Текст диссертации. На сайте с 29.04.19
.pdf
131
штрафа для него составит от семидесяти до двухсот тысяч рублей368. Для участников публичных мероприятий в России, нарушивших законодательство о публичных мероприятиях, предусматривается штраф в размере от десяти до двадцати тысяч рублей, или его могут привлечь к обязательным работам сроком до сорока часов369.
Непропорционально строгие виды административного взыскания, не содержащие в качестве минимального административного наказания предупреждение, предусматриваются и в других странах. В Азербайджане на организатора, являющегося физическим лицом, может быть наложен штраф в размере примерно от пятидесяти до ста тысяч рублей, для юридического лица предусмотрен штраф от пятисот тысяч до одного миллиона рублей370. Участнику грозит штраф в размере от десяти до двадцати тысяч рублей, либо его могут привлечь к общественным работам на срок до двухсот часов, либо заключить под арест сроком до двух месяцев371. В Эстонии для организатора предполагается штраф в размере до восьмидесяти тысяч рублей или арест до десяти суток372. Кодекс Узбекистана об административной ответственности предусматривает штраф для организаторов от шестидесяти пяти до восьмидесяти пяти тысяч рублей373, а для участников – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей374. В Грузии установлен штраф для организаторов до ста пятнадцати тысяч рублей375, а для участников – штраф до двенадцати тысяч рублей376. В Армении также высоки размеры административной ответственности, например, за нарушение участником своих обязанностей
368Там же, ч. 2 ст. 20.2.
369Там же, ч. 5 ст. 20.2.
370См.: ч. 1 ст. 513 Кодекса Азербайджанской Республики об административных проступках от 29 декабря
2015 года №96-VQ // Доступ из информац. системы «Континент» http://continent-online.com.
371Там же, ч. 2 ст. 513.
372См.: ст. 155 Кодекса об административных правонарушениях Республики Эстония от 08 июля 1992 года № RT I, 2001, 74, 453 [Электронный документ] // URL: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=432950 (дата обращения: 01.10.2018).
373См.: ст. 201 Кодекса Республики Узбекистан об административной ответственности от 22 сентября 1994 года № 2015-XII // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
374Там же, статья 200-1.
375См.: ч. 1 ст. 174.1 Кодекса об административных правонарушениях Грузии от 15 декабря 1984 года
[Электронный ресурс] // URL: https://matsne.gov.ge/en/document/download/28216/339/en/pdf (дата обращения:
01.10.2018).
376 Там же, часть 1 ст. 174.1.
132
предусмотрен штраф в размере от трехсот двадцати тысяч до одного миллиона трехсот рублей377.
Вместе с тем такие высокие административные штрафы, исключающие менее обременительные средства достижения целей административного наказания, не являются необходимыми.
Как отмечают А. Г. Гришаков и Е. А. Феляев, «административное наказание в виде предупреждения по своим правовым последствиям ничем не отличается от иных видов наказаний, так как означает привлечение виновного лица к административной ответственности со всеми вытекающими для него негативными последствиями»378. Особенность предупреждения в том, что вместо материального, виновное лицо подвергается моральному взысканию, когда его противоправные действия в письменной форме официально порицаются обществом и государством. Авторы верно указывают, что в период вынесения предупреждения наступает срок, в который лицо точно так же, как и за другие виды административного нарушения, считается подвергнутым административному наказанию. А в том случае, если виновный совершит однородное правонарушение вновь, то привлечение его к наказанию в виде предупреждения будет расцениваться как отягчающее основание379.
Из этого следует, что предупреждение как вид административного наказания является надлежащим средством для достижения целей предупреждения правонарушений, воспитания граждан и возмездия правонарушителям. Поэтому не будет являться необходимым, а значит, пропорциональным административное наказание в виде штрафа, как самый минимальный вид наказания за нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий, являющихся формальными и не повлекших
377 См.: ч. 11 ст. 180.1 Кодекса об административных правонарушениях Республики Армения от 06 декабря 1985 года // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.
378Гришаков А. Г., Федяев Е. А. Особенности исполнения предупреждения и административного штрафа как видов наказания за административные правонарушения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та МВД России, 2012. № 3 (55). С. 36.
379Там же.
133
наступления материального вреда для охраняемых законом общественных благ и совершенных правонарушителем впервые.
При этом потенциальная угроза наступления неблагоприятных последствий в виде совершения правонарушения как самим лицом, подвергнутым наказанию, так и иными лицами, не означает, что должна наступать именно строгая ответственность. Предостережению данной угрозы соответствует и предупреждение.
