Текст диссертации. На сайте с 29.04.19

91

ограничить свободу собраний рядом с такими объектами, надо учитывать строгий критерий пропорциональности243.

Далее будут рассмотрены международные стандарты регулирования отдельных, наиболее значимых вопросов свободы собраний, связанные с требованиями, предъявляемыми к организации публичных мероприятий, с процедурными вопросами проведения и завершения мероприятий, а также с ответственностью участников и организаторов.

Разрешительный и уведомительный порядок организации публичных

мероприятий. Оба механизма организации публичных мероприятий являются оправданными, поскольку позволяют государственным органам подготовиться к собраниям244. Однако Организация Объединенных Наций отмечает, что разрешительный порядок является наиболее неблагоприятным, поскольку может стать основанием для злоупотребления правом на разрешение оппозиционных публичных мероприятий245.

Уведомительный порядок желателен только в отношении массовых собраний, когда их проведение может принести неудобства другим лицам246. Например, в решении от 19 апреля 2001 года № 4-рп/2001 «относительно официального толкования положения части первой статьи 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, походов и демонстраций» Конституционный суд Украины отметил, что

243 См.: п. 66 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 24 апреля 2013 года A/HRC/23/39. С. 21. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/RU/HRBodies/HRC/Pages/HRCIndex.aspx (дата обращения: 01.10.2018).

244 См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Баранкевич против России» от 26

июля 2007 года (Barankevich v. Russia) (Жалоба № 10519/03). § 28. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-81950%22]} (дата обращения: 01.10.2018).

245 См.: п. 24 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации от 07 августа 2013 года A/68/299. С. 12. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/RU/HRBodies/HRC/Pages/HRCIndex.aspx (дата обращения: 01.10.2018).

246 См.: п. 52 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 24 апреля 2013 года A/HRC/23/39. С. 18. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/RU/HRBodies/HRC/Pages/HRCIndex.aspx (дата обращения: 01.10.2018).

92

уведомление не должно препятствовать проведению собраний, поскольку оно служит целям наиболее благоприятного проведения мероприятий247.

Порядок подачи уведомления, его формуляр не должны быть запутанными, содержать неоправданных требований, а должны быть понятными и четкими. Желательно ввести подачу уведомления через сеть Интернет, чтобы избежать проблем с доставкой его по почте. Государственным органам при получении уведомления надлежит незамедлительно официально подтвердить его получение248.

Неблагоприятным считается запрет предварительной агитации собрания до согласования уведомления о нем, поскольку уведомительная процедура заключается в помощи в проведении публичного мероприятия, а не предлогом для ограничения. В Руководящих принципах также отмечается, что органы государственной власти должны обеспечивать распространение информации о публичных мероприятиях без каких-либо помех249.

Непосредственно с разрешительным и уведомительным режимами связана возможность проводить спонтанные (стихийные) собрания. Особенность таких собраний в том, что они являются немедленной реакцией общества на какое-либо событие, они не планируются, как правило, не имеют организаторов, подача уведомления о проведении таких собраний невозможна. Европейский суд по правам человека отмечает, что запрет в проведении стихийных собраний нарушит права манифестантов, поскольку не позволит им вовремя выразить свое мнение250.

247 См.: Решение Конституционного суда Украины от 19 апреля 2001 года № 4-рп/2001 «относительно официального толкования положения части первой статьи 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, походов и демонстраций» [Электронный ресурс] // URL: https://www.legislationline.org/ru/documents/id/14429. (дата обращения: 01.10.2018).

248Там же, § 53.

249См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. § 30. С. 40. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения:

01.10.2018).

250 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Букта и другие против Венгрии» от 17 июля

2007 года (Bukta and Others v. Hungary) (Жалоба № 25691/04). § 43. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-81728%22]} (дата обращения: 01.10.2018).

93

Совет по правам человека ООН указывает, что требование подачи уведомления от организаторов стихийных митингов противоречит существу свободы собраний, а какая-либо ответственность за его неподачу нарушает их права. Желательно предусмотреть на уровне закона возможность и порядок проведения стихийных собраний251.

