Текст диссертации. На сайте с 29.04.19

101

Система законодательства – это единый комплекс нормативно– правовых актов, разделяемый на отрасли в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизнедеятельности людей, а также от места органов, принимающих законодательные акты, в системе всех органов государственной власти270.

Выделяют иерархическую (вертикальную) систему и отраслевую (горизонтальную) систему законодательных актов. Иерархическая система законодательства основана на юридической силе органов государственной власти, принявших нормативный акт. Горизонтальная система основана на предмете правового регулирования и специфике регулируемых отношений271. Как отмечает Анна Пирцхалашвили, законодатель обязан выработать точное, ясное, непротиворечивое законодательство для определения содержания права на свободу собраний272.

Внауке при преодолении коллизий двух равнозначных законов выработан принцип приоритета норм статутных законов над нормами тематических законов273. Он заключается в том, что основополагающий закон

вобласти реализации конституционных прав и свобод человека имеет больший приоритет над нормами, регулирующими сходные отношения, но закрепленными в иных актах той же юридической силы, но не являющихся основополагающими в этой области. Этот принцип также называют правилом отраслевого приоритета274.

Внекоторых странах постсоветского пространства в соответствии с указанным принципом на законодательном уровне решили проблему противоречия нормативных актов одной юридической силы, регулирующих

270См., например: Пиголкин А. С., Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Теория государства и права:

учебник для академического бакалавриата / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. 4-е изд., перераб. и

доп. М.: Юрайт, 2016. С. 372.

271Там же.

272См.: Комментарий к Конституции Грузии. Глава вторая Гражданство Грузии. Основные права и свободы человека. Тбилиси: Издательство Петит, 2013. С. 294.

273См., например: Дворникова О. А., Егорова Н. Е., Морозов А. Н., Плюгина И. В. Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве // Журнал российского права. М.: Норма, 2008. № 11. С. 26.

274См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. Учебное и научно-практическое пособие / под ред. Тихомирова Ю. А. М., 2000. С. 264.; Демин А. В. О конкуренции норм в гражданском и финансовом законодательстве // Право и экономика. 1998. № 9. С. 29-37.

102

сходные отношения в области свободы собраний. Например, частью 1 статьи 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» установлено, что при обеспечении права на свободу мирных собраний государственные органы и органы местного самоуправления руководствуются Конституцией Кыргызской Республики, настоящим Законом, вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. Иные законы и нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону275.

В случае противоречия между собой нормативных актов, в том числе имеющих одинаковую юридическую силу и регулирующих свободу собраний, приоритет необходимо отдавать основополагающему нормативному акту в этой области.

При регулировании свободы собраний существует проблема

противоречия подзаконных нормативных актов основному закону о

публичных мероприятиях.

Так, перед проведением XX Олимпийских зимних игр в Сочи был принят Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи»276 (далее – Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686), который вводил правило, что публичные мероприятия могли проводиться на территории г. Сочи только при согласии органов безопасности и правоохранительных органов. Данные требования не предусмотрены Федеральным законом № 54-ФЗ.

275См.: Закон Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» // Доступ из базы данных «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru.

276См.: Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

103

Как указано ранее, положения отраслевого в области свободы собраний закона не предусматривают право Президента РФ менять или ограничивать условия организации и проведения публичных мероприятий, предусмотренные самим законом, глава государства может только обеспечивать реализацию уже имеющихся условий. Следовательно, Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ в части установления требования согласования собраний с не названными законом субъектами: органами безопасности и правоохранительными органами. Стоит отметить, что согласно Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам (часть 3 статьи 90).

Как мы указывали ранее, существует вертикальная (иерархическая) система подчиненности нормативно-правых актов. Подзаконные акты в этой системе не относятся к актам высокой юридической силы277. Они должны приниматься на основе законов278. Вместе с тем свобода собраний является фундаментальным правом, которое необходимо регулировать на высшем юридическом уровне.

