Spravochnik

2)Положение «Об особенностях расчетно-кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства», утвержденное совместными решениями Центрального Банка РФ от 13 декабря 2006 г. № 298-П и Министерства финансов РФ от 13 декабря 2006 г. № 173н;

3)Приказ Федерального казначейства от 23 июня 2005 г. № 6н «О подготовительных мероприятиях по передаче полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации»;

4)Приказ Федерального казначейства от 30 декабря 2005 года №19н «Об утверждении Инструкции о порядке кассового обслуживания территориальными органами Федерального казначейства операций со средствами, полученными бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности»;

5)Указание Центрального Банка РФ от 7 ноября 2007 г. № 1900-У «Об особенностях ведения счетов Федерального казначейства в случаях передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации»;

6)Письмо Казначейства России от 4 июля 2005 г. «Условия передачи Федеральным казначейством полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации».

4. Порядок предоставления информации, указанной в комментируемой части, определен Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г.

№410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» (с изменениями на 10 октября 2007 года).

Взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами.

Налоговые органы представляют в финансовые органы субъектов РФ и в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:

– о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обяза-

271

Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО

Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

1.В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

2.Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

3.Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

1. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Исходя из семантического толкования нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ( ч. 1 ст. 66), в каждом субъекте РФ образуется только один совет муниципальных образований. Таковым считается образованная на съезде муниципальных образований субъекта РФ, проводимом при содействии органов государственной власти субъекта РФ, ассоциация муниципальных образований, объединяющая муниципальные образования разных (всех) типов (видов) на территории соответствующего субъекта РФ. Принцип представительства сколь возможно большего числа муниципальных образований при проведении съезда и создании совета весьма важен.

При этом необходимо отметить, что коль скоро комментитуемый Закон и организацию, и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ относит к регулированию Федерального закона от 12 января 1996 г.

№7-ФЗ применительно к ассоциациям, то членство муниципальных образований в региональном совете – добровольное.

Вто же время в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г.

№131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте Российской Федерации обязательно. Здесь – определенная коллизия между коммен-

273

тируемым Законом и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ. Разрешается она, на наш взгляд, практикой правоприменения. Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований Российской Федерации был наделен (нормативно-правовым актом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером во взаимодействии с региональной властью.

Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муниципальных образований субъекта РФ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Логическое толкование норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в контексте всего Закона позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Как известно, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, в том числе в масштабах субъекта РФ, вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов.

Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований.

Исходя из изложенного, можно обозначить следующие возможные направления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований в масштабах субъекта РФ:

1.Участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятельность регионального совета имеется реальная возможность повысить объективность бюджетного процесса в субъекте РФ.

2.Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональ- ных(межмуниципальных)программкомплексногосоциально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

274

3.Контроль за реализацией федеральных программ органов государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований и их населения. Такой контроль региональные советы могли бы осуществлять по уполномочению федеральных и/или региональных органов государственной власти. Примерами таких федеральных программ могут быть программы реализации т.н. приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и сельского хозяйства.

4.Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

5.Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

6.Сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации

иосуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях

иработы муниципального хозяйства.

7.Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства. Организация предоставления методической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества; содействие развитию межмуниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяйства.

8.Участие в организации системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований. Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров.

9.Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образований; на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

10.Подготовка и представление высшему должностному лицу субъекта РФ и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта Российской Федерации.

Участие регионального совета в международной деятельности. Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления, как в составе единого общероссийского объединения муниципальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в данном случае – законом субъекта РФ.

Как уже отмечалось выше, наряду с общими интересами всех муниципальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интересы отдельных видов (типов) муниципальных образований: города – админи-

275

стративного центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Внутреннее структурирование регионального совета, структура его органов управления (а их наличие предполагается Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ) определяется рядом факторов, а именно:

полномочиями регионального совета, вытекающими из предметов общих интересов муниципальных образований данного субъекта РФ;

формами взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований между собой и с органами государственной власти данного субъекта РФ;

наличием специфических общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований;

спецификой территориального устройства данного субъекта Российской федерации;

особенностями правового статуса региональных советов как субъектов и институтов местного самоуправления, и, одновременно, как некоммерческих организаций;

практикой и традицией деятельности ассоциаций (союзов) муниципальных образований в России.

При формировании структуры органов управления региональными советами необходимо учитывать статус тех или иных должностных лиц и органов местного самоуправления. Так, в соответствии с комментируемым Законом (ч.1, п. 1 ч. 4 ст. 36), глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; такими же полномочиями обладает и глава местной администрации ( ч. 1 ст. 41 ФЗ).

Таким образом, именно глава муниципального образования, глава местной администрации и, добавим сюда, председатель представительного органа (если такое право ему предоставит устав муниципального образования) могут представлять муниципальное образование в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации и в его органах управления. Целесообразно, чтобы в уставе муниципального образования был урегулирован вопрос, кто именно из возможных и перечисленных выше должностных лиц муниципального образования представляет его в региональном совете.

В соответствии с п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, представительный орган муниципального образования определяет порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, причем это является исключительной компетенцией представительного органа.

Отсюда базовая структура регионального совета может выстраивается так: «съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ» – «правление (президиум, бюро) регионального совета» – «палаты (соответствующих видов (типов) муниципальных образований) регионального совета» (разумеется, при наличии в субъекте Федерации большого числа муниципальных образований соответствующих типов). Весьма целесообразно на-

276

личие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и полномочного представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты по основным отраслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной деятельности.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, установившем при этом некоторые его полномочия, которые, таким образом, являются обязательными ( ч. 2 ст. 66):

–утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;

–определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

–избрание органов управления совета муниципальных образований. Федеральный закон предусматривает, что помимо перечисленных обяза-

тельных, установленных Законом полномочий, уставом регионального совета определяются и иные полномочия съезда совета муниципальных образований.

Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъекта РФ должна отражать цели и задачи деятельности регионального совета и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или союзов юридических лиц ГК и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ. В соответствии с последним (ст. 14) и ГК РФ (ст.122) в уставе регионального совета должны определяться наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения, структура его органов управления и порядок их избрания и/или формирования (имея

ввиду при этом, что по крайней мере основные органы управления регионального совета должны избираться на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ), их компетенция, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в устав, порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета и иные положения, не противоречащие законам.

ГК РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ требует наличия, помимо устава, и учредительного договора для регионального совета, поскольку организация и деятельность регионального совета осуществляется

всоответствии с требованиями федерального закона, применяемыми к ассоциациям. В учредительном договоре учредители (в нашем случае – муниципальные образования) обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по созданию регионального совета, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из его состава, порядок управления советом, структуру его органов управления и другие вопросы по своему усмотрению.

277

Права и обязанности членов ассоциаций и союзов определяются ст. 123 ГК РФ и воспроизводящей ее нормы ст. 12 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ. Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нормами.

Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ предусматривает обязательное наличие высшего органа управления региональным советом – общего собрания членов (в нашем случае – это съезд регионального совета) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляющего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчетного его съезду. Отсюда вытекает, что исполнительный руководитель регионального совета как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом регионального совета; в случае же если исполнительный орган – коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом представляется целесообразным, чтобы и его руководитель также избирался (назначался) съездом регионального совета. По смыслу норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.

Представление общих интересов различных видов (типов) муниципальных образований на наш взгляд наиболее целесообразно через механизм палат как специфических представительных органов и органов управления регионального совета.

Поэтому представляется, что палатный механизм представительства общих интересов отдельных типов муниципальных образований, хотя и должен быть предложен как основной, но при этом в каждом субъекте РФ при организации регионального совета его учредители сами принимают решение, какие палаты им целесообразно создавать, и целесообразно ли создавать их вообще. Вряд ли потребуются палаты в тех региональных советах, в которых состоят несколько муниципальных образований.

В больших региональных советах вполне уместно создание руководящего органа – правления (президиума, бюро). Съезд регионального совета собирается, как правило, раз в год; полезно было бы обсуждать текущие актуальные вопросы муниципальной жизни на заседаниях (расширенных заседаниях) правления регионального совета

Появление в комментируемом Законе такого правового субъекта, как совет муниципальных образований субъекта РФ (и единое общероссийское объединение муниципальных образований), ставит вопрос о том, является ли совет муниципальных образований субъекта РФ некоммерческой организацией в форме ассоциации и только, или его правовой статус сложнее.

Как известно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных ст. 116-123 ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, не является исчерпывающим. ГК РФ (п. 3 ст. 50) предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться «также в других формах, предусмотренных законом».

Организационно-правовая форма юридического лица – это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юриди-

278

ческих лиц от всех остальных. Поэтому, если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его ответственности, способов выступления в гражданском обороте – хотя бы один из этих аспектов – выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с самостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В противном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы1.

Комментируемая статья Закона устанавливает регулирование организации и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифицирует их напрямую как ассоциации. Очевидно, что регулирование деятельности советов муниципальных образований не исчерпывается в полной мере Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». В ч. 2 комментируемой статьи, в частности, устанавливаются полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Отдельные нормы, регулирующие деятельность советов муниципальных образований содержатся и в статье 8, и в статье 67 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта РФ как о самостоятельной организационно-правовой форме, об особой категории ассоциации, являющейся субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется, по смыслу комментируемого Федерального закона, как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, а также собственным уставом2.

Источников финансирования деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ видится несколько.

Во-первых, это членские взносы муниципальных образований. Этот источник напрямую предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 года

№131-ФЗ. За счет членских взносов финансируется уставная деятельность регионального совета, а также деятельность, осуществляемая в соответствии с решениями руководящих органов регионального совета, в которых указываются членские взносы как источник (один из источников) финансирования данной деятельности.

Во-вторых, это бюджетные средства бюджета субъекта Российской Федерации, а в некоторых случаях, возможно, и федерального бюджета (такой источник предусматривается Федеральным законом от 12 января 1996 года

№7-ФЗ). Эти средства могут выделяться на осуществление полномочий регионального совета по мониторингу процессов организации и осуществления местного самоуправления в субъекте Российской Федерации; на организацию

1 Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т.1 – 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. – С. 200.

2 Автором вместе с рядом специалистов в сфере местного самоуправления разработаны и опубликованы модельный закон субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований субъекта РФ, модельный устав и учредительный договор регионального совета – см. Бабичев И.В., Смирнов Б.В., Еремеева Л.Н., Калантарова Н.Р. Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований /Под ред. И.В. Бабичева. – М.:АИОМСУ, 2005. – 108 С.; основные положения этого модельного акта не утратили своей правовой актуальности и сегодня.

279

и проведение конкурсов по различным номинациям среди муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих; на подготовку ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

В-третьих, это привлеченные средства. Эти средства могут выделяться региональным советам на проведение научно-исследовательских и организаци- онно-методических работ по тематике заказчика, соответствующей уставным целям и задачам регионального совета.

В-четвертых, это средства от собственной деятельности регионального совета. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана.

3. Часть 3 комментируемой статьи указывает на то, что совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Правовое содержание этой нормы состоит в том, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не ограничивает взаимоотношения муниципальных образований и образованных ими органов управления регионального совета как некоммерческой организации с особенностями, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По имеющимся у Общероссийского Конгресса муниципальных образований данным на начало 2008 года советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошли все муниципальные образования данного субъекта РФ, было 35 (по федеральным округам: ЦФО 10; СