Фатьянов, А.А. Основы правового регулирования в сфере использования атомной энергии (ядерное право)

При этом суд может освободить организацию, использующую атомную энергию, от гражданско-правовой ответственности полностью, если вред возник вследствие умысла потерпевшего, либо частично, если имела место грубая неосторожность самого потерпевшего. При грубой неосторожности потерпевшего и отсутствии вины причинителя вреда в случаях, когда его ответственность наступает независимо от вины, размер возмещения должен быть уменьшен или в возмещении вреда может быть отказано, если законом не предусмотрено иное (ряд особенностей возникновения гражданско-правовой ответственности у организаций, осуществляющих использование атомной энергии, установлен ст. 54 Закона об использовании атомной энергии).

При причинении вреда жизни или здоровью гражданина отказ в возмещении вреда не допускается.

§11. Открытость и закрытость в деятельности организаций, использующих атомную энергию

Является общеизвестным фактом, что первоначальные разработки в использовании атомной энергии, когда они вышли за стены лабораторий, занимавшихся чисто фундаментальной наукой, были направлены на создание атомного, а затем термоядерного оружия.

В тот период времени в нашей стране все усилия государства по созданию атомной промышленности, способной производить ядерное оружие, были окружены плотной завесой секретности. Точно таким же образом поступали и все иные страны, осуществлявшие разработку и производство ядерного оружия.

Защита информации о функционировании атомной промышленности является хорошим примером комплексного подхода к решению этой сложнейшей задачи – ведь в данной сфере работало большое количество людей, постоянно открывались новые предприятия и научные институты.

Под действие административно-правового института режима секретности подпадало практически все: действительные наименования и дислокация всех объектов ядерного оружейного и многих объектов атомного энергопромышленного комплекса, факт осуществления гражданином трудовой деятельности в данной сфере, ста-

− 161 −

тистические и иные показатели, технологии и многое-многое другое.

Даже орган государственного управления в данной сфере в течение длительного времени носил легендированное наименование

– Министерство среднего машиностроения СССР.

Острие режима секретности, в рамках которого осуществлялась деятельность атомной промышленности, было направлено на создание максимальных трудностей для иностранных разведок в получении какой-либо информации из данной сферы.

Это длительное позиционное противоборство является одним из ярких эпизодов "холодной" войны, поглотило большие финансовые и материальные ресурсы, стоило карьеры и даже жизни многим людям.

Первую брешь в непроницаемой стене режима секретности, которой была окружена атомная промышленность, стала пробивать атомная энергетика. Цивильная направленность данной деятельности, постройка атомных электростанций на территориях, плотно заселенных людьми, пример других стран, развивающих атомную энергетику, существенно повлияли на увеличение степени открытости в данной сфере общественных отношений.

Постепенно становилась нецелесообразной или невозможной тотальная закрытость информации о деятельности организаций, объединенных в атомную промышленность. Во-первых, не дремали иностранные разведки, постепенно накапливающие такого рода сведения, а затем довольно часто публикующие их в открытых источниках, в результате чего действительная дислокация знаменитого объекта "Арзамас-16" стала "секретом полишинеля". Во-вторых, структурные изменения в экономике настоятельно требовали расширения участия организаций атомной промышленности в выполнении работ для других отраслей экономики. А это приводило к необходимости в какой-то мере пропагандировать свои достижения, участвовать в открытых, в том числе международных мероприятиях. Выходить на этот уровень от имени предприятия "Почтовый ящик №…" с засекреченными реквизитами и неизвестной дислокацией было практически невозможным, а в условиях рыночной экономики тем более.

Таким образом, поиск разумного баланса между открытостью и закрытостью информации о деятельности атомной промышленно-

− 162 −

сти в Российской Федерации являлся перманентным процессом и в определенной мере продолжается до сего времени.

В настоящий период на него оказывает влияние целый ряд факторов, основным из которых являются:

-наличие потенциальной военной угрозы со стороны других стран и вызванная этим необходимость совершенствования ядерного оружия, его поддержания в состоянии боевой готовности в целях обеспечения ядерного сдерживания;

-дуалистичность ряда атомной энергетических и ядерных оружейных технологий (так называемые технологии двойного назначения);

-необходимость участия организаций атомного энергопромышленного комплекса и в определенной степени ядерного ружейного комплекса в экономической деятельности с целью извлечения прибыли;

-требования международных правовых актов и законодательства Российской Федерации о раскрытии информации по вопросам ядерной и радиационной безопасности объектов использования атомной энергии;

-необходимость участия организаций атомной промышленности в модернизации экономики страны, что диктует расширение вывода на рынок новейших научных разработок.

Указанные и иные факторы привели к необходимости ряд вопросов в этой важной области общественных отношений урегулировать на законодательном уровне. В Законе об использовании атомной энергии сформулированы две специализированные группы норм, устанавливающие основы правового регулирования этих информационных отношений – ст. 13 "Права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на получение информации в области использования атомной энергии" и ст. 14 "Права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии", которые были частично рассмотрены в третьем разделе настоящей работы. Рассмотрим их подробнее.

