Текст диссертации. На сайте с 29.04.19
.pdf
71
мероприятий», призванное регулировать общественные отношения, не связанные с формированием и выражением мнений, требований в публичном пространстве179.
Такие же страны, как Эстония, Беларусь, Армения и Россия, регулируют иные формы собраний людей, не связанные с формированием и выражением мнений и требований, законодательством о свободе собраний. Так, в Беларуси законодательство о митингах регулирует спортивные, культурно-зрелищные, религиозные мероприятия, проводимые на улице180. В Эстонии иные публичные мероприятия, религиозные собрания также регулируются законом, направленным на реализацию политических мероприятий с целью формирования и выражения мнений181. В законе Республики Армения о свободе собраний есть интересное правило, схожее с мнением Конституционного суда РФ, о том, что на непубличные собрания, а также на собрания, проводимые в помещениях, но не преследующие политических целей, распространяются только некоторые положения этого закона, а именно положения об основных понятиях публичных мероприятий, прав и обязанностей организаторов и проведении собраний в ночное время182. Стоит отметить, что схожий подход имеется и в Европейском регионе183.
Некоторые исследователи заявляют, что свобода собраний является не политическим правом, а дуалистическим184. Такой подход справедлив,
179 См.: п. 2 Приложения № 1 к Постановлению Кабинета Министров Республики Узбекистан от 29 июля 2014 года № 205 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка организации и проведения массовых мероприятий» (в редакции Постановления Кабинета Министров Республики Узбекистан от 31.12.2014 г. №377) // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.
180 См.: ст. 2 Закона Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республики Беларусь» от 04 декабря 1997 года (ред. от 17.07.2018 г.) / Сайт Законодательства Республики Беларусь [Электронный ресурс] // URL: http://pravo.newsby.org/belarus/zakon1/z624.htm (дата обращения: 01.10.2018).
181 См.: ст. 2 Закона Эстонской Республики «О публичных собраниях» от 26 марта 1997 года RT I 1997, 30, 472 (ред. Закона от 27.01.2011 (RTI, 23.02.2011, 3) / Сайт «Законодательство Республики Эстония»
[Электронный ресурс] // URL: http://estonia.news-city.info/docs/1997/page3.htm (дата обращения: 01.10.2018).
182 См.: ст. 3 Закона Республики Армения от 22 апреля 2011 года № ЗР-72 «О свободе собраний» (ред. от 19.05.2014 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx.
183 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 25 [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
184 См., например: Иванов А. О. Пределы ограничения права на публичные мероприятия в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2015. С. 33.
72
поскольку имеется тенденция регулирования собраний людей, не связанных с обсуждением государственных функций при помощи законодательства о публичных мероприятиях. Как отмечает Оливер Каск, граница между собраниями с различными целями не ясна185. Однако в этом случае необходимо делить свободу собраний по целям: так, свобода собраний с целями формирования и выражения мнений и требований всегда будет оставаться политическим правом.
Итак, для разграничения публичных мероприятий с целями выражения и формирования мнений, требований от иных собраний людей необходимо классифицировать их по сферам общественной жизни на личные, политические, социально-экономические, культурные, экологические и др. Свобода собраний с целями формирования и выражения мнений является политическим правом. Политические права необходимо классифицировать в зависимости от способа участия граждан в политической жизни на свободу собраний, право на обращения, избирательные права, право участвовать в управлении делами государства, право на объединения и т.д.
Из анализа конституционных основ свободы собраний в странах постсоветского пространства мы приходим к выводу, что под свободой собраний необходимо понимать совокупность норм, присущих демократической политической системе, обеспечивающих формирование гражданами общественного мнения, выдвижение требований в публичном пространстве относительно эффективности исполнения государством своих функций, методов их осуществления с постановкой вопроса о принятии соответствующих решений, а также с целью выбора необходимых мер реагирования.
Функциями свободы собраний являются: информирующая, информационно-аналитическая, участия в принятии управленческих решений, контролирующая, консолидирующе-стабилизирующая общественные мнения.
185 Eesti vabariigi põhiseadus kommenteeritud väljaanne / Toimetuskolleegium: Ülle Madise, Berit Aaviksoo, Hent Kalmo. Tallin: Tallinna Raamatutrьkikoda. С. 470.
73
В условиях развития демократических начал в странах постсоветского пространства важно отдавать приоритет естественно-правовой концепции свободы собраний. Как считают многие ученые, свобода собраний является естественным правом. Вместе с тем для возможности эффективного регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права манифестантов на публичные мероприятия и затрагивающих права других лиц, немаловажно осмысление свободы собраний как относительного права.
