Богмацера Э.В. Теория государства и права Ч. 1

ТЕМА № 11. ПРАВОТВОРЧЕСТВО И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Вопрос 1. Понятие, признаки и принципы правотворчества

НПА есть результат правотворчества. В его понимании сегодня обозначились два аспекта:

Вузком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами.

Вширокой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Несмотря на различие в подходах к пониманию, правотворчество – это официальная государственно-властная деятельность уполномоченных субъектов, которая осуществляется в рамках установленной законом процедуры и направлена на принятие, изменение или отмену юридических норм.

Признаки правотворчества:

1. Правотворчество – это разновидность государственной деятельности по управлению обществом через создание нормативной основы его существования и функционирования, т.е. в процессе правотворческой деятельности создается совокупность юридических норм, в которых закрепляется желаемый порядок общественных отношений.

2. Правотворчество – это официальная деятельность, которая осуществляется уполномоченными на то субъектами (народ, государственные органы и должностные лица, уполномоченные объединения граждан), и результаты ее юридически значимы.

3. Правотворчество – деятельность урегулирована правом, т.е. она осуществляется в порядке и формах, определенных законодательством (Конституция, Регламенты правотворческих органов и т.д.).

4. Правотворчество – имеет определенную структуру, т.е. состоит из ряда последовательных стадий, включающих совокупность совершаемых процессуальных действий и постановляемых актов, объединенных ближайшей целью (например, обсуждение и принятие законопроекта).

5. Итогом правотворческой деятельности является принятие нормативноправового акта, содержащего юридические нормы.

Правотворчество основывается на определенной совокупности принципов. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отме-

ной или с заменой юридических норм. Правотворчеству присущи следующие принципы:

1) научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.), правотворческая деятельность должна основываться на последних достижениях науки. К разработке проектов нормативных актов должны привлекаться научные кадры;

121

2)профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди - юристы, управленцы, экономисты и др.);

3)законность – правотворчество должно осуществляться уполномоченными субъектами, в пределах компетенции и в рамках установленной законодательством процедуры;

4)демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе). Этот принцип означает, что при подготовке, разработке, принятии НПА необходимо обеспечивать максимальное привлечение народа к правотворческой деятельности. Ярким выражением данного принципа является референдум;

5)гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации). Это обеспечивается благодаря средствам массовой информации, таким программам, как парламентский час, опубликованию в официальных источниках.

6)оперативность (предполагает своевременность издания нормативных

актов).

Вывод: правотворчество – это официальная государственно-властная деятельность уполномоченных субъектов, которая осуществляется в рамках установленной законом процедуры и направлена на принятие, изменение или отмену юридических норм.

Вопрос 2. Виды и функции правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1)непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни). Этот вид правотворчества отличает особая процедура, поскольку на референдуме проект закона либо принимается, либо отвергается, т.е. отсутствует возможность внесения изменений в законопроект;

2)правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);

3)правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);

4)правотворчество органов местного самоуправления;

5)локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении

иорганизации);

6)правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).

В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на:

1)законотворчество – правотворчество высших представительных орга-

нов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей

122

юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой;

2)делегированное правотворчество – нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемая по поручению парламента по принятию для оперативного решения определенных проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительного органа;

3)подзаконное правотворчество – здесь нормы права принимаются и вводятся в действие структурами, не относящимися к высшим представительным органам, – Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.

Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Функции правотворчества – это основные направления правотворческой деятельности по совершенствованию системы законодательства:

первичное урегулирование общественных отношений – осуществляется, когда появляются новые сферы общественных отношений, требующие правовой регламентации;

модернизация законодательства – приведение его в соответствии с измененившимися условиями;

восполнение пробелов в законодательстве; систематизация законодательства.

Таким образом, правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

Вопрос 3. Стадии правотворчества

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени.

Стадия правотворчества – это временной промежуток на пути принятия нормативного акта, который включает в себя совокупность совершаемых процессуальных действий и постановляемых актов, объединенных ближайшей целью.

123

Одной из форм правотворчества является законотворчество. Законотворчество – это целенаправленная деятельность компетентных государственных органов по разработке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов высшей юридической силы – законов.

ВРоссийской Федерации законодательный процесс включает в себя шесть основных стадий:

1. Законодательная инициатива – право компетентных субъектов возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона.

Всоответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, правом законодательной инициативы обладают:

– Президент РФ;

– члены Совета Федерации;

– депутаты Государственной Думы;

– Правительство РФ;

– Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (по вопросам их ведения).

2. Обсуждение законопроекта происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии допускаются поправки, изменения, дополнения или исключения отдельных положений.

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации (ст. 105 Конституции РФ).

4. Одобрение закона. Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа этой палаты либо

втечение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (принцип «одобрения молчанием»).

Вслучае отклонения федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий, после чего закон повторно рассматривается Государственной Думой.

При этом Закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

5. Промульгация (подписание) закона. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования в четырнадцатидневный срок (ст. 107 Конституции РФ). Если Президент в течение указанного срока отклонит закон (президентское вето), то палаты Федерального Собрания вновь рассматривают его. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

6. Обнародование закона осуществляется путем официального опубликования в течение семи дней после его подписания Президентом РФ в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Законы

124

вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в тексте самого закона не установлен иной порядок вступления его в силу.