Нормы ст. 13 имеют своим правовым основанием положение ст. 42 Конституции Российской Федерации, установившее, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достовер-

−163 −

ную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Вразвитие этого фундаментального положения применительно

ксфере использования атомной энергии устанавливается, что организации, в том числе общественные организации (объединения), и граждане имеют право в установленном законодательством Российской Федерации порядке запрашивать и получать от соответствующих органов исполнительной власти, организаций в пределах их компетенции информацию по безопасности намечаемых к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

Порядок обращений граждан определен Федеральным законом

"О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"80. Порядок обращения организаций – соответствующими административными регламентами органов исполнительной власти, определяющими их внутреннюю деятельность.

Вторая часть рассматриваемого положения определяет, что любая иная информация по безопасности ядерных объектов, за исключением отнесенной к государственной тайне, должна быть общедоступна. Следовательно, к ней не должен ограничиваться доступ к режимах служебной и коммерческой тайны.

Помимо указанного, граждане имеют право бесплатно получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации.

Одним из конкретных механизмов обеспечения открытости в деятельности объектов использования атомной энергии является установленное рассматриваемой ст. 13 Закона право граждан Российской Федерации (подчеркнем – только граждан Российской Федерации) на посещение в ознакомительных целях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Реализация данного права осуществляется в рамках "Положения о посещении гражданами Российской Федерации объектов использования атом-

80 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

− 164 −

ной энергии", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.1996 № 151681.

Из контекста данного акта следует, что посещения могут быть как коллективными, так и индивидуальными, в том числе и гражданами, не достигшими совершеннолетия (в данном случае – только коллективные, в сопровождении педагога).

При посещении объектов использования атомной энергии граждане имеют право на получение следующей информации:

-о состоянии радиационной обстановки на объекте и ее влиянии на здоровье населения и окружающую среду;

-об обеспечении ядерной и радиационной безопасности населения, проживающего в районе объекта;

-о технической безопасности функционирования объекта;

-об организации учета ядерных и радиоактивных материалов и радиоактивных веществ и контроля за их использованием и хранением.

Доступ граждан на объекты использования атомной энергии осуществляется на основании письменного заявления установленной формы, поданного не менее чем за 45 суток до дня посещения,

суказанием цели посещения объекта и перечня интересующих посетителей вопросов. Доступ граждан на объекты использования атомной энергии осуществляется по документам, удостоверяющим личность.

Запрещается доступ граждан на объект использования атомной энергии в случае возникновения чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий, а также при поступлении информации об осложнении обстановки в районе объекта.

В ст. 14 Закона об использовании атомной энергии устанавливаются правомочия граждан и организаций, которые касаются выработки государственной политики в отношении использования атомной энергии.

Преимущества атомной энергии в формировании общего энергетического баланса нашей страны очевидны – это и сокращение вредных выбросов в атмосферу, неизбежно образующихся при сжигании углеводородов, и возможность размещать атомные энергетические установки там, где постройка обычных электростанций

81 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 159.

− 165 −

практически невозможна – в отдаленных районах Дальнего Востока и Крайнего Севера. В настоящее время для реализации этой задачи разворачивается программа постройки плавучих АЭС.

Однако эти преимущества во многом уравновешиваются повышенной опасность эксплуатации ядерных объектов. Причем ошибки в размещении или проектировании могут обернуться трагедией, последствия которой будут ощущаться десятки и сотни лет. И эта проблема касается всех.

Вдемократическом государстве, постулирующем свою деятельность как гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина, решение столь важных вопросов невозможно без участия граждан. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, как устанавливается ст. 14 Закона об использовании атомной энергии, обязаны проводить с участием организаций и граждан обсуждение вопросов о размещении, проектировании и сооружении объектов использования атомной энергии. По результатам такого обсуждения принимаются решения, подлежащие обязательному опубликованию в официальном печатном органе. Эти решения после их принятия могут быть обжалованы в суд физическими или юридическими лицами, чьи права и охраняемые законом интересы были нарушены.

Можно констатировать, что в современной правовой действительности граждане и организации приобрели довольно широкий комплекс правомочий по получению информации об использовании атомной энергии в нашей стране и осуществлению общественного контроля за развитием атомной промышленности и энергетики. Вместе с тем, сохраняется значительный объем информации о данной деятельности, который по определенным причинам должен защищаться в режиме государственной тайны.

Всилу указанного возникает необходимость более детально ознакомиться с основами правового регулирования отнесения сведений к государственной тайне и правовых механизмов защиты этой информации.

Институт государственной тайны в современной российской правовой системе легализован (нормативно предусмотрен) ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой "перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом". Это означает прежде всего, что государ-

−166 −

ство, обеспечивая гражданам информационные свободы (право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом), одновременно имеет право ограничивать доступ к определенным категориям сведений в режиме государственной тайны.

