Текст диссертации. На сайте с 29.04.19

161

последствий для охраняемых законом общественных благ, предусматриваются непропорционально строгие виды наказаний.

Так, за повторное нарушение организатором или участником в течение года порядка организации и проведения публичного мероприятия без наступления материальных последствий для охраняемых законом благ предусматривается для физических лиц штраф от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или административный арест на срок до тридцати суток; для должностных лиц – штраф от двухсот до шестисот тысяч рублей; для юридических лиц – штраф от пятисот тысяч до одного миллиона рублей435.

Вместе с тем данные наказания являются непропорционально ограничительными для свободы собраний, так как за формальные нарушения предусматривается ответственность, по строгости сравнимая с ответственностью за нарушение существенных охраняемых законом общественных благ, например таких как здоровье человека, целостность имущества.

Для предупреждения рецидивов правонарушений необходимо обратиться к опыту других стран. Например, в Беларуси предусмотрен штраф от четырнадцати до тридцати пяти тысяч рублей436, в Казахстане – в размере двадцати тысяч рублей437.

Для достижения цели предупреждения рецидивов нарушений правил организации, проведения публичного мероприятия и участия в нем достаточным будет двукратное увеличение минимального размера наказания за совершение данных правонарушений, тем самым создав у правонарушителя психологический эффект порицания обществом

435 См.: ч. 8 ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс» http://base.consultant.ru.

436 См.: ч. 2 ст. 23.34 Кодекса Республики Беларусь от 21 апреля 2003 года № 194-З Об административных правонарушениях (ред. от 09.01.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы

«Континент» http://continent-online.com.

437 См.: ч. 3 ст. 488 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-V (ред. от 11.07.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continentonline.com.

162

противоправных действий, выражающихся в двойном размере ответственности.

На основании изложенного необходимо уточнить в части 8 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что за повторное нарушение формальных правил организации и проведения публичных мероприятий, не связанное с наступлением неблагоприятных материальных последствий для охраняемых законом общественных благ, предусматривается наказание в размере, не превышающем его двукратного увеличение (для граждан штраф от двадцати до сорока тысяч рублей или обязательные работы на срок до восьмидесяти часов; для должностных лиц – штраф от тридцати до шестидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста до двухсот тысяч рублей).

В России также за совершение некоторых повторных правонарушений предусматривается непропорциональное ограничение в виде запрета выступать организатором публичного мероприятия. Как отмечено ранее, введение безусловного ограничения свободы собраний лицам, формально нарушившим правила организации и проведения публичных мероприятий или не выполнившим законные распоряжения представителя публичной власти, не является необходимым для достижения цели общественного порядка и безопасности граждан.

Для достижения защиты общественного порядка и безопасности граждан достаточно усилить контроль правоохранительных органов на таком мероприятии или провести профилактическую беседу с организатором публичного мероприятия, подробно рассказать ему о его обязанностях и правах.

На основании изложенного предлагаем уточнить в пункте 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, что не может быть организатором публичного мероприятия лицо, два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 19.3 и 20.2 КоАП РФ только в том случае, если

163

правонарушения повлекли неблагоприятные последствия для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников публичного мероприятия, причинили ущерб имуществу физических и юридических лиц.

Указанные предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о свободе собраний призваны сделать ограничения этого права пропорциональными, в том числе соответствующими международным стандартам.

Рейтинг свободы собраний стран постсоветского пространства.