В ряде стран постсоветского пространства цель предупреждения совершения правонарушений, воспитания граждан и возмездия за совершенные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий достигается менее обременительными наказаниями, чем высокие штрафы.
Например, в Украине Кодекс об административных правонарушениях предусматривает и для организаторов, и для участников минимальное наказание в виде предупреждения или штрафа в размере примерно от трехсот до девятисот рублей380. В Беларуси для участника, нарушившего правила проведения публичных мероприятий, предусматривается предупреждение или штраф до двадцати тысяч рублей381. В Туркменистане и организатору, и участнику предусматривается предупреждение или административный штраф в размере до шести с половиной тысяч рублей382. В Казахстане участники и организаторы могут подвергнуться сначала предупреждению, а потом штрафу в размере до восьми тысяч рублей383. В Латвии также предусмотрено предупреждение или штраф для физических лиц в размере до двадцати четырех тысяч рублей384.
380См.: ч. 1 ст. 185-1 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07 декабря 1984 года № 8073-X // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
381См.: ч. 1 статьи 23.34 Кодекса Республики Беларусь от 21 апреля 2003 года № 194-З Об административных правонарушениях // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-
online.com.
382См.: ч. 1 ст. 63 Кодекса Туркменистана «Об административных правонарушениях» от 29 августа 2013 года // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
383См.: ч. 1 ст. 488 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05 июля 2014 года № 235-V // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
384См.: ч. 1 ст. 174.3 Кодекса об административных правонарушениях Республики Латвия от 29 августа 1995
года [Электронный документ] // URL: https://likumi.lv/doc.php?id=89648. (дата обращения: 01.10.2018).
134
Кроме того, наличие лишь административного штрафа как минимального вида наказания за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий отрицательно сказывается на свободе собраний, отталкивает граждан от ее использования, поскольку в обществе складывается мнение, что за любое формальное нарушение законодательства о митингах неминуемо последует строгое материальное взыскание, что не будут приняты во внимание те обстоятельства, что совершено формальное нарушение, или оно сделано по неосторожности, или сделано впервые.
Так, юрист международной правозащитной группы «Агора» А. Глухов отмечает: «Количество привлеченных к ответственности «за митинги» в России увеличивается как из-за роста протестной активности, так за счет и более жесткой реакции властей. Они, с одной стороны, всячески препятствуют согласованию публичных мероприятий, а с другой – организуют преследование граждан даже за формальные отступления от жестко отрегулированного закона о митингах»385. Поэтому наличие только административного штрафа за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий не является соразмерным ограничением свободы собраний.
В некоторых странах постсоветского пространства, в первую очередь в России, непропорционально высоки размеры ответственности за повторные нарушения формальных правил организации, проведения публичных мероприятий или участия в них.
Введение ответственности за повторное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий является уместным и связано с отрицательными последствиями рецидивов. В. О. Бежанов верно приводит мысль основателя научной школы административной юрисдикции А. П. Шергина по поводу отсутствия наказания за рецидивы: «Такая практика не способствует усилению борьбы с правонарушениями, дискредитирует
385 Количество наказанных за участие в митингах выросло в 2,5 раза за год / Информационный портал:
Настоящее время [Электронный ресурс] // URL: https://www.currenttime.tv/a/28809070.html (дата обращения: 01.10.2018).
135
институт борьбы с административными правонарушениями, дискредитирует институт административной ответственности, снижает эффективность административной юрисдикции и предупреждение не только административных правонарушений, но и уголовных преступлений»386.
Например, в Украине предусмотрено, что в случае совершения повторного нарушения законодательства о публичных мероприятиях штраф составляет примерно от семисот до трех тысяч шестисот рублей или домашний арест до двадцати суток387. В Таджикистане за повторное нарушение участником правил участия в публичных мероприятиях предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от четырех с половиной тысяч до шести с половиной тысяч рублей388. В Беларуси Кодекс об административных правонарушениях устанавливает за повторное нарушение правил законодательства о митингах наложение штрафа в размере от четырнадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей или арест до пятнадцати суток389. В Казахстане за повторное нарушение правил о митингах введен штраф в размере до двадцати тысяч рублей либо арест до пятнадцати суток390. Латвия предусматривает за повторное нарушение правил организации публичных мероприятий штраф для физических лиц в размере до сорока семи тысяч рублей, а для юридических лиц в размере до пятисот тысяч рублей391.
