Сафохина Е.А. Организация и методика проведения налоговых проверок. Ч. 1

31

лаченных при пересечении таможенной границы Российской Федерации (п. 5.31 Положения о ФТС России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459).

ФТС России осуществляет взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов; контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов; принимает меры к их принудительному взысканию.

В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» ФТС России осуществляет функции агента валютного контроля. В связи с этим таможенные органы имеют право проводить проверочные мероприятия по соблюдению резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования; запрашивать и получать документы, связанные с валютными операциями, открытием и ведением счетов; проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов (п. 1 ст. 23 Положения о ФТС России).

Таким образом, в настоящее время понятия «государственные органы, являющиеся участниками налоговых правоотношений» (ст. 9 НК РФ), и «субъекты налогового контроля» совпадают. В налоговых правоотношениях только налоговые и таможенные органы (налоговая администрация) наделены властными полномочиями от имени государства.

В западных странах налогоплательщик обязан вносить суммы на-

логов на счет налогового органа29. Налоговый орган осуществляет учет налоговых поступлений, проведение перерасчетов и взаиморасчетов по налогам, распределение и перечисление налоговых доходов. Налоговые органы должны тщательно отбирать банки, в которых они держат свои счета по сбору налогов.

В Российской Федерации в отличие от западных стран сбор налогов не является функцией налоговых органов. Налогоплательщики вносят суммы налоговых платежей на счета бюджета, а не налоговых органов (ст. 30 НК РФ). Финансовый (бюджетный) контроль налоговых доходов, осуществляемый финансовыми органами, заключается в

29 Нестеров Г. Г. Развитие механизмов налогового контроля … С. 15.

32

учете поступлений налоговых доходов на основе расчетных документов налогоплательщика, а также контроле возврата излишне уплаченных сумм.

В Российской Федерации некоторые государственные органы, не являющиеся по закону участниками налоговых правоотношений, выполняют определенные функции в сфере налоговых правоотношений (Минфин России, Счетная палата Российской Федерации, другие государственные органы). Это следует из содержания налоговых правоотношений, в рамках которых реализуются соответствующие властные полномочия (ст. 3 НК РФ).

Основные документы, регулирующие деятельность субъектов налогового контроля:

1)Конституция Российской Федерации;

2)Налоговый кодекс Российской Федерации;

3)Таможенный кодекс Таможенного Союза;

4)Федеральный закон от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (единственный акт законодательства, специально посвященный регулированию деятельности налоговых органов);

5)Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;

6)Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт»;

7)международные правовые договоры и соглашения с участием России;

8)указы Президента Российской Федерации;

9)постановления Правительства Российской Федерации, основным из которых является постановление от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».

2.2.Статус, компетенция и структура налоговых органов

вРоссийской Федерации

До принятия 1-й части Налогового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ) в нормативных правовых актах понятие «налоговый орган» применялось как собирательное обозначение органов налоговой службы (налоговых инспекций), налоговой полиции и таможенных органов. НК РФ установил,

33

что налоговыми органами в Российской Федерации (на момент принятия данного закона) являются только Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные подразделения (органы).

В настоящее время в систему налоговых органов входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов (ФНС России), и его территориальные органы.

Налоговые органы в Российской Федерации – это единая централизованная система контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации – за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей (ст. 30 НК РФ).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» на ФНС России возложены следующие основные задачи:

–контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах

исборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов, иных обязательных платежей;

–осуществление валютного контроля в соответствии с законода-

тельством о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов (налоговые органы – агенты валютного контроля);

–осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; контроль соблюдения законодательства в области государственной регистрации налогоплательщиков;

контроль полноты учета выручки денежных средств у организаций и индивидуальных предпринимателей;

контроль проведения лотерей;

обеспечение интересов государства в делах о банкротстве.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации

от 14 октября 2004 г. № 548 Федеральная налоговая служба является

34

уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, представляющим в делах о банкротстве банков права требования к банку, перешедшие к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в результате выплаты указанной корпорацией возмещения по вкладам.

Все эти задачи можно рассматривать и как направления ее деятельности, и как сферу компетенции в широком смысле слова.

ФНС России – единый методический, методологический и координационный центр, осуществляющий руководство нижестоящими территориальными органами.

ФНС России находится в ведении Минфина России.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 506 ФНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и другими организациями.

Структура налоговых органов соответствует федеративному устройству Российской Федерации. Налоговые органы имеют следующую структуру:

–федеральный уровень – ФНС России, т.е. центральный аппарат;

–уровень субъектов – Управления ФНС по субъектам;

–межрегиональный уровень – межрегиональные инспекции ФНС (МИ ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам);

–уровень муниципальных образований (инспекции ФНС по районам, городам без районного деления и районам в городах);

–инспекции межрайонного уровня.

Налоговые органы образуют единую централизованную систему с вертикальной структурой подчинения и назначения. Такое единство определено единством налоговой политики и необходимо для единообразного применения налогового законодательства. Оно обеспечивается тем, что функции контроля налогообложения осуществляют только органы ФНС России. Кроме того, в НК РФ внесено дополнение о праве вышестоящего налогового органа отменять решения нижестоящих налоговых органов, если эти решения не соответствуют законодательству о налогах и сборах (ст. 31, п. 3 НК РФ, ст. 9 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации»).

35

Общая структура налоговых органов включает в себя звенья, действующие на межрегиональном и межрайонном уровнях. К ним относятся:

восемь межрегиональных налоговых инспекций по федеральным округам;

межрегиональные инспекции ФНС функциональной (предметной) компетенции (межрегиональная инспекция ФНС по централизо-

ванной обработке данных, межрегиональная инспекция ФНС по ценообразованию для целей налогообложения);

ряд межрегиональных налоговых инспекций, создаваемых в целях налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков;

межрайонные налоговые инспекции.

Межрегиональные инспекции ФНС функциональной (предметной) компетенции не осуществляют функций налогового администрирования. Сфера их компетенции заключается в координации и контроле деятельности территориальных налоговых органов и межведомственной координации в определенных предметных сферах. Эти инспекции реализуют свои полномочия на всей территории Российской Федерации.

Межрайонные налоговые инспекции создаются двух типов:

1)контролирующие территорию нескольких административных районов (в целях экономии бюджетных средств, повышения эффективности контроля вследствие углубления разделения труда);

2)контролирующие определенные категории налогоплательщиков (например, физических лиц).

Наличие межрегиональных и межрайонных налоговых инспекций обусловлено спецификой экономической деятельности отдельных категорий налогоплательщиков, которая выходит за рамки территории, контролируемой той или иной налоговой инспекцией, что вызывает необходимость осуществления комплекса мер на межрегиональном или межрайонном уровне.

Таким образом, структура налоговых органов соответствует ад- министративно-территориальному делению Российской Федерации. При этом распределение компетенции налоговых органов в сфере контрольных полномочий осуществляется: во-первых, по территориальному принципу; во-вторых, на основе определенных характеристик проверяемых лиц (масштабы, вид деятельности).

Взаимодействие звеньев налоговой службы основано на принципе вертикальной подотчетности (соподчиненности). Данный принцип

36

означает, что первому звену (ФНС России) непосредственно подотчетно второе – государственные налоговые органы по республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, второму – третье – низовое звено.

Принципом вертикальной подотчетности обусловлен порядок обмена информацией между звеньями налоговой службы и доведения законодательного и инструктивного материала. Так, информация о результатах контрольной работы от инспекций 3-го звена поступает сначала в управления на региональном уровне, где она обобщается и направляется в центральный аппарат. С другой стороны, центральный аппарат доводит до налоговых органов 2-го уровня законодательные и инструктивные материалы, разъяснения по применению законодательства о налогах и сборах, которые затем направляются нижестоящим налоговым инспекциям.

Ряд полномочий налоговых органов передан по законодательству таможенным органам, которые действуют строго в пределах своей компетенции.

2.3.Функции ФНС России

иее территориальных подразделений

ФНС России реализуют различные функции в соответствии со своими задачами и компетенцией.

Осуществляет:

государственную регистрацию налогоплательщиков;

выдачу специальных марок для маркировки табака и табачных изделий, производимых на территории Российской Федерации;

проверку технического состояния игрового оборудования.

Регистрирует в установленном порядке контрольно-кассовую

технику.

Ведет в установленном порядке:

учет всех налогоплательщиков;

Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей

(ЕГРИП) и Единый государственный реестр налогоплательщиков (ЕГРН);

Единый государственный реестр лотерей, Государственный реестр всероссийских лотерей;

Государственный реестр контрольно-кассовой техники.

37

Бесплатно информирует налогоплательщиков о действующих налогах и сборах; законодательстве о налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов.

Осуществляет возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных налогов.

Принимает решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов, пеней.

Устанавливает:

формы налогового уведомления, требования об уплате налога;

формы заявления, уведомления и свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

форму решения о проведении выездной налоговой проверки;

форму и требования к составлению акта выездной налоговой проверки;

форму представления налоговыми агентами информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов;

ряд других форм, связанных с уплатой отдельных видов налогов;

порядок взаимодействия налоговых органов по выполнению поручений об истребовании документов;

по согласованию с Центральным банком России порядок кон-

троля выполнения кредитными организациями обязанностей, установленных НК РФ;

формы документов, составляемых при выявлении недоимки, при информировании банком об открытии или о закрытии счета, при

приостановлении операций по счетам в банке, при представлении банками информации по запросам налоговых органов и др.

Разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и другие документы и направляет их для утверждения в Минфин России.

Представляет в соответствии с законодательством о несостоятельности интересы Российской Федерации по обязательным платежам.

Осуществляет проверку деятельности юридических и физических лиц в установленной сфере.