Проводя сравнительное исследование свободы собраний в странах постсоветского пространства нами была поставлена задача создать определенную систему, позволяющую наглядно продемонстрировать его результаты. Для нас также было важно определить наиболее удачное, с точки зрения международных стандартов и пропорциональности ограничений, регулирование рассматриваемого института. Для этих целей разработан и предложен «рейтинг свободы собраний», базирующийся на определенных критериях438. Они были выбраны как наиболее принципиальные вопросы для регулирования свободы собраний. К ним относятся:

1)отсутствие разрешительного порядка проведения публичных мероприятий;

2)отсутствие требования обязательного родного гражданства организаторов публичных мероприятий, не связанных с вопросами выборов;

3)возможность проводить публичные мероприятия несовершеннолетним гражданам при условии согласия родителей или законных представителей;

4)возможность проводить спонтанные собрания при условии обязательного информирования об этом органов государственной власти;

438 При создании системы описывающей регулирование свободы собраний в странах постсоветского пространства использовались результаты научной работы автора опубликованные в научном журнале. См.: Колмаков С. Ю. Право на свободу собраний в законодательстве некоторых стран постсоветского пространства // Гражданское общество в России и за рубежом. — 2018. — № 3. — С. 7–11.

164

5)возможность проводить одновременные собрания при условии отсутствия физического контакта между участниками двух собраний;

6)возможность проводить предварительную агитацию до согласования уведомления/разрешения собрания при условии информирования потенциальных участников о запрете собрания или изменении его места и (или) времени в случае наступления данных событий;

7)возможность надевать на лицо атрибутику для выражения мнений, не связанную с целями сокрытия личности для совершения противоправных действий;

8)возможность проводить публичные мероприятия у зданий государственных органов, судов при условии отсутствия создания препятствий для входа в здание и отсутствия шума;

9)возможность проводить публичные мероприятия в ночное время при условии отсутствия шума и без использования световых приборов;

10)отсутствие у субъекта местной власти права определять места, где проведение публичных мероприятий запрещено;

11)отсутствие у организаторов собраний обязанности нести затраты за проведение публичных мероприятий, связанные с санитарным, медицинским, противопожарным и другим обслуживанием публичного мероприятия;

12)наличие ускоренного порядка рассмотрения жалоб на нарушения свободы собраний, в том числе на неправомерные ограничения, запреты;

13)наличие предупреждения как вида административного наказания за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий.

Данные критерии – это конкретные правила регулирования проблемных вопросов свободы собраний, которые являются пропорциональными ограничениями, не затрагивающими существа самого права и согласующимися с международным правом. Для определения соответствия данным критериям предложено придерживаться такого

165

правила: в том случае, если национальное законодательство страны по вопросу свободы собраний, отличается от критерия, то это расценивается негативно. Так, в Руководящих принципах по свободе мирных собраний сказано: «имеющиеся законы не должны препятствовать реализации конституционного права на мирное собрание, они должны быть направлены на обеспечение и защиту этого права»439.

Анализу на предмет соответствия выделенным критериям подверглись положения четырнадцати государств постсоветского пространства. Не отражено только законодательство Украины. Как отмечено ранее, в Узбекистане и Украине со времен издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» не принимался закон, регулирующий свободу собраний. Вместе с тем акты Советского Союза, не противоречащие законодательству, действуют на территории этих стран по сей день. Однако в Украине Указ от 28 июля 1988 года № 9306-XI на практике не применяется. Так, в Решении Конституционного суда Украины от 8 сентября 2016 года № 6-рп/2016 по делу «о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений части 5 статьи 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» по конституционному представлению уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (дело о заблаговременном извещении о проведении публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий)». Суд отметил, что Указ от 28 июля 1988 года № 9306-XI противоречит Конституции Украины440. Кроме того, в деле «Веренцов против Украины» Европейский суд по правам человека констатировал, что в Украине

439 Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 31. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).

440 См.: Решение Конституционного суда Украины от 08 сентября 2016 года № 6-рп/2016 по делу о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений части пятой статьи 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» // Доступ из справочно-правовой системы

«Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru.

166

отсутствует порядок проведения публичных мероприятий, соответствующий Конституции. Европейский суд также указал, что задержка законодательной власти более чем на двадцать лет в принятии такого акта является неоправданной441.

