Текст диссертации. На сайте с 29.04.19

121

Такая ситуация возможна, поскольку органы публичной власти принимают решение самостоятельно, в закрытом порядке, при этом они бывают заинтересованы не проводить публичные мероприятия, не давать огласки проблемным вопросам, не допускать критики в свой адрес. Известно, что органы публичной власти специально организовывают разного рода публичные мероприятия, проводят строительные работы в предлагаемых манифестантами местах для публичных мероприятий и т. п. Эксперт Европейского суда по правам человека С. Голубок отмечает, что процедура согласования является явно избыточной, она «ведет к полному выхолащиванию возможности граждан к мирным собраниям»347.

Эта проблема усугубляется еще и тем, что, как правило, в странах постсоветского пространства отсутствует перечень оснований для изменения времени и места публичного мероприятия. Как указал судья А. Л. Кононов в своем особом мнении в решении Конституционного суда РФ, согласование и мотивированное предложение об изменении времени и места публичного мероприятия являются оценочными понятиями. Он справедливо обращает внимание, что в России отсутствует перечень оснований или критериев для предложения об изменении времени и места публичного мероприятия, установленный на законодательном уровне. Отсутствует также механизм процедуры согласования. Понятие «веские доводы» расплывчатое и неопределенное348.

Как справедливо отмечают Л. Б. Антропова и Ю. П. Каширина, «ограничение рассматриваемой свободы может допускаться в строго определенных Конституцией случаях, а основания ограничения должны быть

https://ovdinfo.org/news/2018/07/06/v-gorodah-rossii-protivnikam-pensionnoy-reformy-otkazyvayut-v-provedenii- mitingov (дата обращения: 01.10.2018).

347Сегодня в КС решится судьба скандального закона о митингах / Информационный портал: РБК

[Электронный ресурс] // URL: https://www.rbc.ru/spb_sz/14/02/2013/5592a6a99a794719538ce6f8 (дата обращения: 01.10.2018).

348См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П по жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Официальный Интернет портал правовой информации. http://www.pravo.gov.ru/.

122

понятны и допустимы для граждан страны. В противном случае возникает вероятность политического кризиса, обусловленного разочарованностью граждан властью»349.

Мы согласны с тем, что в случае, если организаторы не согласны с изменением времени и места публичного мероприятия, у них есть возможность оспорить отказ в согласовании времени и места в суде. Например, в России административное законодательство предусматривает ускоренные сроки рассмотрения такого дела, в частности, если иск был подан до проведения публичного мероприятия, суд должен вынести решение до дня, предшествующего дню его проведения350. Однако на практике суды рассматривают дела об оспаривании решений слишком долго. Так, во Владивостоке, решение по митингу 26 марта 2017 года было принято судом лишь 22 мая 2017 года351. В итоге после судебного разбирательства происходит потеря времени, финансов, возможных участников публичного мероприятия. Некоторые организаторы не всегда обращаются в суд для защиты своего права.

Как было отмечено ранее, ограничения с целью достижения безопасности уместны, а их основания должны рассматриваться и взвешиваться самостоятельно в каждом отдельном случае, поэтому предусмотреть на законодательном уровне критерии ограничений на каждый случай достаточно сложно. Такой практики нет ни в одной стране постсоветского пространства. До тех пор, пока не разработан указанный механизм, можно обратиться к опыту некоторых стран постсоветского региона, где вопросы изменения времени и места публичных мероприятий решают судебные органы.

349Антропова Л. Б., Каширина Ю. П. Право граждан на проведение публичных мероприятий: понятие, содержание и перспективы правового регулирования // Теория науки, 2013. № 5. С. 69.

350См.: ч. 4 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства РФ // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

351См.: Суд признал незаконным мартовский митинг сторонников Навального во Владивостоке /

Информационное агентство PrimaMedia [Электронный ресурс] // URL: https://primamedia.ru/news/591958/ (дата обращения: 01.10.2018).

124

митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» организатор публичного мероприятия вправе осуществлять агитацию публичного мероприятия с момента согласования его времени и места органом государственной власти. Однако стоит вспомнить, с какими издержками приходится сталкиваться организаторам публичных мероприятий, чтобы добиться их согласования.

Цель указанного ограничения связана с тем, что если мероприятие является незаконным или требует изменения времени или места его проведения, агитация о нем может привести к участию граждан в запрещенных акциях или собраниях, требующих изменения времени или места. Поэтому такое ограничение является уместным. Так, в решении от 28 октября 2011 года № Р-630/2011 по делу «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» Конституционный суд Республики Беларусь посчитал правомерным такое ограничение, поскольку оно обеспечивает безопасность граждан358.