Государственная тайна – категория достаточно известная в мировой правовой практике и существующая в разных видах длительный исторический промежуток времени. Для демократического государства одним из основных вопросов при регулировании данных отношений является исключение возможности злоупотребления засекречиванием информации в попытке скрыть жизненно важные для граждан сведения, либо использовать этот административный механизм для сокрытия правонарушений.

Отнесение сведений к государственной тайне должно происходить тогда, когда свободное распространение той или иной информации может нанести ущерб безопасности государства в определенной сфере его деятельности.

Следуя именно этой логике, в Законе Российской Федерации "О государственной тайне"82 и дается определение государственной тайны – как защищаемым государством сведениям в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Во исполнение вышеуказанного конституционного положения, Закон о государственной тайне определил общий перечень сведений, составляющих государственную тайну. При этом, в целях обеспечения экологической безопасности населения, а также важных для обеспечения демократии и иных значимых интересов граждан задач, Закон о государственной тайне определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

Атомная отрасль российской экономики непосредственно участвует в обеспечении обороноспособности государства, поэтому наличие в ее деятельности сведений, составляющих государственную тайну, является обоснованным. Применительно к военной об-

82СЗ РФ. 1997. № 41. стр. 8220-8235.

−167 −

ласти государственной деятельности непосредственно Государственной корпорации "Росатом" касаются такие составляющие государственную тайну сведения как:

-разработка, технология, производство, объемы производства, хранение, утилизация ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах;

-сведения о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения;

-сведения о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

-сведения о тактико-технических характеристиках и возможности боевого применения взрывчатых веществ военного назначения; сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр

иакваторий для этих объектов.

Государственная корпорация "Росатом" является одним из крупнейших промышленных субъектов в экономике страны, осуществляет значительный объем научных исследований в оборонных целях, участвует в мероприятиях по мобилизационной подготовке объектов промышленности и окружающей их инфраструктуры. В силу указанного среди сведений в области экономики, науки и техники, составляющих государственную тайну, в атомной промышленности относятся:

-сведения о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники;

-сведения об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов;

-сведения объемах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

-сведения о достижениях науки и техники, о научноисследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных ра-

−168 −

ботах и технологиях, имеющих важное оборонное значение, влияющих на безопасность государства;

- сведения об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых.

Практическое применение перечня такого общего порядка является затруднительным. Поэтому Закон о государственной тайне предусмотрел разработку более детализованных, ориентированных на непосредственное правоприменение перечней. Первый из них – "Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне", утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 № 120383. Основная задача данного нормативного акта – несколько конкретизировать и расширить категории сведений, относимых к государственной тайне, а также определить органы государственной власти и организации, которые наделяются полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне.

В период с момента принятия Закона о государственной тайне в первой редакции (1993 г.) и до образования Государственной корпорации "Росатом" прерогатива распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, была исключительно у федеральных органов исполнительной власти. Государственная корпорация является первой и на настоящий момент времени единственной государственной организацией, которая наделена такими госу- дарственно-властными полномочиями.

Следующий уровень перечней – ведомственные, именуемые перечнями сведений, подлежащих засекречиванию. Их разрабатывает и принимает каждый субъект, наделенный полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну. Задача таких перечней – дальнейшая детализация категорий сведений, отнесенных к государственной тайне, применительно к особенностям определенного административного ведомства, организации, а также установление конкретных степеней секретности данным категориям информации, которые затем будут обозначаться в качестве грифов секретности при отражении сведений в конкретных документах. В отношении данных перечней допускается,

83 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775 (на момент написания работы действовал в редакции Указа Президента Российской Федерации от 30.09.2009 № 1088). СЗ РФ. 2009. № 40 (ч. 2). Ст. 4684.

− 169 −

что они могут быть ограничены в распространении, либо содержащиеся в них сведения отнесены к государственной тайне.

Обратим внимание на ряд категорий сведений, которые в соответствии с Законом о государственной тайне не подлежат отнесению к этой категории информации и засекречиванию применительно к деятельности Государственной корпорации "Росатом". К ним относятся сведения:

-о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

-о состоянии экологии;

-о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

-о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина. Должностные лица, принявшие решение о засекречивании этих

сведений (путем включения в перечень, либо засекречивания документов, содержащих такую информацию) несут юридическую ответственность в зависимости от степени причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суд.

По сложившейся во второй половине ХХ в. в нашей стране традиции, нашедшей закрепление в соответствующей нормативной базе, в том числе воспринятой и Законом о государственной тайне, степень секретности сведений, отнесенных к государственной тайне, определяется по трем уровням. Различение уровней осуществляется на основании предполагаемой степени ущерба, который может наступить при их противоправном распространении. Признаки степени потенциального ущерба в соответствии с требованиями Закона о государственной тайне определяются Правительством Российской Федерации. В настоящее время они установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1995 № 87084. В соответствии с данным актом:

- к сведениям особой важности следует относить сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, научнотехнической, разведывательной, контрразведывательной и опера-

84 СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3619.

− 170 −