ников организаций с особо опасным производством в области ис-

пользования атомной энергии. Помимо указанной категории лиц действие рассматриваемого акта распространяется на работников эксплуатирующих организаций (то есть организаций, которые используют ядерные установки, определяемые в смысле положений ст. 3 Федерального закона об использовании атомной энергии), не-

посредственно обеспечивающих безопасность объектов использо-

вания атомной энергии. Перечень таких должностей и профессий должен разрабатываться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и Государственной корпорацией "Росатом".

Так, в частности, приказом Минобразования России от 25.08.1998 № 2220 утвержден такой перечень для организаций системы Минобразования, эксплуатирующих ядерные установки.

Перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационноопасные и ядерно-опасные производства и объекты в настоящее время утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.09.2009 № 1311-р70. В нем перечислено 84 организации. К данной категории также отнесены все воинские части и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, имеющие в своем составе ядерные боеприпасы, ядерные энергетические установки и ядерные исследовательские установки.

Дополнительные ограничения вводятся в целях обеспечения безопасности ядерно-опасных объектов и предотвращения несанкционированных действий в отношении ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов. Учитывая потенциальную особую опасность указанных объектов и материалов, установление дополнительных ограничений ряда прав и свобод можно признать обоснованным. Вопрос заключается лишь в том, насколько существенны эти ограничения и не посягают ли они на основы демократического правопорядка.

Следует особо подчеркнуть, что действие норм устава о дисциплине происходит помимо трудовых обязанностей, закрепленных законодательством Российской Федерации о труде, правилами внутреннего трудового распорядка, техническими, технологиче-

70 СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4518.

− 128 −

скими и должностными инструкциями, коллективным и трудовым договорами.

К числу специфических обязанностей, налагаемых на указанные выше категории работников, относятся следующие:

а) содействовать обеспечению надежности и безопасности работы объектов с особо опасным производством в области использования атомной энергии, быть постоянно готовым к предупреждению и ликвидации аварийных ситуаций, аварий и предотвращению их развития, при возникновении аварийной ситуации действовать в строгом соответствии с противоаварийными инструкциями и с планом ликвидации аварии;

б) прибыть на работу по вызову администрации для ликвидации аварии или ее предотвращения;

в) знать и неуклонно соблюдать установленные технологические регламенты, технологические процессы выполнения работ, должностные и производственные инструкции, а также правила и нормы по ядерной и радиационной безопасности, охране труда, безопасному ведению работ, технической эксплуатации и ремонту оборудования, производственной санитарии и гигиене труда, пожарной безопасности, охране окружающей среды и иные относящиеся к его трудовой деятельности правила и нормы;

г) соблюдать производственную дисциплину, установленный порядок хранения документов, ядерных и радиоактивных материалов, проявлять бдительность, строго хранить государственную, служебную и коммерческую тайну, не разглашать сведения конфиденциального характера, выполнять требования по обеспечению физической защиты ядерных материалов и установок;

д) проходить соответствующую подготовку, переподготовку и сдавать в установленном порядке экзамены на знание основных правил обеспечения безопасной эксплуатации объектов использования атомной энергии, выполнять требования правил и норм, обеспечивающих допуск работника к самостоятельной работе по выполнению определенных видов деятельности в области использования атомной энергии.

Лица, не прошедшие по уважительным причинам обязательные процедуры допуска к самостоятельной работе (медицинское и психофизиологическое освидетельствование, инструктаж, обучение, проверка знаний, получение разрешения), не допускаются к рабо-

− 129 −

там, связанным с особо опасным производством в области использования атомной энергии, и переводятся (временно) сроком до одного месяца на другие работы с оплатой труда по выполняемой работе;

е) не оставлять самовольно свое рабочее место; ж) проходить в установленном порядке медицинский осмотр и

психофизиологические обследования; з) получить разрешение органов государственного регулирова-

ния безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии, если он занимает должность, входящую в перечень должностей, определяемый Правительством Российской Федерации;

и) знать настоящий Устав и точно выполнять его требования. Из числа вышеуказанных обязанностей выделим те, которые в наибольшей степени ограничивают трудовые и иные права граждан. Так, в частности, ограничение права на отдых происходит при необходимости прибытия на работу по вызову администрации (п.

"б"), то есть работник не вправе в данном случае отказаться со ссылкой на нерабочее время. Близким к указанному по своей правовой природе является обязанность не оставлять самовольно свое рабочее место (п. "е"). Ограничением права осуществлять трудовую деятельность в соответствии с квалификацией является перевод на срок до одного месяца на другие работы для лиц, не прошедших (по уважительным причинам) обязательной процедуры допуска к самостоятельной работе.

В определенной мере ограничивается для данной категории работников и неотъемлемое конституционно определенное право граждан нашей страны на проведение публичных мероприятий , которое выражается в запрете на проведение несанкционированных (подразумевается – при отсутствии согласия администрации) собраний, митингов, демонстраций, других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерных объ-

ектов и в их санитарно-защитных зонах.

Запрещается проведение аналогичных мероприятий и в иных местах, если в результате этого может произойти нарушение работоспособности ядерной установки, будет затруднено выполнение работниками ядерных установок своих служебных обязанностей либо будут иметь место иные угрозы безопасности населения, ок-

− 130 −