Исследование опыта конституционно-правового регулирования свободы собраний показало, что на сегодняшний день все страны постсоветского пространства гарантируют гражданам право организовывать и проводить публичные мероприятия. На конституционном уровне заложены формы реализации этого права, такие как собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Закрепляется только мирный характер свободы собраний, на публичные мероприятия запрещено приносить оружие. Указываются основания ограничения свободы собраний, в том числе они должны быть в соответствии с законом и в целях обеспечения безопасности, порядка, защиты других граждан.
Особенностями конституционного регулирования исследуемых общественных отношений является закрепление принципа свободной организации и проведения публичных мероприятий, провозглашение уведомительного принципа организации собраний, согласно которому гарантируется проведение мероприятий независимо от наличия поданного уведомления, а также закрепление принципа добровольности участия в публичных мероприятиях. Применяя метод исторического развития можно сделать вывод, что указанные особенности становятся направлениями дальнейшего конституционного развития свободы собраний во всех странах постсоветского пространства.
Для разграничения свободы собраний с иными неполитическими правами необходимо использовать критерий сферы общественной жизни, согласно которому свобода собраний является политическим правом. Для
74
разграничения свободы собраний с иными политическими правами необходимо использовать критерий способа участия граждан в политической жизни, согласно которому свобода собраний является разновидностью форм политического участия граждан, правом прямого и активного участия граждан в политической жизни, осуществляемого инициативно и без посредников при помощи выражения мнений, требований в публичном пространстве. На основании этих критериев необходимо отграничивать регулирование свободы собраний от иных схожих по форме прав человека, как не политических, так и политических. В большинстве стран постсоветского пространства для регулирования общественных отношений, схожих по форме со свободой собраний, разрабатывают иное законодательство, однако существует и другой подход, который предусматривает регулирование общественных отношений, схожих по форме с публичными мероприятиями, законодательством о собраниях186.
§ 3. Международные стандарты свободы собраний
На сегодняшний день отмечается активное взаимодействие национальных правовых систем с международным правом. В большинстве стран постсоветского пространства на конституционном уровне установлено, что нормы и принципы международного права имеют приоритет над национальными187.
186 При изложении понятия свободы собраний, подходов к исследуемому праву как к естественному, относительному и политическому, использовались результаты научной работы автора, изложенные в научных журналах. См.: Колмаков С. Ю. Конституционные основы свободы собраний в странах постсоветского пространства // Сибирский юридический вестник. — 2017. — № 4 (79). — С. 25–31.; Колмаков С. Ю. Свобода собраний в практике Конституционного суда Российской Федерации // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Юридические науки. Т. 22. — 2018. — № 2. — С. 215– 248.; Колмаков С. Ю. Проблемы квалификации и организации встреч депутатов с избирателями в рамках депутатской деятельности и в рамках публичных мероприятий // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2017. — № 4. — С. 32–37.
187 См., например: ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Туркменистан от 18 мая 1992 года №691-XII (с учетом поправок внесенных Конституционными законами Туркменистана от 27.12.1995 г. № 98-1, 29.12.1999 г.
75
Для полноценного изучения института свободы собраний стран постсоветского пространства необходимо проанализировать и международные нормы, международную практику гарантий права на публичные мероприятия188. На международном уровне действует система, которая гарантирует и защищает права и свободы человека. Эта система состоит из международных договоров, исполнением которых занимаются международные организации. Указанная система выработала механизмы гарантии и защиты свободы собраний.
Сцелью систематизации стандартов свободы собраний разрабатываются рекомендации для национальных правовых систем. Совет экспертов по вопросам свободы собраний Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ совместно с Европейской комиссией за демократию через право при Совете Европы (Венецианская комиссия) разработали авторитетные в области свободы собраний Руководящие принципы по свободе мирных собраний189 (далее – Руководящие принципы), мнение которых необходимо учитывать при исследовании международных стандартов свободы собраний.
Спозиции Руководящих принципов свобода собраний заключается в праве людей добровольно и в течение определенного времени находиться в публичном пространстве с целями выражения общих интересов190.
Согласно мнению членов Совета по правам человека ООН, свобода собраний является важным институтом демократии, так как благодаря ей
№ТКК-3, 15.08.2003 г. №ТКК-7, 25.10.2005 г., 26.12.2006 г., 26.09.2008 г. 14.09.2016 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «Законодательство стран СНГ» http://base.spinform.ru/index.fwx
188При описании международных стандартов свободы собраний использовались результаты научной работы автора изложенные в научном журнале. См.: Колмаков С. Ю. Международные стандарты свободы собраний // Вестник Удмуртского государственного университета. Сер. Экономика и право. Т. 27. — 2017. — № 6. — С. 84–92. При исследовании практики Европейского суда по правам человека о свободе собраний были использованы сборники решений ЕСПЧ Звягиной, Дикмана и Терехова на русском языке. См.: Свобода мирных собраний в практике Европейского Суда и Комиссии по правам человека: сборник решений и постановлений / под ред. С. С. Дикмана, К. И. Терехова. — М. : РИО Новая юстиция, 2011. — 360 с.; Свобода собраний в постановлениях Европейского Суда по правам человека: сборник / под ред. Н. А. Звягиной. — Воронеж : Артефакт, 2009. — 328 с.