В России очень высоки размеры ответственности за повторные нарушения формальных правил организации, проведения и участия в публичных мероприятиях. Так, согласно Кодексу Российской Федерации об
386Бежанов В. О. Рецидив административного правонарушения // Вестник РГГУ. Серия «Юридические науки», 2011. № 8. С. 149.
387См.: ч. 1 ст. 185-1 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07 декабря 1984 года № 8073-X // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
388См.: ч. 3 ст. 480 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 года № 455 // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
389 См.: ч. 2 ст. 23.34 Кодекса Республики Беларусь от 21 апреля 2003 года № 194-З Об административных правонарушениях (ред. от 09.01.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы
«Континент» http://continent-online.com.
390 См.: ч. 3 ст. 488 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-V (ред. от 11.07.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-
online.com.
391 Там же, ч. 2 ст. 174.3.
136
административных правонарушениях, за повторное нарушение организатором или участником собраний правил организации или проведения публичных мероприятий установлен штраф для физических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или арест до тридцати суток; для юридических лиц предусмотрен штраф от пятисот тысяч до одного миллиона рублей392.
Повторим, что само наказание за рецидив правонарушения является уместным, однако стоит отметить предпосылку введения больших размеров ответственности за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий в России. Эксперты отмечают, что ужесточение размеров административной ответственности произошло именно после протестных акций 2011–2013 годов. Если до 2012 года максимальный размер штрафа для манифестантов был равен одной тысяче рублей, то на сегодняшний момент штраф по некоторым составам правонарушений для граждан, как указано ранее, увеличен до трехсот тысяч рублей или до тридцати суток ареста393. Практика также показывает увеличение среднего размера штрафов, налагаемых на манифестантов, в десять раз. Так, до изменения законодательства о митингах в 2012 году средний размер штрафа составлял семьсот-восемьсот рублей, после изменения законодательства он составляет восемь – двенадцать тысяч рублей394. В связи с этим можно предположить, что власть больше заботится не о защите общественных благ, а о подавлении протестной активности.
Кроме того, российский законодатель неквалифицированно подошел к выбору размера ответственности за повторное формальное нарушение
392Там же, ч. 8 ст. 20.2.
393См., например: Михеева М. Э., Кондрашев А. А. Особенности и пробелы правового регулирования публичных мероприятий в законодательстве России // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2018. №3. С. 213-223.
394См.: Нарушение установленного порядка. Статья 20.2 КоАП: анализ правоприменительной практики / Правозащитный Интернет-проект ОВД-Инфо [Электронный ресурс] // URL:
http://reports.ovdinfo.org/2015/20_2-report/#web_resource_ff1db9f392c14339a0aae1e5754a0064 (дата обращения: 01.10.2018).
137
правил организации, проведения публичных мероприятий и участия в них. Так, данное нарушение имеет одинаковый размер ответственности с нарушением более существенных охраняемых законом общественных благ, таких как функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движение пешеходов и (или) транспортных средств, доступ граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, предельные нормы заполняемости территории (помещения), здоровье человека или целостность имущества.
Более того, наказание за повторное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий на порядок существеннее наказаний, предусмотренных за причинение вреда здоровью человека или имуществу вследствие нарушения правил организации и проведения митингов, предусмотренного частью 4 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, за причинение вреда здоровью человека или имуществу на публичном мероприятии для физических лиц может быть наложен штраф в размере от ста до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок до двухсот часов, или административный арест до двадцати суток, а для юридических лиц штраф увеличен в размере от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей. За совершение же повторных формальных нарушений правил организации, проведения публичного мероприятия или участия в нем предусматривается для граждан штраф от ста пятидесяти до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или административный арест на срок до тридцати суток, а для юридических лиц – штраф в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.
Многие аналитики отмечают чересчур репрессивный размер ответственности за нарушение правил о публичных мероприятиях. Так, размер штрафа для граждан более чем в тринадцать раз превышает
138
минимальный размер оплаты труда в РФ395. При сравнении размеров административной ответственности за нарушение правил проведения публичных мероприятий, в том числе повлекших более серьезные нарушения охраняемых общественных отношений, с размерами ответственности за другие административные нарушения можно также прийти к выводу о непропорциональности рассматриваемого наказания. Так, Т. М. Храмова справедливо отмечает, что «…максимальный административный штраф для граждан по данной категории правонарушений в 60 раз превышает максимальный размер штрафа за большинство иных административных правонарушений»396.