Рейтинг свободы собраний представлен в приложении № 1. Критерии оцениваются по балльной системе. Если конкретный вопрос свободы собраний в национальном законодательстве соответствует критерию, то присваивается один бал, следовательно, при отрицательном результате отнимается один балл. Ссылки на национальное законодательство по каждому вопросу приведены в предыдущих параграфах настоящей работы.

Согласно проведенному нами исследованию, самое оптимальное регулирование свободы собраний отмечено в странах постсоветского пространства (1-е место) в Киргизии, на 2-м месте Молдова, на 3-м месте Армения и Азербайджан. Далее расположились: 4-е место – Эстония; 5-е место – Грузия; 6-е место – Латвия; 7-е место – Казахстан и Узбекистан; 8-е место – Литва; 9-е место – Россия и Туркменистан; 10-е место – Беларусь; 11- е место – Таджикистан.

Необходимо отметить, что данная классификация во многом носит условный характер, поскольку исследуемые страны находятся в разных условиях своего развития: для одних стран некоторые механизмы свободы собраний являются успешными, для других – неработающими. Это связано с традициями, уровнем демократического, экономического развития и т.д. К примеру, в Латвии ее население фактически находится в статусе «неграждан» и не имеет доступа к свободе собраний, что расценивается как апартеид, тогда как Латвия находится на 6-м месте в нашем рейтинге, а Россия на 9-м. Вместе с тем данная классификация дает представление о способах регулирования свободы собраний в государствах постсоветского региона, что удобно для исследователей, поскольку позволяет изучить механизмы регулирования без обращения к законодательным актам.

441 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Веренцов против Украины» от 11 апреля

2013 года (Vyerentsov v. Ukraine) (Жалоба № 35082/04). § 54, 55. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-118393%22]}. (дата обращения: 01.10.2018).

167

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного сравнительно-правового исследования близких в историческом, экономическом и культурном аспекте постсоветских стран, формирующих одну правовую семью, сделан ряд выводов относительно развития свободы собраний в этих странах, общих и особенных черт ее регулирования.

Каждая страна постсоветского пространства накопила определенный опыт регулирования свободы собраний, который, безусловно, вызывает интерес. Однако страны строили свое законодательство на основе предыдущих этапов его развития. Условно можно выделить началом регулирования свободы собраний середину XVII века, когда в Соборном уложении 1649 года прослеживаются гарантии проведения и защита собраний немногочисленных людей для подачи челобитной гражданским и военным чинам. Рассказы современников и мнения ученых свидетельствуют о том, что на практике публичные мероприятия проводились вплоть до второй половины XVIII века. Но этот же век характеризуется постепенным ограничением свободы собраний на законодательном уровне. Так, при Петре I собрания были запрещены военным, а при Екатерине II и гражданскому населению.

Указанный запрет сохранился до начала XX века, однако в это время активно формируются научные представления о свободе собраний. В период между революциями на законодательном уровне появляются современные механизмы регулирования публичных мероприятий, которые используются и сегодня. Например, это запрет проводить собрания на железнодорожных путях, возле резиденций главы государства, высших законодательных органов, существует разрешительная система организации публичных мероприятий и мн. др. В советский период в республиках долгое время имел место классовый подход, однако в это время за свободой собраний

168

закрепляются общественное пространство, материальные ресурсы, появляется механизм реализации данного права, предусмотренный в Указе Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года. Этот же указ становится отправной точкой развития самостоятельных законодательств о публичных мероприятиях в странах постсоветского пространства.

Анализ конституционных основ свободы собраний на современном этапе позволил сделать определенные выводы относительно общих и особенных черт в регулировании исследуемого права. С точки зрения социологического и политологического подходов было установлено, что свобода собраний – это комплекс норм регулирующих общественные отношения, заключающиеся в поддержании взаимосвязи между гражданским обществом и государством по вопросу формирования гражданами в публичном пространстве при помощи различных вербальных и невербальных способов мнений, требований относительно каких-либо функций государства и направления их государственным органам, анализа органом государственной власти полученных мнений, требований, направления ответа гражданам.