189См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. – 195 с. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения:
01.10.2018).
190 Там же, С. 16.
76
граждане могут выражать свои политические взгляды191, она выступает инструментом диалога, обеспечивает достижение плюрализма, учета мнения всех слоев общества192. Свобода собраний является гарантом реализации других политических, гражданских, культурных прав193.
Важным условием реализации свободы собраний является то, что защищаются только мирные публичные мероприятия, то есть такие, которые не подразумевают насилие или беспорядки. Однако всегда действует презумпция, что публичные мероприятия мирные, пока не доказано обратное194.
В Руководящих принципах отмечено, что свобода собраний защищает как публичные мероприятия, организуемые в одном месте (собрание, митинг, сидячая забастовка, флешмоб), так и публичные мероприятия, где участники движутся (шествие, процессия, похороны, движение автоколонны или паломников). При этом защищаться должны не только традиционные виды публичных мероприятий, защите должны подлежать максимально широкие типы собраний195.
Правовое регулирование свободы собраний требует наличия принципов такого регулирования. Их цель заключается в недопущении выхолащивания исследуемого права.
191 См.: Преамбула Резолюции ООН 15/21 A/HRC/RES/15/21 «Право на свободу мирных собраний и право на ассоциацию» (принята 30 сентября 2010 года на 32 заседании Совета по правам человека Организации Объединенных Наций) [Электронный ресурс] // URL: http://mhgmonitoring.org/sites/default/files/files/rezolyuciya_coveta_po_pravam_cheloveka_oon.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
192 См.: пп. «А» п. 84 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя A/HRC/20/27, 2012. С. 24. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
193Там же.
194См.: п. 25 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя A/HRC/20/27, 2012. С. 9. [Электронный документ] // URL:
http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018); Постановление Европейского суда по правам человека от 09 апреля 2002 года «Сисе против Франции» (Cisse v. France). (Жалоба № 51346/99). § 37. [Электронный документ]. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-60413%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
195 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 33. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
77
Презумпция в пользу проведения собраний. Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ) в своих решениях неоднократно указывал, что свобода собраний – это основополагающее (фундаментальное) право, базис демократического общества и государства, вследствие чего к нему недопустим ограничительный подход196.
Презумпция в пользу проведения собраний заключается в том, что манифестанты имеют право на организацию и проведение любых публичных мероприятий, которые не запрещены законом. Например, государственные органы не должны требовать от участников получения разрешения, если это не предусмотрено законом, или запрещать проводить собрание из-за ошибок в уведомлении, если такое основание не предусмотрено в законе197.
Из этого следует, что регулирование должно осуществляться строго на основании закона, запрещается расширительное толкование ограничений. Так, в деле «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» заявитель – организация национального меньшинства жаловалась на запрет государством во время проведения собрания произносить речи на национальном языке, использовать плакаты по соображениям территориальной целостности Болгарии. Европейский суд напомнил, что «список исключений из прав на свободу выражения мнения и собраний, содержащийся в статьях 10 и 11 Конвенции, является закрытым. Определения этих исключений строго ограничительные и должны
196 См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 09 июля 2003 года «Давид Ан против Турции» (Djavit An v. Turke). (Жалоба № 20652/92). § 56. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-60953%22]} (дата обращения: 01.10.2018); Постановление Европейского суда по правам человека от 05 марта 2007 года «Ойа Атаман против Турции» (Oya Ataman v. Turkey) (Жалоба № 74552/01) § 36 [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-78330%22]} (дата обращения: 01.10.2018); Постановление Европейского суда по правам человека от 02 октября 2001 года «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» (Stankov and the United Macedonian Organisation «Ilinden» v. Bulgaria). (Жалобы №№ 29221/95, 29225/95). [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-59689"]} (дата обращения: 01.10.2018).
197 Как упомянуто в предыдущем параграфе, в Российской Федерации распространены случаи отказа в проведении мероприятия в случаях, когда уведомление подписано не всеми организаторами. См., например: Суд признал законным запрет митинга против «пакета Яровой» / Информационный портал: theRunet [Электронный ресурс] // URL: https://therunet.com/news/7614 (дата обращения: 01.10.2018).
78
толковаться в узком смысле»198, поэтому нарушением будет ограничение манифестов в выражении их мнения на том основании, что территориальной целостности Болгарии будет угрожать выражение мнения национальным меньшинством.
