Текст диссертации. На сайте с 29.04.19
.pdf
141
законом общественных благ. Запрет в течение определенного времени выступать организаторами лицам, имеющим административное наказание за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий, предусмотрен в Латвии402, Беларуси403, Таджикистане404, Туркменистане405 и России406.
Например, согласно законодательству Российской Федерации, запрещено быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности в течение срока, когда это лицо считается подвергнутым административному наказанию за: нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника иных органов государственной власти; мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка; пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций;
402 См.: п. 5 ст. 4 Закона Латвийской Республики «О проведении собраний, митингов и пикетированиях» от 16 января 1997 года / Официальный сайт законодательных актов Латвийской Республики [Электронный ресурс] // URL: https://likumi.lv/doc.php?id=42090 (дата обращения: 01.10.2018).
403 См.: абз. 6 ст. 4 Закона Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республики Беларусь» от 30 декабря 1997 года (ред. от 17.07.2018 г.) / Сайт Законодательства Республики Беларусь [Электронный ресурс] // URL: http://pravo.newsby.org/belarus/zakon1/z624.htm (дата обращения: 01.10.2018).
404См.: абз. 2 п. 4 ст. 10 Закона Республики Таджикистан от 31 декабря 2014 года № 1169 «О Собраниях, митингах, демонстрациях и уличных шествиях» // Доступ из справочно-правовой системы
«Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.
405См.: пп. 2 п. 2 ст. 5 Закона Республики Туркменистан «Об организации и проведении собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» от 28 февраля 2015 года №185-V // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.
406См.: пп. 1.1 п. 2 ст. 5 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
142
блокирование транспортных коммуникаций; производство и распространение экстремистских материалов407.
Определенные ограничения выступать организаторами публичных мероприятий лицам, которые совершили несколько административных правонарушений против общественного порядка, уместны и связаны с тем, что предотвращают наступление неблагоприятных последствий для общества, поскольку предупреждают лицо, которое нарушило общественный порядок и безопасность граждан, от совершения таких же нарушений вновь.
Как отметил Конституционный суд РФ, «по своей юридической природе запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за соответствующие административные правонарушения в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, является мерой административного принуждения обеспечительного характера, направленной на предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности граждан при организации и проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»408. Такого же мнения придерживается Конституционный суд Республики Беларусь в своих решениях от 28 октября 2011 года № Р-630/2011409 и от 6 июля 2018 года № Р-1127/2018410.
407См.: п. 1.1. ч. 2 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
408Абз. 5 п. 2.1. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 года № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
409См.: п. 2 решения Конституционного суда Республики Беларусь от 28 октября 2011 года № Р-630/2011 по делу «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»
[Электронный ресурс] // URL: http://www.kc.gov.by/MAIN.ASPX?GUID=24673 (дата обращения: 01.10.2018).
410 См.: п. 2.2. решения Конституционного суда Республики Беларусь от 6 июля 2018 года № Р-1127/2018 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь»
[Электронный ресурс] // URL: http://www.kc.gov.by/M/BE/PRINT.ASPX?GUID=50233 (дата обращения: 01.10.2018).
143
Если цель ограничения заключается в защите общественного порядка и безопасности граждан, то уместным будет ограничивать свободу собраний только тех граждан, которые своими действиями или бездействиями действительно нарушили общественный порядок и безопасность, приведшие к наступлению неблагоприятных последствий, что ставит под сомнение их способность провести публичное мероприятие без вреда для охраняемых законом общественных интересов.
Введение же безусловного ограничения свободы собраний лицам, формально нарушившим правила организации и проведения публичных мероприятий или не выполнившим законные распоряжения представителя публичной власти, не является необходимым для достижения цели общественного порядка и безопасности граждан, поскольку угроза наступления неблагоприятных последствий для общественного порядка, здоровья и жизни граждан, или целостности имущества, потенциальная, а не реальная. Такое ограничение можно связать со стремлением отстранить от протеста слишком активных граждан.
Вместе с тем опасность нарушения общественного порядка и безопасности граждан все же является потенциальной, а не мнимой, так как лицо не исполнило определенных правил организации и проведения публичных мероприятий.
В этом случае для предотвращения потенциальной угрозы должны применяться предварительные процедурные ограничения. К ним можно отнести, например, обязанность правоохранительных органов присутствовать на публичном мероприятии, следить за общественным порядком и безопасностью граждан, поддерживать их, проводить профилактическую беседу с организатором собрания, разъясняя его права и обязанности. Как справедливо отмечает Т. М. Храмова, «адекватной реакцией на имеющуюся у государственных органов информацию о «неудачном» опыте проведения массовых акций в прошлом был бы не запрет мероприятий в будущем, а усиление ресурсов (как в количественном, так и в качественном плане),
144
выделяемых публичной властью на обеспечение мирного характера планируемых собраний»411. Также необходимо отметить, что подобное ограничение свободы собраний не является соразмерным, поскольку гражданин лишается основного существа права из-за формальных нарушений законодательства о публичных мероприятиях.