Таким образом, стадии правотворчества – это временной промежуток на пути принятия нормативного акта, который включает в себя совокупность совершаемых процессуальных действий и постановляемых актов, объединенных ближайшей целью. Одной из форм правотворчества является законотворчество.

Вопрос 4. Систематизация законодательства

Систематизация нормативных актов имеет целью упорядочение правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов и служащую условием выполнения требований законности. В этом аспекте принято говорить о внешней систематизации нормативных актов. Во внутреннем плане систематизация направлена на достижение внутреннего единства правовых норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов в праве.

Систематизация нормативных правовых актов – это деятельность,

направленная на упорядочение нормативного материала в целях обеспечения обозримости, удобства пользования и применения законодательства.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных вида:

1)учет нормативных актов;

2)инкорпорация законодательства;

3)кодификация законодательства;

4)консолидация законодательства.

Учет законодательства – сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам:

журнальный – это фиксация реквизитов нормативных актов в специальных журналах;

картотечный – это создание разного ряда картотек, т.е. системы карточек, расположенных по определенной системе;

ведение контрольных текстов – т.е. внесение в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки;

автоматизированный – осуществляется на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.

Инкорпорация – подготовка и издание различного рода собраний и

сборников нормативных актов с сохранением их самостоятельности и без переработки содержания.

125

Для инкорпорации характерны следующие черты:

1)она может носить как официальный, так и неофициальный характер;

2)субъектами инкорпорации могут быть как органы государства, так и общественные организации и частные лица;

3)инкорпорация не затрагивает нормативного содержания акта: нормы права инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент систематизации;

4)нормативные акты могут инкорпорироваться как в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом, так и подвергаться внешней обработке;

5)внешняя обработка заключается в том, что:

а) из текста удаляются отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и включаются все последующие (с момента издания акта) изменения;

б) исключаются части, которые не содержат нормативных предписаний; в) в результате инкорпорации издается сборник законов или собрание за-

конодательства.

В зависимости от субъектов и юридических последствий различают офи-

циальную, официозную (полуофициальную), неофициальную инкорпорации:

Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.

Примером официальной инкорпорации может служить Собрание законодательства РФ.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация – это издание собра-

ний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг. прошлого века.

Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Консолидация – подготовка и принятие укрупненных нормативных правовых актов на базе норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу.

126

Для консолидации характерны следующие черты:

1)она представляет собой своеобразный правотворческий прием (инкорпорация, даже официальная, отношения к правотворчеству не имеет);

2)проводится только правотворческими органами, и лишь в отношении принятых ими актов;

3)при консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт, который имеет собственные официальные реквизиты (наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица).

Консолидация по своей природе занимает промежуточное положение между инкорпорацией и кодификацией.

Один из самых ярких и удачных примеров консолидации – Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1 октября 1980 г. «О праздничных и памятных днях», объединивший (а тем самым и заменивший) сорок восемь ранее действовавших актов по этому вопросу.

Таким образом, консолидация – это вид (способ) систематизации, при котором несколько близких по содержанию нормативных актов сводятся в один, укрупненный нормативно-правовой акт с целью преодоления множественности нормативных актов и обеспечения единства правового регулирования.

Кодификация – подготовка и принятие новых единых нормативных

правовых актов комплексного регулирования общественных отношений, в процессе которой происходит коренная внешняя и внутренняя переработка нормативного материала.

Для кодификации характерны следующие черты:

1)она представляет собой наиболее сложную и совершенную форму систематизации;

2)по существу является видом правотворчества, поскольку объектом кодификации выступают непосредственно нормы права;

3)кодификацию всегда осуществляют только компетентные государственные органы на основании конституционных или других законных полномочий;

4)в отличие от инкорпорации, которая имеет постоянный характер, производится периодически, и ее результаты рассчитаны на длительный срок;

5)кодификация всегда вносит элемент новизны в правовое регулирование (это всегда некая «правовая реформа») и зачастую связана с крупными социальными преобразованиями;

6)результатом кодификации является кодификационный акт, который отличает юридическая и логическая целостность, сводный характер (объединяет не утратившие своего значения нормативные предписания), значительный объем и сложное строение, широкий охват социальной сферы и главенствующее положение среди других отраслевых актов.

Результатом кодификации могут быть следующие виды актов:

1. Основы законодательства. В бывшем союзном государстве этот вид кодифицированного акта играл исключительно большую роль – с него начинался процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.

127

Сохраняют свое значение Основы как вид кодифицированного акта и в Российской Федерации. Федеративный договор 1992 г. устанавливает, что по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, федеральные власти издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов.

2.Кодекс (лат. codex – собрание законов) – кодифицированный законодательный акт, объединяющий в строго определенном порядке нормы права, регулирующие какую-либо отрасль (сферу) общественных отношений. Наиболее традиционны кодексы по отраслям права: Гражданский, Уголовный, Жилищный, Гражданско-процессуальный, Уголовно-процессуальный и др.