Принцип вертикальной (иерархической) подчиненности нормативных актов, регулирующих публичные мероприятия, предусмотрен в Кыргызстане. Так, частью 3 статьи 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» установлено, что запрещается принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих право на свободу мирных собраний279.

При регламентировании свободы собраний на законодательном, в том числе и на конституционном, уровне, это право не только провозглашается и

277См., например: Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права. Учебник / под ред. А. В. Полякова. – СПб.: Изд во юрид. ф-та СПбГУ, 2005. С. 308.

278См., например: Скуратов Д. Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Юристъ, 2007. С. 71.

279См.: ч. 3 ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru.

104

гарантируется, но и ограничивается. Как отмечено ранее, свобода собраний является относительным правом.

Однако у процесса ограничения прав и свобод должны быть четкие пределы, он должен быть справедливым, соответствовать принципу пропорциональности. Ограничения свободы собраний должны отвечать определенным критериям. Как справедливо подчеркивает Т. М. Храмова, без четких критериев законодатель будет ограничивать свободу собраний, исходя из политических мотивов, преследующих сиюминутные потребности280.

В науке выделяют два подхода в ограничении конституционных прав: экстерналистский и интерналистский.

Экстерналистский подход заключается в том, что рассматривает права и свободы абсолютными. Для их сдерживания вводятся внешние ограничения с целью сосуществования с правами других лиц. Интерналистский подход рассматривает права и свободы уже имеющими в себе ограничения, поэтому здесь необходимо определить содержание конкретного права. С. В. Симонова сравнивает первый подход с центробежным стремлением права, которое стремится вовне и которое требует рамок, а второй – с центростремительным сужением права, уже имеющим определенные границы281.

Диссертант больше придерживается первого подхода. Вместе с тем цель данных подходов – это балансирование между правами и свободами манифестантов и других лиц.

В юриспруденции существует несколько способов установления баланса между сталкивающимися правами. В странах общего права разработан метод взвешивания интересов, заключающийся в сопоставлении ограничивающих прав и публичных интересов. М. Коэ-Элия и И. Порат в своей работе приводят примером первое дело об ограничении в США свободы слова. Так, Верховный суд США применил метод взвешивания,

280См.: Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 59.

281См.: Симонова С. В. Конституционно-правовое регулирование публичных мероприятий в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018. С. 139.

105

указав, что свобода слова важнее заинтересованности муниципального образования в запрете распространения агитационных листовок с целью сохранения чистоты на улицах282.

Второй метод был выработан в континентальном праве немецкими административными судами, которые применяли для сбалансирования прав тест на пропорциональность.

М. Коэ-Элия и И. Порат указывают на три критерия теста пропорциональности: средство для достижения цели ограничения должно подходить для этого (уместность); из всех возможных средств для достижения цели должно быть выбрано наименьшее ограничение права (необходимость); ущерб от вводимого ограничения должен быть сопоставим с выгодой, полученной от этого ограничения (пропорциональность в узком смысле)283.

К. Экштайн понимает тест на пропорциональность как запрет на злоупотребления правительством вводить ограничения. Первый критерий (пригодность) преследует цель исключить случаи, когда вводимые ограничения провозглашаются для одних целей, а по своей сути имеют совершенно иные цели. Второй критерий (необходимость) предназначен для поиска наиболее эффективного ограничения, исключающего ограничения, затрагивающие в большей степени существо права. Третий критерий (соразмерность) необходим, чтобы не допустить, что вводимое ограничение будет более пагубно влиять на ограниченное право, в сравнении с защищаемым общественным интересом284.

Д. Шустров под компонентами (подтестами) теста на пропорциональность понимает следующие: 1) ограничения должны быть пригодными для достижения цели («разумное соотношение между целью и

282См.: Коэн-Элия М., Порат И. Американский метод взвешивания интересов и немецкий тест на пропорциональность: исторические корни // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики, 2011. № 3 (82). С. 61.

283Там же.

284См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции. Учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 69-70.

106

средствами»); 2) ограничение оправдано, если больше нет менее ограничительных средств («минимальный вред»); 3) между средствами и целью должно быть разумное соотношение («пропорциональные средства»)285.