Позитивное обязательство государства по содействию мирным
собраниям и их защите. Этот принцип диктует государствам создавать благоприятные условия для реализации права на свободу собраний. Так, в Руководящих принципах под этим подразумевается наличие эффективных процедур реализации свободы собраний, отсутствие бюрократизма, наличие гарантий проведения мероприятия в местах, важных для организаторов, обеспечение распространения информации о собрании и мн. др.199
Обязанность государства защищать мирные собрания включает создание эффективных мер и принятие конкретных действий, направленных на защиту участников собрания от третьих лиц. Так, в деле «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» Европейский суд по правам человека отметил: «… обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Подобно статье 8, статья 11 требует порой совершения позитивных действий, при необходимости – даже в области отношений между физическими лицами»200.
Этот принцип также требует, чтобы государства не устанавливали организаторам собрания плату за поддержание порядка на собрании или возмещение расходов за коммунальные услуги. Совет по правам человека
198 Постановление Европейского суда по правам человека от 02 октября 2001 года «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» (Stankov and the United Macedonian Organisation «Ilinden» v. Bulgaria). (Жалобы №№ 29221/95, 29225/95). § 84 // [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-59689"]} (дата обращения: 01.10.2018).
199 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 39. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
200 Постановление Европейского суда по правам человека «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» от 21 июня 1988 года (Plattform «Arzte Fur Das Leben» v. Austria) (Жалоба № 10126/82). § 32. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-57558"]} (дата обращения: 01.10.2018).
79
ООН отмечает: «Организаторы не должны нести никаких финансовых затрат на оказание общественных услуг во время собраний (таких как поддержание порядка, медицинское обслуживание и иные меры по охране здоровья и безопасности)»201.
Принцип законности подразумевает, что любые ограничения, налагаемые на свободу собраний, должны быть предусмотрены в законе. Так, в деле «Гайд-парк против Молдовы» Европейской суд по правам человека подчеркнул, что ограничения могут налагаться государственным органом только на основании закона и не должно быть надуманных оснований202.
Ограничения должны быть четко и понятно изложены, чтобы каждый мог понять объем своих прав и обязанностей. Так, в деле «Мкртчян против Армении» Европейский суд пришел к выводу, что в законодательстве Армении нет четко установленных норм, регулирующих порядок организации и проведения публичных мероприятий, поэтому заявитель не мог спрогнозировать свою ответственность. Ссылка государства на законодательство бывшего СССР о собраниях не послужила оправданием вмешательства, поскольку нигде не было установлено, что в Армении применяется это законодательство, более того отсутствовала и практика его применения203.
Принцип законности требует наличия развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства о свободе собраний. Например, в том же деле «Мкртчян против Армении» ЕСПЧ отметил, что Армения приняла закон о собраниях лишь спустя 13 лет после обретения независимости, что является негативным фактом для реализации основополагающего права на
201 П. 32 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя A/HRC/20/27, 2012. С. 10-11. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
202 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Гайд-парк против Молдовы» от 30 июня
2009 года (Hyde Park and others v. Moldova) (Жалоба № 33482/06). § 24. [Электронный документ] // URL: http://hudoc.echr.coe.int/rus#{%22itemid%22:[%22001-91936%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
203 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Мкртчян против Армении» от 11 января
2007 года (Mkrtchyan v. Armenia) (Жалоба № 6562/03) [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-118273%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
80
свободу собраний204. Требование развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства, вытекающего из принципа законности, А. О. Иванов выделяет в качестве самостоятельного принципа – правовой
определенности205.
Принцип пропорциональности преследует цель обязательной проверки вводимых ограничений на предмет необходимости, соразмерности. Он определяет пределы вмешательства и призван сбалансировать конкурирующие права и интересы.
Так, в деле «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» рассматривалась жалоба заявителя на запрет государством проводить собрания, вызванный ранее проводимыми мероприятиями оппозиционного характера. Европейский суд по правам человека по этому поводу отметил, что, оценивая дело полностью, он не останавливается на проверке фактов того, имело ли государство или нет право ограничивать свободу в рамках своих дискреционных полномочий, предусмотренных как статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – ЕКПЧ), так и национальным законодательством. В деле суд должен оценивать все факты в совокупности и решить, было ли вмешательство пропорционально установленной в законе цели206.
В следующем параграфе будет рассмотрен принцип пропорциональности, который включает в себя: 1) проверку легитимности цели; 2) оценку уместности (пригодности) вводимых ограничений; 3) оценку необходимости введения определенного вида ограничения; 4) оценку соразмерности ограничительной меры. Если необходимое ограничение свободы собраний соответствует указанным критериям, то оно
204Там же.
205См.: Иванов А. О. Пределы ограничения права на публичные мероприятия в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2015. С. 99.
206См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» от 14 июня 2006 года (Christian democratic peoples party v. Moldova) (Жалоба № 28793/02). § 70 [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-72346%22]} (дата обращения: 01.10.2018).