Такой подход к определению является новым и основан на том, что публичные мероприятия не должны проводиться безрезультатно, их главная цель не общение, она заключается в посыле государству определенной информации относительно его деятельности. Это очень ценный инструмент и для гражданского общества, и для самого государства, поскольку благодаря ему государство может выявить, что не устраивает граждан, определить их запросы, потребности. Совместное решение проблем всего общества посредством публичных мероприятий позволит улучшить положительное взаимодействие гражданского общества и государства, может скорректировать деятельность государственной машины в нужном направлении. Из этого следует, что свобода собраний – это процесс конституционный, политический, являющийся инструментом, комплексом прав и обязанностей как манифестантов, так и органов государственной

169

власти. Его использование позволяет приблизить граждан к управлению государством, сделать процесс принятия решений органами государственной власти более взвешенным.

Свобода собраний как социальная, политическая связь между гражданским обществом и государством является успешной, когда идет взаимодействие между ними, когда у граждан есть возможность послать информацию государству, а государство реагирует на нее и дает обратный положительный посыл относительно тех вопросов, которые были подняты на публичном мероприятии. В этом контексте (коммуникации) будут перспективными дальнейшие исследования свободы собраний.

Вместе с тем в странах постсоветского пространства свобода собраний воспринимается в ином смысле, как право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью обсуждения общественно важных вопросов и выражения мнений. То есть законодательное регулирование не поддерживает связь между гражданским обществом и государством, оно направлено только в сторону граждан, регламентирования вопросов организации и проведения публичных мероприятий. Обязанностей органов государственной власти в части получения, анализа затронутых на публичном мероприятии вопросов и информирования граждан о принятых решениях не предусмотрено. Стоит отметить, что только в России законодательство содержит такую обязанность, что, по нашему мнению, является положительным моментом. Вместе с тем для гарантии сохранения указанной взаимосвязи был разработан и предложен алгоритм действий органа государственной власти с целью получения, обработки и ответа на посыл, заявленный на публичном мероприятии. Видится, что если государство и общество будут эффективно взаимодействовать посредством публичных мероприятий, это благоприятно скажется на настроениях граждан, эффективности принятия решений органами государственной власти.

170

На основе социологического и политологического подходов было также установлено, что свобода собраний является политическим правом, поскольку общественные отношения, связанные с этим правом, складываются в области формирования и функционирования политической системы общества. Свобода собраний отличается от других политических прав способом участия граждан в политическом процессе. Во–первых, граждане воздействуют на государство напрямую, без посредников; во– вторых, они воздействуют на государство таким образом, что выходят в общественное (публичное) пространство и выражают при помощи вербальных и невербальных способов свое мнение. Благодаря этим критериям можно отграничить свободу собраний от прав в иных сферах жизни общества и от других политических прав. Для регулирования свободы собраний с целью формирования и выражения мнений предусматриваются отдельные законодательные акты. Вместе с тем в Беларуси, Эстонии, Армении и России данные акты распространяются и на иные права человека, схожие по форме со свободой собраний и также использующие публичное пространство.

Анализ конституционных основ свободы собраний в странах постсоветского региона позволил сделать вывод, что это право понимается естественным и относительным.

Страны постсоветского пространства имеют разветвленную систему законодательных актов, регулирующих свободу собраний. Единственной страной, которая до сих пор не приняла закон о публичных мероприятиях, является Украина. Система законодательных актов, регулирующая свободу собраний, должна строиться на основании горизонтального (отраслевого) и вертикального (иерархического) принципов. Эти принципы в большинстве случаев соблюдаются при построении системы законодательных актов в странах постсоветского пространства, однако не всегда. Единственной страной, закрепившей их в законодательстве о свободе собраний является Киргизия.