С. В. Симонова286 и Т. М. Храмова287 оценивают пропорциональность вводимых ограничений во взаимосвязи с легитимностью целей, которым должны соответствовать данные меры. Как указывает К. Экштайн, «посягательства на защищенные основными правами и свободами блага допустимы только в том случае, если они преследуют цель законных общественных интересов»288. Ранее было отмечено, какие цели в странах постсоветского пространства являются легитимными для ограничения прав и свобод. В России, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, этими целями являются: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Т. М. Храмова предлагает для оценки необходимости вводимых ограничений использовать три типа (уровня) угрозы противопоставляемым свободе собраний ценностям: мнимую, потенциальную и реальную289. Мнимая угроза предполагает минимальную вероятность нанесения ущерба правам и свободам других граждан, к примеру, автор приводит вероятность создания помех пешеходам в результате проведения одиночного пикета и приходит к выводу, что ограничений в этом случае не требуется. Потенциальная угроза предполагает высокую степень опасности, но она не обязательно приведет к отрицательным последствиям, поэтому для ее

285 См.: Шустров Д. Ограничительная оговорка и тест на пропорциональность в практике Верховного Суда Израиля // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики, 2015. № 2 (105). С. 81.

286См.: Симонова С. В. Конституционно-правовое регулирование публичных мероприятий в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018. С. 142.

287См.: Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 62.

288Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции. Учебное пособие для вузов. М.: NOTA BENE, 2004. С. 67.

289См.: Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 80.

107

сдерживания достаточно предупредительных мер. Реальная же угроза предполагает, что неблагоприятные последствия неизбежны или уже совершились. Соответствовать ее сдерживанию будут, например, приостановление или прекращение собрания, привлечение к ответственности, в самых редких случаях полный запрет собраний в определенной зоне на некоторое время290.

Сравнивая методы пропорциональности и взвешивания, М. Коэ–Элия и И. Порат отмечают преимущества теста на пропорциональность по следующим основаниям: во-первых, он является более структурированным и научным, чем метод взвешивания; во-вторых, он более объективен и надежен, поскольку позволяет контролировать соизмеримость ограничений; в-третьих, метод взвешивания предполагает меньшую защиту прав человека291.

Для оценки ограничений свободы собраний в странах постсоветского пространства будет использован тест на пропорциональность по вышеуказанным преимуществам, а также потому, что он ближе континентальному праву. Т. М. Храмова отмечает, что Конституционный суд РФ также принял данный метод оценки ограничений прав292.

С. В. Симонова конкретизировала принцип пропорциональности, дополнив его риск-ориентированным подходом, который заключается в обеспечении в каждом конкретном случае соразмерного и справедливого ограничения свободы собраний, соответствующего реальной угрозе охраняемых прав, свобод и ценностей293.

290Там же, С. 81-82.

291См.: Коэн-Элия М., Порат И. Американский метод взвешивания интересов и немецкий тест на пропорциональность: исторические корни // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики, 2011. № 3 (82). С. 62-63.

292См.: Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 62.

293См.: Симонова С. В. Риски в сфере принятия и реализации норм законодательства о публичных мероприятиях: проблемы выявления и оценки // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 4146; Симонова С. В. Конституционно-правовое регулирование публичных мероприятий в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018. С. 150.

108

В большинстве стран постсоветского пространства запрещено проводить спонтанные собрания, поскольку обязательно предусматривается подача уведомления или заявления о публичном мероприятии за несколько дней до его проведения294.

Под стихийным, или спонтанным, собранием понимается публичное мероприятие, организуемое его участниками как немедленная реакция на какое-либо событие и проводимое без подачи уведомления. Н. М. Тюкалова, Т. А. Карпенко указывают на следующие существенные признаки спонтанного массового мероприятия: не должно быть задержки в его проведении и оно не должно планироваться295.