3.Устав – кодифицированный акт, содержащий нормы, которые регулируют деятельность определенных ведомств, министерств, организаций в той или иной сфере управления. Например, Дисциплинарный устав органов внутренних дел, Дисциплинарный устав вооруженных сил и др.

4.Положение – сводный кодифицированный акт, определяющий порядок образования, структуру, задачи, функции и компетенцию определенной системы (или подсистемы) государственных органов.

Положение – наиболее, пожалуй, распространенный вид кодифицированного акта. Оно утверждается определенными правотворческими органами или должностными лицами.

Вывод: систематизация нормативных правовых актов – это деятель-

ность, направленная на упорядочение нормативного материала в целях обеспечения обозримости, удобства пользования и применения законодательства.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных вида: учет нормативных актов; инкорпорация законодательства; кодификация законодательства; консолидация законодательства.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель:

Понять природу и принципы правотворчества в России, добиться четкого представления о природе и ведущей роли нормативно-правовых актов в системе форм действующего права, месте и роли закона в формирующемся российском правовом государстве. Уяснить основные направления деятельности по совершенствованию системы законодательства. Проанализировать стадии правотворческой деятельности.

Уяснить понятие и основные формы систематизации нормативноправовых актов, ее значение в правовом регулировании. Уметь охарактеризовать основные виды инкорпорации, хронологические и предметные собрания нормативных актов, свод законов государства. Изучить понятие и виды кодификации нормативно-правовых актов в Российском государстве.

128

При освещении первого вопроса следует рассмотреть понятие «правотворчество» в узком и широком смысле, провести различие между правотворчеством и законотворчеством. Необходимо дать определение, что такое принцип правотворчества и раскрыть принципы законности, гласности, демократизма, профессионализма, научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой и т.д.

Раскрывая второй вопрос, следует выделить виды правотворческой деятельности в зависимости от субъектного состава и по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов. Уяснить основные направления деятельности по совершенствованию системы законодательства.

Третий вопрос предполагает проведение теоретико-правового анализа содержания основных стадий законодательного процесса в Российской Федерации: законодательной инициативы; обсуждения законопроекта; принятия закона; одобрения закона; подписания и обнародования закона.

При ответе на четвертый вопрос необходимо раскрыть сущность систематизации законодательства. Следует обратить внимание на процесс развития систематизации в разные исторические периоды государства (на примере России). Современная юриспруденция знает и использует в основном три вида(способа) систематизации – инкорпорацию, консолидацию и кодификацию. Определить формы правовой деятельности систематизации законодательства.

Следует учитывать, что кодификация – это форма правотворчества, в процессе которого составитель стремится объединить и систематизировать действующие нормы, переработать их содержание, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующих сфер отношений. Ее результатом является новый сводный законодательный акт. В юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации, которые необходимо сопоставить и раскрыть их содержание.

Целесообразно различать такой вид систематизации, как инкорпорация, которая представляет собой деятельность государственных и иных органов, задача которых – поддерживать законодательство в действующем состоянии, обеспечивать его доступность, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о нормативных актах в их действующей редакции.

В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную и неофициальную.

При ответе на четвертый вопрос следует обратить внимание на то, что в последнее время в правовой системе возникает потребность в ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнении, создании своеобразных «блоков» законодательства. Одним из путей преодоления такой множественности является консолидация законодательства, на особенность которой необходимо обратить внимание.

129

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:

1.Дайте определение понятия «правотворчество». Как оно соотносится с понятием «законотворчество»?

2.Перечислите принципы правотворчества и укажите их особенности.

3.Назовите стадии правотворчества.

4.Кто имеет право законодательной инициативы?

5.В каком случае федеральный конституционный закон будет считаться принятым Государственной Думой Федерального Собрания РФ?

6.В каком случае федеральный конституционный закон будет считаться одобренным Советом Федерации Федерального Собрания РФ?

7.Что такое юридическая техника?

8.Перечислите виды систематизации законодательства и укажите их особенности.

9.Выделите стадии принятия закона о поправках к Конституции РФ.

10.Покажите особенности ведомственного нормотворчества.

11.На основе анализа Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации выделите правила и приемы юридической техники в правотворчестве.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ:

правотворчество, принципы правотворчества, функции правотворчества, законодательная инициатива, юридическая техника, законодательная техника, систематизация нормативных правовых актов, учет нормативных правовых актов, инкорпорация, консолидация, кодификация, основы законодательства, кодекс, устав, положение, регламент.

ТЕМА № 12. СИСТЕМА ПРАВА

Вопрос 1. Понятие и элементы системы права

Право представляет собой весьма сложную целостную систему. Под системой понимается сложно организованное целое, включающее элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями.

Как указывалось, есть два понятия: «система права» и «правовая система», которые не тождественны, их следует различать.

Правовая система – понятие более широкое, чем система права. Система права входит в правовую систему, является базовой системой в системе.

В отличие от правовой системы система права – правовая категория, означающая внутреннее строение права, внутреннюю структуру права любой страны. Она выражается через распределение и построение нормативного материала, с помощью которого ее различные блоки (части) предстают в единстве.

130