Поэтому высокие размеры ответственности за повторные формальные нарушения требований организации и проведения публичных мероприятий не являются необходимыми, а значит, пропорциональными, поскольку цель предупреждения рецидива необязательно достигается заоблачным наказанием. Так, О. В. Бежанов указывает не на размер большой ответственности как средство достижения преследуемой цели, а на сам факт привлечения правонарушителя к более строгой ответственности, чем он был привлечен ранее. Это создает психологический эффект, заключающийся в том, что повторение противоправных действий не будет оставлено обществом без внимания и предостережет от рецидива397. К более строгой ответственности, например, можно отнести двукратное увлечение размера наказания, по сравнению с наказанием за совершение правонарушения впервые.
В подтверждение сказанного можно обратиться к иным составам административной ответственности за повторные нарушения уже существенных охраняемых законом благ и сделать вывод о том, что добиться
395См.: Штрафы за митинги дошли до Конституционного суда / Газета Коммерсант [Электронный ресурс] // URL: https://www.kommersant.ru/doc/3526900 (дата обращения: 01.10.2018).
396Храмова Т. М. Свобода собраний и ее ограничения: обзор недавних решений Конституционного Суда Российской Федерации // Право и практика. Киров: Волго-Вятский институт (филиал) Университета им.
О.Е. Кутафина (МГЮА), 2014. № 1 (13). С. 51.
397См.: Бежанов В. О. Рецидив административного правонарушения // Вестник РГГУ, 2011. № 8: Серия «Юридические науки». С. 148-155.
139
цели предупреждения рецидива можно менее строгими штрафами и исключая арест как наказание. Так, повторное нарушение требований технических регламентов при строительстве зданий и сооружений, которые повлекли угрозу причинения или причинили вред здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде, влечет всего–навсего наложение на граждан штрафа в размере от четырех до пяти тысяч рублей, на должностных лиц штраф – от тридцати пяти до сорока пяти тысяч рублей, на индивидуальных предпринимателей – штраф в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток398. Или, например, за повторное совершение нарушения качества выполнения работ по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования предусмотрен штраф для граждан только в размере от одной до двух тысяч рублей, для должностных лиц – штраф от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей, для юридических лиц – штраф от сорока до ста тысяч рублей399.
Стоит отметить и то, что изоляция правонарушителя от общества в виде административного ареста на срок до тридцати суток за повторные нарушения правил организации, проведения и участия в публичных мероприятиях не является необходимой, поскольку правонарушитель не представляет для общества никакой угрозы. Предупреждение рецидива за все иные административные правонарушения в России не предполагает такого сурового вида ответственности. Наказание в виде ареста до тридцати суток предусматривается только за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции и за совершение административных правонарушений в области законодательства
398См.: ч. 3 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
399Там же, ч. 6 ст. 9.23.
140
о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах400. Вместе с тем бесспорно, что данные правонарушения посягают на более существенные охраняемые законом общественные ценности, которые не сравнятся по степени наступления вредных последствий с формальным нарушением правил организации и проведения публичных мероприятий.
Также хотелось бы отметить, что высокая административная ответственность за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, хоть и повторных, но не приведших к нарушениям существенных охраняемых законом общественных благ, не является соразмерным ограничением, поскольку последствия от привлечения к таким наказаниям вызывают отторжение граждан от использования мирных публичных мероприятий для достижения своих законных целей, препятствуют развитию принципов гражданского общества. При этом стоит отметить, что Конституционный суд РФ в своих решениях указывал, что привлечение к высокой административной ответственности за формальные нарушения, не повлекшие причинения вреда гражданам, имуществу физических или юридических лиц, является несоразмерным, подавляет политическое инакомыслие401.
Итак, достичь цели предупреждения рецидива правонарушения возможно менее обременительными мерами, например двукратным увеличением размера ответственности за совершение первоначального правонарушения.
В странах постсоветского пространства существует проблема запрета гражданам организовывать публичные мероприятия из-за привлечения их два и более раза к административной ответственности за формальные правонарушения, не приведшие к нарушениям существенных охраняемых
400См.: ч. 1 ст. 3.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
401См.: абз. 2 п. 2.3. Определения от 14 февраля 2018 года № 1116-О Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пивоварова Андрея Сергеевича на нарушение его конституционных прав частью 8 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Официальный Интернет портал правовой информации. www.pravo.gov.ru/.