Труды юрфака, т. 11

отношений, основанных на равных и свободных от дискриминации возможностях, как в странах Запада, так и в РФ. Во всех странах нарушение правил техники безопасности и иных правил охраны труда могут повлечь ту или иную ответственность. Мы считаем, что пристальное внимание к охране труда и повышенная ответственность будет благотворно влиять как на трудовую деятельность, так и на социальную. Несомненно, заимствование некоторых норм законодательства возможно не только со стороны России, но и Запада у нашей страны. Таким образом, данные условия являются важными элементами содействия в реализации основополагающих прав женщин в рамках соблюдения права человека на жизнь.

К. Р. Карпова

Сравнительно-правовой анализ института права граждан на обращение в органы публичной власти:

опыт Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки

Институт права граждан на обращение в органы публичной власти является одной из важнейших составляющих демократического государства, чем и объясняется его наличие в правовой системе Российской Федерации, а также большинства зарубежных государств. Данное политическое право закреплено на международном уровне: такие документы, как «Всеобщая декларация прав человека» 1948 года и Международный пакт «О гражданских и политических правах» 1966 года содержат положения, свидетельствующие о значимости данного правового института не только для развития какого-либо конкретного государства, но и для всего международного сообщества. Рассматриваемый институт является одной из форм обратной связи между государством и его гражданами, обеспечивающей возможность участия каждого в реализации публичной власти. Целью проведения сравнительно-правового исследования является сопоставление наиболее важных элементов российского правового института с соответствующими элементами института Соединенных Штатов Америки для систематизации информации и выявления общего и различного в рамках рассматриваемых категорий.

Право граждан на обращение в органы публичной власти в рассматриваемых государствах гарантировано нормативно-правовыми

110

актами, имеющими высшую юридическую силу. Ст. 33 Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»181. В США данный институт нашел отражение в Билле о правах, ратифицированном 15 декабря 1791 года, а именно в первой поправке к Конституции 1787 года: «Конгресс не должен издавать ни одного закона...

ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб»182. Тем самым в государстве провозглашается запрет создания таких законов, которые могут ограничить право граждан обращаться в органы публичной власти. Помимо общих норм, закрепленных в конституциях рассматриваемых государств, в обеих странах существуют законы, содержащие специальные нормы, относящиеся к данному институту. Так, в российском праве действует Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в котором регламентируются отношения, реализуемые в рамках рассматриваемого правового института, устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан и их объединений. В данном контексте особенностью правовой системы США выступает отсутствие единого нормативно-правового акта, содержащего нормы, конкретизирующие действие института права на обращение в органы публичной власти. В настоящее время данное право имплементировано всеми штатами и находит свое отражение в их нормативных актах и судебных прецедентах, кроме того, важнейшим нормативно-правовым актом, регулирующим вопрос о праве на жалобу в отношении действий административных органов и должностных лиц, является Закон «Об административной процедуре» 1946 года.

Рассматривая институт права на обращение, обратимся к видам обращений, как основным составляющим данного института в обеих странах. Из ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следует, что в России имеют место такие виды обращений, как предложения, то есть

181Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

182Конституция Соединенных Штатов Америки. М., 1993. С. 19.

111

рекомендации граждан по совершенствованию нормативно-правовых актов и деятельности органов публичной власти и совершенствованию различных сфер общества, заявления — просьбы граждан о содействии в реализации прав и свобод, либо сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе органов публичной власти и жалобы, а именно просьбы граждан о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод, законных интересов. В США право на обращение включает в себя не только жалобы на злоупотребление органов публичной власти, но и такие элементы, как: «Написание писем, компании с электронными письмами, подача исков, поддержка референдума, сбор подписей для инициатив баллотирования»183. Руководствуясь данным перечнем, можно сделать вывод, что в США, как и в РФ, граждане могут участвовать в реализации права на обращение не только в индивидуальном порядке, но и коллективно. Развитие науки и техники повлияло на деятельность политического института в том смысле, что в настоящее время законодательством обеих стран предусмотрена не только письменная, но и электронная форма подачи обращений в органы публичной власти.