Однако запрет в проведении публичного мероприятия после начала агитации не означает, что участники обязательно придут на него, если принять соответствующие меры, поэтому угроза носит потенциальный характер. Для достижения цели неучастия граждан в собраниях, которые запрещены или которые не могут быть проведены в определенном месте или в определенное время, было бы пропорциональным установить обязанность организатора сообщить потенциальным участникам информацию о запрете акции или изменении ее времени или места или предусмотреть обязанность органа государственной власти сообщить соответствующую информацию в СМИ.

358 См.: п. 2 решения Конституционного суда Республики Беларусь от 28 октября 2011 года № Р-630/2011 по делу «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»

[Электронный ресурс] // URL: http://www.kc.gov.by/MAIN.ASPX?GUID=24673 (дата обращения: 01.10.2018 г.).

126

Анализ общественных отношений стран постсоветского пространства показал, что существуют нетипичные формы публичных мероприятий. К ним относятся спонтанные собрания, одновременные собрания, контрсобрания. Запрет в проведении данных форм публичных мероприятий является непропорциональным, поскольку имеются иные способы достижения целей безопасности и охраны здоровья граждан, например, для спонтанных собраний это незамедлительное информирование органов государственной власти о их проведении, а для контрсобраний это недопустимость соприкосновения участников двух конкурирующих мероприятий.

Полный запрет иностранцам в организации публичных мероприятий является непропорциональным, поскольку для достижения цели сохранения национальных интересов можно запретить только собрания в избирательном процессе и по вопросам выборов, иные цели собраний будут способствовать развитию благоприятного социального положения этих лиц. При этом свободу собраний за иностранцами признают в таких странах, как Азербайджан, Армения, Кыргызстан, Молдова и Эстония. Необходимо отметить, что в демократическом, цивилизованном обществе недопустимо ограничивать фактически своих граждан в свободе собраний по мотивам исторического прошлого или на национальной почве, как в Латвии, поскольку это не соответствует легитимности, международному праву и расценивается как апартеид.

Успешному диалогу между обществом и государством будет служить возможность донесения мнения манифестантов до государственных органов посредством проведения публичных мероприятий возле зданий публичной власти. Полный запрет на проведение собраний возле органов государственной власти является непропорциональным, поскольку, во– первых, можно избрать иные средства достижения благополучной работы государственных органов, например, запретить перекрытие входов в здание и требовать отсутствия шума на собрании, во-вторых, запретом подобных собраний не реализуется цель донесения мнений граждан до государства.

127

Во многих странах предусмотрено, что органы публичной власти в единоличном и закрытом порядке принимают решение о согласовании или разрешении публичных мероприятий. Однако более эффективной реализации и защите свободы собраний послужит возможность решения таких вопросов независимым и беспристрастным органом в виде суда, как это предусмотрено в Молдове и Кыргызстане.

Непропорциональным ограничением будет запрет в агитации публичных мероприятий до их согласования по следующим причинам. Во– первых, имеется менее обременительная мера, чтобы не допустить участия граждан в запрещенных акциях или мероприятиях, требующих изменения времени или места в виде обязанности организатора и органа государственной власти сообщить потенциальным участникам о статусе мероприятия. Во-вторых, такая мера несоразмерна, поскольку отрицательно влияет на количество участников собрания.

§ 2. Ответственность в сфере реализации свободы собраний

Для достижения цели эффективного формирования и передачи мнений, требований от манифестантов к органам государственной власти необходима ответственность всех субъектов. Отсутствие ответственности может привести к нарушению участниками прав и интересов других лиц, общественной безопасности и правил поведения, несоблюдению организаторами собраний их обязанностей по руководству большим количеством лиц, неэффективному выполнению органами государства обязанностей по сопровождению мероприятия, игнорированию мнений и требований, заявленных на публичных мероприятиях. Без надлежащей ответственности установленный законодательством механизм не будет работать, что может привести к несостоятельности взаимодействия между

128

обществом и государством, формированию недоверчивого отношения друг к другу.

Законодательство стран постсоветского пространства для нарушителей порядка организации и проведения собраний, а также причинителей вреда предусматривает гражданско-правовую, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность360. Составы правонарушений и преступлений, условия наступления ответственности, ее размер и другие вопросы стали предметом разнообразного регулирования в постсоветских странах и вызывают большой интерес (Приложения № 3-10).