В деле «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» Европейский суд по правам человека отметил, что формальное нарушение срока подачи уведомления не является допустимым для наложения ответственности на манифестантов252.

Особым видом собраний являются одновременные собрания и контрдемонстрации. Главная их особенность состоит в том, что они проводятся в одном месте и в одно время.

При подаче уведомлений от двух представителей манифестантов государственный орган должен обеспечить проведение собраний одновременно. А в том случае, если это невозможно, необходимо предусмотреть механизм выявления между ними приоритета в проведении. Предлагается это делать либо в порядке очереди (первому кто подал уведомление), либо путем проведения жеребьевки. В любом случае должно быть принято наиболее удобное для всех решение253.

Разновидностью одновременного собрания является контрдемонстрация, которая заключается в высказывании одними манифестантами несогласия с идеями других. Европейский суд по правам человека отмечает важность проведения таких видов собраний. Вместе с тем для обеспечения безопасности при проведении собраний, где участники

251 См.: п. 29 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 21 мая 2012 года A/HRC/20/27. С. 10. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).

252 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Сергей Кузнецов против России» от 23

октября 2008 года (Sergey Kuznetsov v. Russia) (Жалоба № 10877/04). § 45. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-89066"]} (дата обращения: 01.10.2018).

253 См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 74-75. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).

94

настроены негативно друг против друга, необходимо принимать определенные меры к сохранению безопасности и спокойствия на таких мероприятиях. Но при этом контрдемонстрация, как второстепенная форма собрания относительно главного мероприятия, не должна создавать помех в проведении основного собрания254.

Гарантией эффективной реализации свободы собраний является

возможность обжалования действий государства и защиты нарушенных

прав. Международные стандарты указывают, что это достигается возможностью подать возражения на действия органов государственной власти, обратиться в судебный орган255. Совет по правам человека ООН отмечает, что важная обязанность государства – это создание эффективного механизма обжалования действий органов государственной власти, привлечения к ответственности виновных лиц, нарушивших права манифестантов. Наличие данного механизма будет способствовать предупреждению совершения новых правонарушений относительно прав манифестантов, позволит последним вовремя восстановить их нарушенные права256.

Кроме того, эффективной является возможность вести диалог между манифестантами и органами государственной власти через публичные слушания. Видится, что большую часть противоречий можно решить посредством переговоров, не прибегая к судебным органам.

За манифестантами необходимо закрепить право подать апелляцию, обжаловать действия и решения органа государственной власти, при этом судебное решение на жалобу должно выноситься до дня проведения

254 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» от 21 июня 1988 года (Plattform «Arzte Fur Das Leben» v. Austria) (Жалоба № 10126/82). § 32. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["00157558"]} (дата обращения: 01.10.2018).

255 См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. – Варшава: Sungraf, 2007. § 66. С. 55. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).

256 См.: п. 77 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 21 мая 2012 года A/HRC/20/27. С. 23. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).

95

публичного мероприятия, чтобы была возможность и на него также подать апелляцию257.

Стоит отметить, что в делах о свободе собраний существует презумпция невиновности манифестантов, бремя доказывания нарушений лежит на государстве258. По итогам положительного обжалования нарушений свободы собраний должны быть проведены незамедлительные действия по восстановлению прав, выплате компенсации и др.

Порядок привлечения к ответственности и ее размер также являются важными вопросами международных стандартов свободы собраний. В первую очередь, при наложении ответственности должен соблюдаться принцип пропорциональности. Размер ответственности необходимо соотносить с характером нарушений, например нельзя привлекать к ответственности за факт нахождения на собрании, даже если оно было незаконным259.

На организаторе собрания лежит много функциональных обязанностей. Если его действия были добросовестными, его нельзя привлекать к ответственности260. Так, в случае, если на публичном мероприятии оказалось большее число участников, чем было заявлено в уведомлении, или отдельные участники вели себя противозаконно, а организатор не был в этом виновен, он также не подлежит привлечению к ответственности.

257 См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Бачковский против Польши» от

03 мая 2007 года (Bączkowski and Others v. Poland) (Жалоба № 1543/06). § 68. [Электронный документ]. // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-68670"]} (дата обращения: 01.10.2018).

