Текст диссертации. На сайте с 29.04.19
.pdf
151
Поэтому Указ Президента от 29 июля 1992 года № 806 противоречит основополагающему закону в этой области.
Вместе с тем законодательство о публичных мероприятиях должно быть четким, логичным, иерархичным. В том случае, если законы одного уровня и их подзаконные акты будут противоречить основополагающему Федеральному закону № 54-ФЗ, это не будет соответствовать принципу верховенства закона, послужит препятствием для строительства правового государства. Как отмечает Л. Л. Сабирова, «на современном этапе развития Российского государства реализуется задача интеграции в международную систему, что требует признания и принятия мировых стандартов. К таким стандартам относятся идеи правового государства, верховенства права, верховенства закона»419.
Поэтому в статью 1 Федерального закона № 54-ФЗ необходимо ввести положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие свободу собраний, не должны противоречить настоящему закону.
В России в случае отсутствия уведомления, нарушения формы, содержания и сроков его подачи запрещено проводить собрания. С вопросом о сроках подачи уведомления тесно связан такой вид публичных мероприятий, как спонтанные собрания. Данный вид собраний является естественной реакцией общества на происходящие события, которая не терпит отлагательств, поэтому подача уведомления в установленный законодательством срок становится невозможной. С точки зрения международных стандартов, манифестанты имеют право проводить спонтанные собрания и государство должно стремиться реализовать это право.
Однако при проведении такого публичного мероприятия возникает проблема поддержания безопасности и порядка, поскольку его характер не
419 Сабирова Л. Л. Реализация идеи верховенства закона в современной России // ВЭПС, 2016. №1. С. 163-
165.
152
дает времени для тщательной подготовки должностных лиц государственных органов. Поэтому от организаторов необходимо требовать незамедлительного оповещения государственных органов о проведении стихийных собраний. При этом органы государственной власти должны без промедлений реагировать на полученную информацию о публичном мероприятии.
Исходя из изложенного, в Федеральном законе № 54-ФЗ необходимо предусмотреть понятие «спонтанное собрание» и установить, что для его проведения не требуется подачи уведомлений. Для решения вопроса поддержания безопасности на таком мероприятии предлагаем включить в полномочия организатора обязанность информировать государственные органы о проведении спонтанного собрания, а в полномочия государственных органов – обязанность по принятию неотложных мер для обеспечения безопасности его проведения, при этом спонтанные собрания не должны проводиться на дорогах.
В России невозможно организовывать одновременные собрания и контрсобрания, поскольку в соответствии с законодательством приоритет в проведении публичных мероприятий основан на времени подачи в орган государственной власти уведомления о собрании420. Данное требование ограничивает свободу собраний, так как автоматически, невзирая на фактическую возможность проведения двух несвязанных собраний одновременно, необходимо отказывать манифестантам в реализации их права на свободы собраний421. Так, в марте 2017 года в г. Улан-Удэ не был согласован оппозиционный митинг против коррупции на площади Революции, из-за того что на этом месте был запланирован праздник «Ура,
420См.: п. 1.2 ст. 8 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 07.06.2017 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
421См.: Вашкевич А. Спонтанные собрания: национальное законодательство европейских стран и прецедентное право Европейского Суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики, 2013. № 2 (93). С. 44-54.
153
каникулы!»422, хотя размеры площади позволяли провести на ней два публичных мероприятия одновременно.
Одной из разновидностей одновременных собраний является констрсобрание. Ценность данного вида собрания для манифестантов в том, что люди могут показать свое отношение к идеям другого собрания, выплеснуть свои эмоции. Для государства контрсобрание – это возможность услышать различные мнения по проблемным вопросам и увидеть целостную картину настроений в обществе423.
Вместе с тем проведение контрсобраний вызывает определенные опасения. В первую очередь это вопросы безопасности и общественного порядка, поскольку такие собрания предполагают противоборство идей участников двух публичных мероприятий. Однако, как отмечено ранее, на государстве лежат обязанности наиболее эффективного и благополучного проведения собраний. Поэтому контрсобрания не стоит автоматически запрещать, необходимо использовать превентивные меры и меры ответственности за нарушение порядка проведения собраний, например усилить безопасность на таком мероприятии, не допускать столкновения участников двух противоборствующих собраний.