Устанавливая уведомительный или разрешительный порядок публичного мероприятия, государство ставит целью обеспечить безопасность его участников и других граждан. Вместе с тем, разрешительный порядок не является благоприятным для организации собраний. Например, такого мнения придерживается Конституционный суд Кыргызской Республики в решении от 14 октября 2004 года296.

Как указывает Конституционный суд РФ, уведомительный порядок необходим для того, чтобы органы государственной власти приняли необходимые меры для обеспечения безопасности участников и других лиц297, поэтому данное ограничение отвечает уместности.

294См.: Колмаков С. Ю. Системы организаций публичных мероприятий в странах постсоветского пространства // Национальная правовая система Республики Таджикистан и стран СНГ: анализ тенденций и перспектив развития: материалы V международной научно-практической конференции (Душанбе, 31

октября 2017 г.). — Душанбе: РТСУ, 2017. — С. 568–572.

295См.: Карпенко Т. А., Тюкалова Н. М. К вопросу о законодательной регламентации спонтанных массовых мероприятий в российском законодательстве // Административное право и процесс. М.: Юрист, 2015. № 6.

С. 67-69

296 См.: Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 14 октября 2004 года «О признании неконституционными и противоречащими пункту 14 статьи 16 Конституции Кыргызской Республики статей 5, 6 и 7 Закона Кыргызской Республики «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации» от 23 июля 2002 года» [Электронный ресурс] // URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/8145 (дата обращения: 01.10.2018).

297 См.: п. 3.1 Определения Конституционного Суда РФ от 7 июля 2016 года № 1428-О «По жалобе граждан Анохиной Анастасии Владимировны, Бадова Дениса Владимировича и других на нарушение их конституционных прав положениями пункта 1 части 4 статьи 6, части 1 статьи 7 и части 1.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также части 5 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Официальный Интернет портал правовой информации www.pravo.gov.ru/.

110

На законодательном уровне в Молдове предусмотрены одновременные собрания, в Киргизии и Азербайджане параллельные собрания и контрсобрания299.

Одновременное, или параллельное, собрание – это публичное мероприятие, которое проходит в одном и том же месте в одно и то же время, что и основное публичное мероприятие300. Такая форма публичного мероприятии появилась с целью предоставить возможность двум независимым собраниям пройти одновременно.

Контрсобрание (контрдемонстрация) – это разновидность одновременного собрания, когда участники одного из них выражают протест относительно идей основного собрания.

В большинстве стран постсоветского пространства запрещено проводить одновременные собрания и контрсобрания301. Вызвано это вопросами безопасности и защиты здоровья, в первую очередь участников двух противоборствующих во мнениях мероприятий. Данная цель ограничения является уместной, поскольку без надлежащего регулирования могут произойти нападения одних участников на других, беспорядки, погромы. Как отмечает Карнелиу Гурин, право на контрсобрание не должно подрывать реализацию права на собрание302.

Вместе с тем существуют иные способы, кроме запретительных, позволяющие провести два конкурирующих мероприятия. К иным способам можно отнести усиленный контроль правоохранительных органов во время проведения мероприятий, недопущение прямого соприкосновения

299См.: ч. 2 ст. 9 Закон Азербайджанской Республики от 13 ноября 1998 года № 537-IQ (ред. от 02.11.2012 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.

300См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С.

148.[Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true. (дата обращения:

01.10.2018).

301 См.: Колмаков С. Ю. Новые формы публичных мероприятий в странах постсоветского пространства // Экономика. Образование. Право. Научные исследования состояния и развития современного общества: сборник научных трудов по материалам II Ежегодной международной научно-практической конференции (Волгоград, 01–31 октября 2017 г.) / под ред. А. А. Ващенко и др. — Волгоград: Издательство ИП Ващенко А. Н., 2017. — С. 282–288.

302 См.: Constituția Republicii Moldova: comentariu / coord. de proiect: Klaus Sollfrank; red.: Nina Pвrțac, Lucia Țurcanu – Ch.: Arc, 2012 (Tipogr. „Europress“). – P. 167.