Особого внимания при изучении данного института заслуживают те органы публичной власти и должностные лица, которым могут быть направлены обращения граждан. Ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гласит: «Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов». Из этого следует, что важно учитывать, входят ли в компетенцию того или иного органа вопросы, указанные в обращении, в противном случае обращение в течение семи дней будет направлено в тот орган или тому должностному лицу, в чью компетенцию входит решение вопросов, содержащихся в нем. Необходимо отметить, что ст. 10 того же закона предусмотрена обязанность органа, в который поступило обращение, дать «письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов», тогда как в законодательстве США форма ответа органа публичной власти четко не определена. Доктор юридических наук М. А. Миронов в одной из

183 First Amendment Center. // http://www.firstamendmentcenter.org/petition-overview.

112

своих работ отмечает, что в США «существует ведомственное рассмотрение [обращений] должностными лицами и специальными административными агентствами» 184 . Деятельность таких агентств урегулирована Законом «Об административной процедуре» 1946 года, который обязывает их «соблюдать гласность, состязательность, равноправие сторон, обеспечивать возможность обжалования принятых решений» 185 . Анализируя положения данного законодательного акта, можно сделать вывод, что административные агентства США являются основной инстанцией по рассмотрению жалоб на действия органов публичной власти и должностных лиц. От органов управления их отличает наличие особых «квазисудебных» функций186. После поступления жалоб и обращений граждан в специализированные агентства они передаются государственным служащим, которые в дальнейшем выслушивают претензии сторон, рассматривают документы, касающиеся сути обращения. Должностные лица, занимающиеся процедурой анализа обращений, назначаются специальной комиссией гражданской службы, а не руководителями агентств. Тем самым обеспечивается осуществление независимой оценки и анализа поступающих обращений. Решения, вынесенные по окончании рассмотрения обращений, становятся окончательными, если не будут обжалованы в руководстве агентства, а в случае неудовлетворения обратившегося лица — и в судебном порядке. Обращения, связанные с методами работы органов публичной власти, направляются непосредственно главам органов, которые передают их для рассмотрения нижестоящим должностным лицам. Кроме того, граждане имеют возможность направлять обращения непосредственно в департамент корреспонденции и президентских посланий Аппарата Белого дома, а также членам Конгресса. В данном аспекте отличие системы рассмотрения обращений органами публичной власти в рассматриваемых государствах состоит в том, что в США существуют специализированные органы,

184Миронов М. А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт. Проблемы реализации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02. М., 2002. С. 18.

185United States Code, 2006 Edition, Supplement 5, Title 5 — GOVERNMENT ORGANIZATION AND EMPLOYEES. Р. 25 // https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE- 2011-title5/pdf/USCODE-2011-title5-partI-chap5-subchapII-sec552.pdf.

186Миронов М. А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека

иосновных свобод: право и практика. М., 2001. С. 55.

113

занимающиеся рассмотрением жалоб граждан, в РФ этими полномочиями обладают те органы, в компетенцию которых входят вопросы, содержащиеся в обращении.

Особое внимание хотелось бы уделить системе направления обращений Президенту, как высшему должностному лицу государства. В Администрации Президента РФ существует Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, которое занимается непосредственно работой по рассмотрению поступивших в адрес Президента обращений. Его основные задачи и функции закреплены в утвержденном Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 года № 228 Положении об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан 187 . Управление занимается учетом обращений граждан, обеспечивает их своевременное рассмотрение и направление в соответствующие подразделения Администрации Президента РФ. Кроме того, Управление по работе с обращениями наделено функциями контроля за своевременным выполнением органами публичной власти поручений по обращениям граждан, а также организацией личного приема граждан. В США, подобно опыту РФ, в Аппарате Белого дома существует специальный отдел, занимающийся рассмотрением обращений, поступивших на имя Президента, — департамент корреспонденции президентских посланий, который состоит из 90 штатных сотрудников и до 3000 волонтеров188. Особенностью является то, что волонтеры участвуют в работе только данного департамента в Аппарате Белого дома и имеют права рассматривать лишь неофициальную часть президентской почты, тогда как в других департаментах и министерствах привлечение волонтеров к работе запрещено на законодательном уровне. Почта Президента США делится на послания от официальных лиц (конгрессменов, сенаторов, лидеров политических партий и др.), считающиеся срочными и рассматриваемые отделами по работе с корреспонденцией и отделом президентских сообщений; и послания от неофициальных лиц, которые направляются в отдел анализа мнений 189 . Все обращения, направленные Президенту, регистрируются сотрудниками отделов, сортируются в зависимости от тематики вопросов, содержащихся в них; те, которые не входят в круг

187Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 14. Ст. 1612.