На сегодняшний день наиболее актуальными для науки и практики стран постсоветского пространства являются в том числе вопросы баланса размеров и видов ответственности за нарушения формальных правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе за повторные нарушения, не приведшие к нарушениям существенных охраняемых законом интересов. В ряде стран постсоветского пространства непропорционально высоки размеры административной ответственности за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, которые не повлекли материального причинения вреда охраняемым законом общественным интересам.

Административное наказание как средство ограничения свободы собраний необходимо для достижения нескольких целей. Конституционный суд РФ в своем постановлении ссылается на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором установлено, что

360 При описании ответственности за нарушения законодательства о свободе собраний в странах постсоветского пространства использовались результаты научных работ автора и соавтора опубликованные в научных журналах. См.: Колмаков С. Ю. Административная ответственность за нарушение законодательства о свободе собраний в странах постсоветского пространства: сравнительно-правовое исследование // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. — 2018. — № 3. — С. 109– 117.; Раднаева Э. Л., Колмаков С. Ю. Уголовная ответственность за нарушение законодательства о свободе собраний в странах постсоветского пространства: сравнительно-правовое исследование // Advances in Law Studies. — 2018. — № 6 (1). — С. 90–102.

129

административное наказание применяется в целях предупреждения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами361.

С. Г. Черняев, обобщая выводы многих отечественных ученых, приходит к выводу, что цель административного наказания заключается в следующем: а) частное и общее предупреждение административных правонарушений; б) воспитание законопослушных граждан; в) кара как отрицательное отношение общества и государства и возмездие за совершенное противоправное деяние362.

Административная ответственность за нарушения требований законодательства о публичных мероприятиях как средство достижения вышеуказанных целей является уместной. Без предупреждения нарушений правил о митингах, воспитания граждан в русле обязательного исполнения положений закона и в отсутствие возмездия за нигилистское отношение к ним это может привести к повсеместным нарушениям свободы собраний, параличу общественной жизни.

Однако некоторые государства постсоветского пространства вводят слишком высокие обременительные средства для достижения указанных целей. Например, они вовсе исключают предупреждение как вид административного наказания и предусматривают как минимальное наказание денежные штрафы за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий с формальным составом, не связанным с последствиями в виде наступления материального вреда.

Например, Кодекс о правонарушениях Молдовы устанавливает минимальным наказанием для организаторов штраф примерно от двух до

361См.: абз. 11 п. 3.1. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

362См.: Черняев С. Г. К вопросу о целях административных наказаний // Вестник экономической безопасности, 2016. №3. С. 152.

130

трех тысяч рублей363. Штраф в размере примерно от двух тысяч трехсот до трех тысяч трехсот рублей за первоначальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий установлен в Таджикистане364. В Киргизии наказание за нарушение законодательства о мирных собраниях составляет примерно две тысячи восемьсот рублей для граждан и двенадцать тысяч триста рублей для юридических лиц365. Кодекс Беларуси об административных правонарушениях предусматривает для организаторов штраф в размере от тринадцати с половиной тысяч до двадцати семи тысяч рублей или арест до пятнадцати суток366.

В России же минимальный вид административного наказания для организаторов за нарушение законодательства о публичных мероприятиях составляет от десяти до двадцати тысяч рублей штрафа или обязательные работы сроком до сорока часов. При этом в случае, если организатором выступает юридическое лицо, штраф увеличивается и составляет от пятидесяти до ста тысяч рублей367. В России, в сравнении с другими странами, существует дифференциация деяний в области нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, за которые предусматриваются отдельные виды административных наказаний. Так, если организатор, будучи физическим лицом, провел публичное мероприятие без подачи уведомления, то на него будет наложен штраф в размере от двадцати до тридцати тысяч рублей, или обязательные работы в размере до пятидесяти часов, или он будет подвергнут административному аресту сроком до десяти суток. В случае если организатором будет юридическое лицо, то сумма

363См.: ч. 3 ст. 67 Кодекса Республики Молдова от 24 октября 2008 года № 218-XVI О правонарушениях // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.

364См.: ч. 1 ст. 480 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 года № 455 // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.

365См.: ст. 91 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях от 13апреля 2017 года // Доступ из справочно-

правовой системы «Континент» http://continent-online.com.

http://continent-online.com.

367 См.: ч. 1 ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 29.07.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».