ФНС России осуществляет контроль территориальных подразделений и подведомственных организаций, международное сотрудничество по вопросам налогообложения.

38

ФНС России не вправе проводить в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме установленных законодательством случаев, а также управление государственным имуществом и платные услуги.

В структуре Центрального аппарата ФНС разрешено образовывать до 27 управлений.

Приказом Минфина России от 9 августа 2005 г. № 101-н «Об утверждении положений о территориальных органах ФНС России» утверждены положения:

–об инспекции по району, району в городе, городе без районного деления, инспекции ФНС России межрайонного уровня;

–о Межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам;

–о Межрегиональной инспекции по централизованной обработке данных;

–о Межрегиональной инспекции по федеральному округу;

–об Управлении ФНС по субъекту Российской Федерации;

–о Межрегиональной инспекции по ценообразованию для целей налогообложения.

Межрегиональная налоговая инспекция ФНС по федеральному округу – это территориальный орган, осуществляющий взаимодействие ФНС России с полномочным представителем Президента России

вфедеральном округе, проверки эффективности работы управлений ФНС по субъектам в данном федеральном округе, а также осуществляющий в пределах своей компетенции финансовый контроль над деятельностью территориальных органов ФНС на территории субъектов, входящих в федеральный округ.

Управления ФНС по субъектам выполняют аналогичные функции по отношению к низовым звеньям, контролируют соблюдение законодательства на территории субъектов, организуют и контролируют работу нижестоящих налоговых органов. Каждое управление может иметь свои задачи и функции, обусловленные особенностями данного региона.

Налоговые инспекции по районам в городах, городам без районного деления и инспекции ФНС России межрайонного уровня непосредственно выполняют функции по осуществлению налогового контроля подведомственных юридических и физических лиц, в том числе:

–осуществляют государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

39

–обеспечивают учет налогоплательщиков, ведение федеральных информационных ресурсов ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН;

–ведут оперативно-бухгалтерский учет (по каждому налогоплательщику и виду платежа) сумм налогов и сборов, подлежащих уплате

ифактически поступивших в бюджет, а также сумм пени и штрафов;

–представляют сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН в соответствии с законодательством;

–бесплатно информируют налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов, предоставляют формы установленной отчетности и разъясняют порядок их заполнения;

–принимают решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней;

–взыскивают недоимки и пени по налогам и сборам, предъявляют в арбитражные суды иски о взыскании налоговых санкций, предусмотренных законодательством;

–представляют в соответствии с законодательством о несостоятельности интересы государства по обязательным платежам.

Межрегиональная инспекция по централизованной обработке данных осуществляет функции по автоматизированному контролю и надзору над соблюдением законодательства о налогах и сборах, ведению федеральных информационных ресурсов и информационному обеспечению деятельности ФНС России, органов государственной власти и местного самоуправления, налогоплательщиков.

Межрегиональная инспекция по ценообразованию для целей налогообложения осуществляет функции по автоматизированному контролю и надзору над соблюдением законодательства о налогах и сборах в части вопросов ценообразования и информационного обеспечения деятельности ФНС России, органов государственной власти и местного самоуправления, налогоплательщиков в данной сфере.

Организация работы подразделений налоговых органов (на всех уровнях налоговой службы) может строиться30:

1) по видам налогов или по категориям налогоплательщиков;

2) функциям, которые выполняют сотрудники (например, учет налогоплательщиков, ввод и обработка информации, проведение каме-

30 Попонова Н. А., Нестеров Г. Г., Терзиди А. В. Организация налогового учета и налогового контроля. С. 301.

40

ральных и выездных проверок, информационно-разъяснительная работа, разбор жалоб и др.).

Первый подход называется отраслевым, второй – функциональным (предметным), возможно их сочетание.

На этапе становления налоговой системы Российской Федерации сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов (отраслевая). Такое построение было необходимо в условиях, когда важнейшей задачей являлось создание методологической базы для реализации налогового законодательства.

В 1995–1996 гг. осуществлялась реорганизация центрального аппарата ГНС России. Наряду с подразделениями, созданными по традиционному (отраслевому) принципу, были выделены управления по функциональному принципу (методологии организации контрольной работы, организации учета и обслуживания налогоплательщиков, рассмотрения налоговых споров).

Функциональный подход к построению налоговых органов обладает рядом преимуществ:

–ведет к повышению производительности труда, поскольку работник выполняет однородные функции и приобретает соответствующие навыки;

–действует более эффективно, позволяя решить задачу недоплаты нескольких налогов одним налогоплательщиком в одном подразделении;

–создает систему издержек и противовесов (например, один работник осуществляет оценку имущества, а другой – сбор налогов);

–способствует единству налоговых процедур, реализации единого порядка разбора жалоб.

2.4.Полномочия других государственных органов

всфере налогового контроля

Минфин России. Правовой статус Минфина России определен постановлениями Правительства от 7 апреля 2004 г. № 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» и от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.