188Миронов М. А. Обращения граждан... С. 60.

189Миронов М. А. Власть и народ: обратная связь. М., 1999. С. 200.

114

вопросов Президента, направляются по назначению.

Существует ряд условий, при наличии которых обращения в США могут быть оставлены без ответа, а именно, если в них содержатся «неполные имена, очевидные стандартные письма (открытки и т. п.), копии писем, письма от заключенных»190. Подобные условия, позволяющие оставить обращение без ответа, предусмотрены и законодательством России, а именно, ст. 11 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ предусматривают, что может быть оставлено без ответа обращение, «в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи... если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией... если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается». В целом можно сделать вывод, что в обеих странах основным из требований к обращениям, направленным в органы публичной власти, выступает указание имени отправителя для возможности обратной связи с последним.

Как в РФ, так и в США граждане, не удовлетворенные решениями, принятыми органами публичной власти, имеют право обжаловать их в судебном порядке. Возможность применения права на судебную защиту в отношении института права граждан на обращение в органы публичной власти свидетельствует о высоком уровне развития государств, гарантируя большую эффективность реализации рассматриваемого института. В России механизм обжалования в суд решений органов публичной власти закреплен в гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ, ст. 218 которого гласит: «Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления... если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно

190 Миронов М. А. Обращения граждан... С. 63.

115

возложены какие-либо обязанности». В соответствии с законом США «Об административной процедуре» 1946 года граждане, чьи права и интересы нарушены органами публичной власти, могут обратиться в суд. Решения органов публичной власти могут быть оспорены в судебном порядке в случаях, если «решение принято с превышением пределов полномочий, предоставленных органу, при вынесении решения были нарушены требования в отношении процедуры „естественного правосудия―, а также в случае явного несоответствия фактических данных принятому решению».191

Подводя итог сравнительного анализа, необходимо отметить, что ввиду наличия схожих политических режимов в изучаемых государствах, основные политические институты являются подобными, исключением не является и институт права граждан на обращение в органы публичной власти. Как было отмечено, в обоих государствах акты, имеющие высшую юридическую силу, содержат положения, раскрывающие суть рассматриваемого института, но особенностью правовой системы США выступает отсутствие единого специализированного нормативно-правового акта, посредством которого более подробно были бы раскрыты аспекты данного института, как это представлено в российской практике. Следовательно, зарубежному публичноправовому институту может быть дана рекомендация по созданию единого нормативно-правового акта, регламентирующего основные направления реализации института права на обращение, что помогло бы избежать трудностей при толковании норм и противоречий между отдельно взятыми актами каждого штата и актами федерального уровня. В то же время стоит отметить, что взаимодействие граждан с органами публичной власти в США осуществляется более активно. Возможно, одним из факторов, влияющих на уровень участия граждан в политической жизни страны, а также активное направление обращений в органы публичной власти выступает наличие в американской правовой системе специализированных независимых органов, создаваемых для работы с обращениями граждан, что позволяет ускорить процесс обратной связи между властью и обществом, а также объективно оценить проблемы, поднимаемые гражданами в обращениях. Подобный опыт может быть применим и в организации российского института, что позволит последним эффективнее осуществлять свои полномочия.