В связи с вышесказанным в Федеральном законе № 54-ФЗ необходимо предусмотреть понятия «одновременное собрание» и «контрсобрание», упразднить правило о том, что при получении двух уведомлений о проведении собраний приоритет определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом государственной власти, предусмотреть порядок организации и проведения одновременных собраний и контрсобраний с учетом безопасности их совместного проведения в одно и то же время в одном и том же месте.
422 См.: Вместо пикета «Он вам не Димон» в Улан-Удэ устроят праздник «Ура, каникулы!» / Информационный портал БайкалDAILY [Электронный ресурс] // URL: https://www.baikaldaily.ru/news/16/242223/. (дата обращения: 01.10.2018).
423 См., например: Храмова Т. М. Право на контрдемонстрации: угроза или индикатор уровня демократии? // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2012. № 7. С. 10-16.
154
В России иностранные граждане не могут в полной мере воспользоваться свободой собраний. На сегодняшний день по вопросу права свободы собраний для иностранных граждан сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, Основной закон государства указывает на обеспечение свободы собраний только гражданам Российской Федерации424, с другой стороны – Федеральный закон № 54-ФЗ в качестве участников публичных мероприятий помимо граждан РФ признает членов и участников общественных, религиозных объединений425. Данное положение Федерального закона воспринимается правоведами как возможность пользоваться свободой собраний иностранным гражданам426, поскольку они могут быть членами указанных организаций.
Вместе с тем хоть юристы, таким образом, стараются улучшить положение иностранных граждан, все же это не решает проблему, так как указанные положения закона можно растолковать иначе. Например, учитывая то, что законодательство РФ не должно противоречить Конституции РФ, в которой указано обеспечение свободы собраний только гражданам Российской Федерации, мы приходим к выводу, что участниками собраний могут быть только граждане РФ. Кроме того, организаторами собраний в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ во всех случаях могут быть только граждане РФ427.
Такое положение иностранных граждан в Российской Федерации противоречит международным договорам. В России в 2016 году число
424См.: ст. 31 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ,
от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05. 02. 2014 № 2-ФКЗ, от 21. 07. 2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. –
25декабря; Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
425См.: ч. 1 ст. 6 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018 г.) // Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
426См., например: Нудненко Л. А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право, 2006. № 6. С. 7.; Яковенко М. А. Конституционное право граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий: теоретические и практические аспекты: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 35.
427См.: ч. 1 ст. 5 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018 г.) // Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
155
иностранцев достигло одиннадцати миллионов человек428, это значит, что большое количество людей не может в полной мере воспользоваться таким фундаментальным правом человека, как свобода собраний. Данный факт не только противоречит международным стандартам, которые гарантируют это право иностранцам, но и отрицательно сказывается на качестве их жизни, привлекательности России для миграции, в том числе бизнес–сообщества.
Вместе с тем процесс предоставления свободы собраний иностранным гражданам имеет и отрицательные моменты. В первую очередь – это вопросы национальной безопасности. Мы согласны с тем, что гражданин другого государства, используя публичное мероприятие, может влиять на политику и принятие решений государственными органами, без учета национальных и государственных интересов Российской Федерации, поэтому пропорциональным будет ограничение иностранных граждан в публичных мероприятиях по вопросам выборов.
Однако существует большой круг вопросов, в первую очередь социальных и экономических, которые быстрее бы решались, если бы иностранцы могли пользоваться свободой собраний, при этом данные вопросы, как правило, не связаны с национальными интересами. Поэтому в эпоху глобализации и общей мировой экономики в вопросе предоставления свободы собраний чаша весов склоняется на сторону иностранных граждан.
В этой связи необходимо внести изменения в статью 31 Конституции Российской Федерации и предусмотреть, что собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование имеет право каждый. В части 1 статьи 2 и в части 1 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ необходимо уточнить, что помимо граждан Российской Федерации инициаторами и организаторами публичных мероприятий могут быть иностранные граждане, кроме собраний по вопросам выборов.