258 См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Махмудов против России» от 26

июля 2007 года (Makhmudov v. Russia) (Жалоба № 35082/04). § 68. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"fulltext":["Makhmudov"],"documentcollectionid2":["GRANDCHAMBER","CHA MBER"]} (дата обращения: 01.10.2018).

259 См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Галстян против Армении» от 15

ноября 2007 года (Galstyan v. Armenia) (Жалоба № 35082/04). § 117. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-83297%22]}/ (дата обращения: 01.10.2018); Постановление Европейского суда по правам человека «Баракко против Франции» от 05 марта 2009 года (Barraco v. France) (Жалоба № 31684/05). § 44. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-117194"]}. (дата обращения: 01.10.2018).

260 См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf. § 5.7. С. 23. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).

96

Обязательное страхование гражданской ответственности недопустимо. В первую очередь это обязанность государства – предотвратить беспорядки и противозаконные действия участников собрания. В случае нанесения участниками собрания ущерба кому-либо ответственность должна быть персональной, организатор не отвечает за их действия261.

Принцип персональной ответственности также распространяется на участников собрания. Кроме того, манифестанты не привлекаются к ответственности за участие в незаконном собрании, если они не знали о его противоправности262.

Проведя анализ международных стандартов, укажем, что под свободой собраний понимается право людей добровольно и в течение определенного времени находиться в публичном пространстве с целями выражения общих интересов. Это право – одна из важных основ демократического общества. Защищаются только мирные публичные мероприятия. Исследуемое право гарантирует как политические, так и неполитические публичные мероприятия.

Свобода собраний подлежит регулированию на основании таких принципов, как презумпция в пользу проведения собраний, позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите, законность, правовая определенность, пропорциональность, наложение ограничений только в интересах демократии, недискриминация, надлежащая администрация и ответственность административного органа.

Свобода собраний может быть ограничена только по таким основаниям, как общественная или государственная безопасность, охрана здоровья и нравственности граждан, общественный порядок, защита прав и свобод других лиц, чрезвычайное или военное положение.

261 См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. § 198. С. 107. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true. (дата

обращения: 01.10.2018).

262 Там же, § 110. С. 170-171.

97

На международном уровне не установлено, что уведомительный или разрешительный режим организации публичных мероприятий являются обязательными. Но уведомительному режиму отдается предпочтение, по сравнению с разрешительным.

Вобласти организации собраний международные стандарты указывают, что защищаются стихийные, одновременные собрания и контрдемонстрации; нельзя запрещать ночные публичные мероприятия; проведение публичных мероприятий вблизи важных государственных органов считается оправданным; дети и иностранцы должны иметь право на свободу собраний.

Впроцессе реализации и защиты свободы собраний международные правила отмечают, что должна иметь место гарантия проведения предварительной агитации до согласования уведомления о них; манифестанты имеют право носить на лице средства выражения мнений, не связанные с сокрытием личности с целью совершения преступления; недопустимо требовать возмещение расходов государства за обеспечение проведения собрания; обязательна система ответственности должностных лиц государства за нарушение прав манифестантов; ускоренный порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав манифестантов в каждом государстве признан необходимым.

98

ГЛАВА 2. Общие и особенные черты в конституционно-правовом регулировании свободы собраний в законодательстве стран

постсоветского пространства

§ 1. Организация и проведение публичных мероприятий

Конкретизируя положения конституций о свободе собраний в странах постсоветского пространства, констатируем, что в них принимались законы, предусматривающие механизмы реализации этого права263. Но, вместе с тем, в Украине и Узбекистане такие законы не принимались. В Узбекистане продолжают использовать положения законодательных актов Советского Союза, не противоречащих конституции264. В Украине Конституционный суд отметил, что акты Советского Союза о публичных мероприятиях противоречат конституции265, но никаких новых законов до сегодняшнего дня не было принято.

На современном этапе развития законодательства стран постсоветского пространства имеют ряд преимуществ и недостатков. Успешная реализация

263 При изложении особенностей регулирования свободы собраний в странах постсоветского пространства использовались результаты научной работы автора, изложенные в научном журнале. См.: Колмаков С. Ю. Особенности организации и проведения публичных мероприятий в странах постсоветского пространства // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования.