Анализ законодательства стран постсоветского пространства об ответственности позволил сделать некоторые выводы о непропорциональности наказаний за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, не связанные с наступлением неблагоприятных последствий для охраняемых законом общественных ценностей.
Во-первых, в некоторых странах за нарушение законодательства о публичных мероприятиях, не связанное с материальным причинением вреда охраняемым законом общественным отношениям, предусматривается только административный штраф. По своей сути административное наказание для достижения целей предупреждения совершения новых правонарушений, воспитания граждан в русле исполнения требований законодательства является уместным, однако штраф не будет необходимым, когда этих целей можно добиться менее строгим ограничением, например предупреждением. Такой вид ответственности предусмотрен в Украине, Беларуси, Туркменистане, Казахстане и Литве. Кроме того, наличие административного штрафа как минимального наказания за совершение формальных нарушений правил о митингах является несоразмерным, поскольку не способствует использованию этого права гражданами.
Во-вторых, выявлено, что в России карательными являются размеры административного наказания за повторное формальное совершение нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий. Само наказание за рецидив правонарушения является уместным, однако для
411 Храмова Т. М. Ограничения конституционной свободы собраний: сравнительно-правовой анализ: дисс. …
канд. юрид. наук. М., 2015. С. 106.
145
достижения цели его предупреждения достаточно не увеличивать штраф в десятки раз или изолировать правонарушителя, а предусмотреть такой вид наказания, который позволит создать для правонарушителя психологический эффект неприятия его противоправных действий обществом. Например, в таких странах, как Украина, Беларусь, Казахстан, Латвия, в случае повторного совершения правонарушения штраф увеличивается не на такую уж существенную сумму. Кроме того, в России административное наказание за рецидив нарушения формальных правил организации и проведения публичных мероприятий строже, чем за нарушение существенных охраняемых законом благ, например, таких как безопасность и здоровье граждан вследствие нарушения технических регламентов строительства или нарушения обслуживания газовых систем жилых и иных зданий. Непропорционально высокие размеры административной ответственности являются и несоразмерными, поскольку подавляют политический плюрализм.
В-третьих, в таких странах, как Латвия, Беларусь, Туркменистан, Таджикистан и Россия, запрещается выступать организаторами лицам, совершившим формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий. Определенные ограничения в этом плане уместны, поскольку предотвращают нарушение общественного порядка и безопасности граждан при организации и проведении публичных мероприятий. Однако полный запрет являться организатором за нарушение формальных правил о публичных мероприятиях не будет необходимым, поскольку для достижения целей безопасности можно усилить контроль со стороны правоохранительных органов на публичном мероприятии, провести профилактическую беседу с организатором собрания. Кроме того, такой запрет не является соразмерным, так как лишает граждан сущности свободы собраний за простые, формальные нарушения правил о митингах.
146
§ 3. Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Рейтинг свободы собраний в странах
постсоветского пространства
Пути совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе собраний. Сравнительно-правое исследование свободы собраний в странах постсоветского пространства показало, что в Российской Федерации есть положения законодательства, которые могут быть усовершенствованы412. В предыдущих параграфах нами отмечены те положительные институты и механизмы регулирования свободы собраний, которые предусмотрены в законодательных актах различных стран постсоветского пространства.
Анализ свободы собраний как общественных отношений в социологическом и политологическом аспектах показал, что в России не урегулированы права и обязанности органов государственной власти относительно принятия, обработки и дачи ответа манифестантам на их мнения и требования, заявленные на публичных мероприятиях.
Можно выделить несколько стадий работы органов государственной власти в указанном направлении:
1)мониторинг и выявление тех вопросов, проблем, требований, которые заявляются гражданами на публичном мероприятии;
2)фиксация или принятие мнений, требований манифестантов органом государственной власти;
3)рассмотрение, выявление проблем в функциях и работе органов публичной власти;
412 При анализе практики применения законодательства о свободе собраний в России, использовались результаты научной работы автора, опубликованные в научном журнале. См.: Колмаков С. Ю. Свобода собраний в практике Конституционного суда Российской Федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Юридические науки. Т. 22. — 2018. — № 2. — С. 215–248.
147
4)включение в планы работ органов публичной власти мер реагирования на выявленные в ходе публичного мероприятия проблемы;
5)аргументированный ответ манифестантам о рассмотрении их мнений и требований и принятых решениях;
6)исполнение органом публичной власти планов по разрешению проблем, выявленных в ходе публичного мероприятия;
7)информирование граждан через СМИ о ходе исполнения запланированных и включенных в работу предложений, заявленных на публичном мероприятии.