191 United States Code, 2006 Edition, Supplement 5. Title 5.

116

прямые. Победитель определяется Коллегией выборщиков, которая в свою очередь формируется из избранных народом групп выборщиков от каждого штата. К сожалению, такая система, где народ не имеет права на прямое волеизъявление при выборе главы государства, сильно подвержена политическим манипуляциям и не вполне отвечает декларируемым США демократическим принципам. А вот выборы в Конгресс в США происходят на основе прямого голосования. Конгресс состоит из двух палат: из Палаты представителей, 435 мест в которой распределяются по штатам в зависимости от численности каждого из них, и Сената, в состав которого входят по два представителя от каждого штата. Конечно, неотъемлемым элементом любого демократического государства является политический плюрализм. Политический плюрализм предполагает сосуществование нескольких идеологических течений и их взаимодействие между собой. Чаще всего такие идеологические течения представлены партиями, то есть иными словами политический плюрализм подразумевает многообразие политических партий. В Конгрессе США представлены республиканская и демократическая партии, которые в свою очередь подразделяются на фракции (Республиканская партия: Республикан- цы-традиционалисты, Консервативные республиканцы, Умеренные республиканцы, Либертарианские республиканцы, Либеральные республиканцы; Демократическая партия: Прогрессивные демократы Америки, Либертарианские демократы, Новые демократы (Умеренные демократы), Консервативные демократы). Помимо этих партий, существует множество национальных партий, не представленных в Конгрессе, а также региональных партий, которые действуют на территории одного штата.

В шведской Конституции ст. 1 гл. 1 гласит: «Вся государственная власть в Швеции исходит от народа. Правление шведского народа основывается на свободном формировании мнений и на всеобщем и равном избирательном праве. Правление осуществляется посредством государственного строя, основанного на представительной и парламентской системе, и посредством коммунального самоуправления». Согласно Конституции, народ Швеции является главным источником власти, что является наиболее значимым признаком демократии. Также в законодательстве Швеции закреплено толерантное отношение к национальным, языковым и религиозным меньшинствам: «Общество должно заботиться о том, чтобы демократические идеи оставались направляющими во всех общественных сферах. Общество должно

118

обеспечивать мужчинам и женщинам равные права, а также защиту личной частной и семейной жизни.

Будет поощряться право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь» 194 . По форме правления Швеция — конституционная монархия. Власть главы государства, короля, передается по наследству. Порядок престолонаследия в Швеции основывается на системе перводворства, то есть трон переходит к старшему из детей, независимо от пола ребенка, и действует в соответствии с Законом о престолонаследии 1810 года195. Король обладает представительскими полномочиями, а вся законодательная власть принадлежит шведскому парламенту — Риксдагу. В то время как в большинстве монархий право амнистии принадлежит королю, в Швеции порядок применения амнистии никак не регулируется196. Состав Риксдага переизбирается каждые четыре года на всеобщем, прямом, равном и тайном голосовании. Электорат имеет право отдать голос как за партию в целом, так и за отдельное, конкретное лицо. Несмотря на то, что Швеция — монархическое государство, король обладает даже не такими широкими правами, как президент США. Например, в США военные силы подчиняются президенту, в Швеции — только правительству. В Риксдаге, так же как и в Конгрессе, представлено множество различных партий, как правящих, так и оппозиционных: Социал-демократическая рабочая, партия Швеции, Умеренная коалиционная партия, Партия центра, Либералы, Христианско-Демократическая партия, Левая партия, Партия зеленых, Шведские демократы.

Великобритания — это государство с парламентарной монархией. В отличие от двух описанных выше государств, в Великобритании не существует единой кодифицированной Конституции. Конституция Великобритании — это совокупность обычного права, законов и прецедентов. Наиболее

194The Basic Laws of Sweden 27.02.1974 [Электронный ресурс] // Sveriges grundlagar och riksdagsordningen / URL: https://www.riksdagen.se/globalassets/15.-bestall-och-ladda- ned/informationsmaterial/sveriges-grundlagar-och-riksdagsordningen.pdf (дата обращения: 21.05.18).

195The Act of Succession 26.09.1810 [Электронный ресурс] // Successionsordningen / URL: http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/ suc- cessionsordning-18100926_sfs-1810-0926 (дата обращения: 21.05.18).

196Гришко А. Я., Потапов А. М. Амнистия. Помилование. Судимость. М., 2009. С.

5–8.

119