Т. 3. — 2017.— № 4. — С. 118–128.

264 В соответствии с Письмом Верховного суда Узбекистана, Высшего хозяйственного суда Узбекистана, Прокуратуры и Министерства Юстиции Узбекистана о применении нормативно-правовых актов, на территории Узбекистана применяются акты бывшего СССР не противоречащие законодательству республики. См.: Письмо о применении нормативно-правовых актов (Утверждено Верховным судом 26 января 1999 года № 11-13-99, Высшим хозяйственным судом 25.01.1999 г. № 01/41, Прокуратурой 28.01.1999 г. № 7-3-99, Министерством Юстиции 21.01.1999 г.) / Информационно-правовой портал Norma. [Электронный ресурс] // URL: http://nrm.uz/contentf?doc=415630_pismo_o_primenenii_normativnopravovyh_aktov_ (utverjdeno_verhovnym_ sudom_26_01_1999_g_n_11-13- 99_vysshim_hozyaystvennym_sudom_25_01_1999_g_n_0141_prokuraturoy_28_ 01_1999_g_n_7-3- 99_myu_21_01_1999_g_)&products=1_zakonodatelstvo_respubliki_uzbekistan (дата обращения: 01.10.2018).

265 См.: Решение Конституционного суда Украины от 08 сентября 2016 года № 6-рп/2016 по делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений части пятой статьи 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» // Доступ из справочно-правовой системы

«Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru.

99

свободы собраний требует наличия единого, логичного, иерархичного и не противоречащего законодательства.

Актуальной является проблема регулирования свободы собраний

нормативными правовыми актами различного уровня и тематики.

В первую очередь рассмотрим проблему коллизий двух равнозначных законов, один из которых является основополагающим в области свободы собраний266.

Перед проведением чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года в России был издан Указ Президента РФ ограничивающий свободу собраний. Согласно статье 11 Указа Президента РФ от 09 мая 2017 года № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года»267 (далее – Указ от 09 мая 2017 года № 202), вводилось правило, что в субъектах России, на территории которых проводятся спортивные соревнования, публичные мероприятия могли проходить только в местах и во время, установленных органами исполнительной или муниципальной власти таких субъектов РФ по согласованию с МВД и ФСБ. Кроме того, указанные органы могли вводить ограничения на количество участников публичных мероприятий.

Приведенные положения Указа Президента РФ противоречат федеральному законодательству, поскольку предоставляют право определять ограничения свободы собраний, не названным в Федеральном законе № 54- ФЗ субъектам. Так, основной в области свободы собраний закон предоставляет право устанавливать дополнительные места, в которых

266 При описании проблемы регулирования публичных мероприятий законодательными актами одного уровня использовались результаты научной работы автора, опубликованные в научном журнале. См.: Колмаков С. Ю. Правомерность ограничения свободы собраний в России в период проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2018. — № 2. — С. 2–6.

267 См.: Указ Президента РФ от 09 мая 2017 года № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

100

запрещено организовывать и проводить публичные мероприятия, только законодательному органу субъекта РФ (часть 2.2 статьи 8) и запрещает проводить публичные мероприятия только с двадцати двух часов вечера до семи часов утра (статья 9).

Стоит отметить, что Указ Президента РФ от 09 мая 2017 года № 202 был основан на нормах федерального законодательства. Так, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что Президент РФ мог ограничить свободу собраний268.

Вместе с тем эта норма противоречит положениям основного в области свободы собраний закона. Так, часть 1 статьи 1 Федерального закона № 54- ФЗ устанавливает, что Президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий только в случаях предусмотренных, настоящим федеральным законом269. То есть отраслевой в области свободы собраний закон предписывает, что глава государства не может менять условия организации и проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать их, он имеет право обеспечивать уже имеющиеся условия проведения собраний. Иных полномочий законом не предусмотрено. Из этого следует, что существует коллизия между равнозначными по юридической силе законодательными актами, для преодоления которой необходимо обратиться к теории систематизации законодательства.

268См.: Федеральный закон «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 07 июня 2013 года № 108-ФЗ // Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».

269См.: Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».