Стоит отметить, что Федеральный закон Российской Федерации № 54- ФЗ предусматривает обязанность органа государственной власти рассмотреть поднятые на публичном мероприятии вопросы и дать по ним ответы (часть 2 статьи 18). Но при отсутствии четкого регламента данная обязанность не исполняется, поэтому предложенный алгоритм является актуальным.
Кроме того, для исполнения данного регламента необходимо предусмотреть сроки и ответственность за его неисполнение. Будет справедливо, если ответ манифестантам, которые подняли проблему на публичном мероприятии, должен быть дан в течение тридцати дней, как это предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»413.
В России отмечается тенденция, когда различные собрания людей, не связанные с формированием и выражением мнений, регулируются Федеральным законом № 54-ФЗ, который по своей сути направлен на проведение публичных мероприятий с политическими целями. Данная тенденция достаточно неблагоприятна, поскольку для собраний людей, не связанных с формированием и выражением мнений, не подходят правила для публичных мероприятий с протестным характером. Например, несправедливо привлекать к наказанию граждан за проведение религиозного
413 См.: Федеральный закон от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
148
мероприятия в рамках размеров ответственности, предусмотренных для протестных политических публичных мероприятий. Как справедливо отмечает А. О. Иванов, «…право на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования и право на религиозные мероприятия не являются понятиями тождественными. Хотя формы реализации данных прав обладают рядом сходных (общих) внешних признаков, однако кардинальное отличие заключается в их сущности и цели реализации»414.
Для собраний, не связанных с формированием и выражением мнений, необходимы специальные законодательные акты, учитывающие только специфику их проведения. Мы согласны с мнением А. О. Иванова, что Федеральный закон № 54-ФЗ должен регулировать только политические публичные мероприятия, а правила организации и проведения неполитических публичных мероприятий должны быть зафиксированы в иных законах415.
Поэтому в преамбуле Федерального закона № 54-ФЗ необходимо уточнить, что данный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования с политической целью формирования и выражения мнений или требований.
Для религиозных мероприятий, проводимых вне специальных мест, необходимо предусмотреть отдельные правила и закрепить их в рамках Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях». Встречи депутатов с избирателями также должны регулироваться отдельными правилами в рамках Федерального закона от 08 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
414Иванов А. О. Пределы ограничения права на публичные мероприятия в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2015. С. 51-52.
415Там же, С. 58-59.
149
Российской Федерации»416 и в рамках региональных законов о статусе депутатов органов законодательной власти субъектов РФ.
На сегодняшний день существует множество нарушений иерархического и отраслевого принципов построения законодательства о публичных мероприятиях. Приведем еще один пример. Считается, что в России существует уведомительная система организации публичных мероприятий. Статья 7 Федерального закона № 54-ФЗ предусматривает подачу уведомления о проведении публичного мероприятия. Частью 3 статьи 12 данного закона установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в двух случаях: во–первых, когда уведомление о мероприятии подано лицом, которое не вправе быть организатором, и во–вторых, когда в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается. Заявительной процедуры и права органов государственной власти разрешать или запрещать публичные мероприятия по основаниям, не предусмотренным Федеральным законом № 54-ФЗ, не устанавливается.
Вместе с тем еще до принятия Федерального закона № 54-ФЗ действовал и продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 года № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», который предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Московского Кремля, Красной площади, Александровского сада и Васильевского спуска. Так, согласно пункту 1 названного Указа, проведение общественно-политических
416 См.: Федеральный закон от 08 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
150
мероприятий осуществляется по решению Президента РФ417. Более того, согласно изменениям, внесенным в Указ после проведения протестных публичных мероприятий на Манежной площади в 2011 году, был установлен узкий круг заявителей, которые могут подать заявление Президенту РФ о проведении публичного мероприятия. Это могут сделать Правительство РФ, Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, высшие судебные органы РФ и мэр Москвы418. Граждан РФ в этом списке нет.
Поэтому на лицо непосредственное противоречие Указа Президента, устанавливающего разрешительную процедуру проведения публичных мероприятий и исключающего граждан Российской Федерации из списка возможных организаторов собраний, Федеральному закону № 54-ФЗ, который предусматривает уведомительную процедуру и гарантирует гражданам свободу собраний.
Стоит отметить, что согласно части 4 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.
Однако необходимо учитывать, что часть 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающая систему законодательства о свободе собраний, предусматривает, что нормативные правовые акты Президента РФ издаются в случаях обеспечения условий проведения публичных мероприятий. Видится, что данное право не является основанием для ограничения свободы собраний, поскольку оно не содержит права ограничивать и ужесточать процедуру организации публичных мероприятий или лишать граждан РФ возможности быть организаторами собраний.
417См.: Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 года № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль» // Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
418Указ Президента РФ от 04 января 2012 года № 20 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 года № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».