428 См.: ФМС: число иностранцев в РФ установилось на уровне в 11 млн человек / Информационный портал РИАНОВОСТИ.РОССИЯ СЕГОДНЯ. [Электронный ресурс] // URL: https://ria.ru/society/20150414/1058451573.html (дата обращения: 01.10.2018).
156
В России нельзя проводить публичные мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами. Вместе с тем для манифестантов важно, чтобы государственные органы услышали их мнение, так как именно они являются адресатами манифестантов. Так, 15 августа 2018 года в Москве была проведена несогласованная акция «Марш матерей», которая проходила непосредственно возле здания Верховного суда РФ. На данном публичном мероприятии граждане требовали освободить из СИЗО фигуранток дела «Новое величие». Это дело считается сфабрикованным, поскольку в его основу была положена провокация правоохранительных органов. В итоге после акции суд смягчил меру пресечения и отпустил из СИЗО под домашний арест фигуранток дела, восемнадцатилетнюю Анну Павликову и девятнадцатилетнюю Марию Дубовик, у одной из которых были проблемы со здоровьем429.
В России не устанавливается даже минимальное допустимое расстояние от мест собрания до зданий государственных органов. Так, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ в России нельзя проводить публичные мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами430.
Запрет проводить публичные мероприятия возле зданий государственных органов при отсутствии минимального допустимого расстояния может привести к злоупотреблениям со стороны государственной власти. Так, еще в докладе от 28 июня 2007 года уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» отмечалось, что отсутствие
429См.: Из-под стражи освободить / Электронное периодическое издание «Новая газета» [Электронный ресурс] // URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/2018/08/16/77514-annu-pavlikovu-otpustili-iz-sizo-pod- domashniy-arest-posle-obschestvennoy-kampanii-v-podderzhku-figurantok-dela-novogo-velichiya (дата обращения: 01.10.2018).
430См.: п. 3 ч. 2 ст. 8 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 11.10.2018 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
157
правила о конкретных расстояниях открывает простор для его толкования. В качестве примера он приводит центральную площадь г. Улан-Удэ, на которой власти целиком запретили проводить публичные мероприятия, поскольку она прилегала к Конституционному суду Республики Бурятия431.
В том же 2007 году гражданин В. А. Шаклеин обжаловал рассматриваемые положения Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающие земельные участки возле зданий объектов, где проведение публичных мероприятий запрещено. В своей позиции он указывал, что понятие такого земельного участка расплывчатое, не позволяет определить его границы и может толковаться не в пользу манифестантов. Конституционный суд указал, что установление границ является оправданной мерой, поскольку обусловлено обеспечением безопасности граждан и специальным правовым режимом этих мест. Вместе с тем суд разъяснил, что такие территории будут законными и иметь юридический статус только после определения и установления границы органами исполнительной власти в соответствии с установленным законодательным порядком432.
То есть из решения Конституционного суда РФ вытекает, что публичные мероприятия нельзя организовывать на территории земельного участка, имеющего кадастровые границы, определенные в соответствии с земельным законодательством, на котором располагается здание суда или резиденция Президента РФ. Однако здесь возникает неравномерное ограничение прав манифестантов. Так, некоторые земельные участки, где могут располагаться здания судов или резиденции Президента РФ, могут
431 См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 28 июня 2007 года «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания»
[Электронный ресурс] // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6232495/ (дата обращения: 01.10.2018).
432 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Шаклеина Владимира Андреевича положениями пункта 9 статьи 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и пункта 7 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации // Официальный Интернет портал правовой информации. www.pravo.gov.ru/.
158
быть очень большими, исключающими возможность любой попытки донесения мнений до публичной власти. Поэтому разница в площади земельных участков, где располагаются эти здания, приводит к неравномерному ограничению свободы собраний граждан, поскольку в одних случаях будет возможность донести мнение манифестантов до публичной власти, а в других такой возможности не будет. В связи с изложенным требование Федерального закона № 54-ФЗ о запрете проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям судов и резиденциям Президента РФ, является неудачным.
Однако проведение публичных мероприятий возле органов государственной власти связано с созданием помех в их работе, поскольку манифестанты могут перекрыть вход в здание или создать шум. Поэтому пропорциональным ограничением будет запрет создавать подобные неудобства в работе государственных органов.
На основании изложенного полагаем необходимым исключить из перечня мест, где проведение публичных мероприятий запрещено, территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации и к зданиям, занимаемым судами, но предусмотреть в обязанностях организаторов (часть 4 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ) и участников (часть 3 статьи 6 Федерального закона № 54-ФЗ) требования не перекрывать входы в здание, где расположены органы государства, и не создавать шума.
Как отмечено ранее, имеющаяся в России система согласования публичных мероприятий постоянно подвергается критике433. Правозащитные организации отмечают, что органы государственной власти злоупотребляют своим правом согласования времени и места публичных мероприятий, стараются перенести публичное мероприятие на окраину населенного пункта, в неудобное место или неудобное для манифестантов время. Так, в
433 См., например: Кондрашев А. А. Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая политика // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 6. С. 24-44.
159
августе 2018 года администрация г. Геленджик отправила граждан митинговать против мэра в соседнее село, которое находится в 16 километрах от города434. Описываемая ситуация стала возможной, поскольку правом согласования публичных мероприятий обладает исполнительная власть, которая, как правило, является адресатом мнений и настроений граждан и которая, соответственно, будет стремиться не допустить критики в свой адрес.
Для исправления проблемы предлагаем изменить требования пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ, согласно которому органы государственной власти рассматривают и согласовывают публичные мероприятия. В частности, предусмотреть, что если у органов государственной власти имеются основания полагать, что публичное мероприятие не может быть проведено в желаемое для манифестантов время и (или) в желаемом месте, то данные органы вправе обратиться в суд для изменения их времени и места.
В России граждане не могут воспользоваться правом предварительной агитации собрания до согласования уведомления. Вместе с тем предварительная агитация влияет на количество участников. Без своевременной агитации неравнодушные граждане могут не узнать о публичном мероприятии.
Законодатель, вводя такое правило, старался не допустить участия манифестантов в запрещенных или несогласованных публичных мероприятиях. Мы же для достижения данной цели предлагаем не запрещать предварительную агитацию, оговоренную в части 1 статьи 10 Федерального закона № 54-ФЗ, а предусмотреть обязанность организатора и органа исполнительной власти в случае необходимости изменения места и времени проведения публичного мероприятия или его запрета принять меры по оповещению об этом возможных участников.
434 См.: Недовольных мэром Геленджика отправили митинговать в село / Сетевое издание «Свободные медиа» [Электронный ресурс] // URL: https://freemedia.io/2018/08/hrestin-kabardinka (дата обращения: 01.10.2018).
160
В России отсутствует такой вид административного наказания за совершение формального правонарушения, не связанного с наступлением материальных последствий для охраняемых законом общественных благ, как предупреждение. Так, минимальным наказанием для организатора– физического лица за нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий является штраф в размере от десяти тысяч рублей, для должностных лиц – штраф от пятнадцати тысяч рублей, для юридических лиц – штраф от пятидесяти тысяч рублей. В случае, если публичное мероприятие было проведено без подачи уведомления, минимальным наказанием является штраф для граждан и должностных лиц от двадцати тысяч рублей, для юридических лиц – от семидесяти тысяч рублей. Для участника собрания за нарушение правил предусмотрен штраф от десяти тысяч рублей. Такое достаточно суровое наказание за совершение формальных нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий удерживает граждан от использования права на свободу собраний.
Вместе с тем достижение целей предупреждения совершения новых правонарушений, воспитания граждан в русле исполнения законов, возмездия за совершенные правонарушения возможно и благодаря такому виду наказания, как предупреждение, поскольку по своему характеру оно является административным наказанием, влечет такие же последствия, как и другие виды наказаний, однако не связано с материальным ущемлением граждан.
На основании изложенного полагаем необходимым добавить в часть 1 и часть 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение в качестве минимального вида наказания.
Как было отмечено в прошлом параграфе, в России за повторное нарушение формальных требований законодательства о публичных мероприятиях, не связанное с наступлением неблагоприятных материальных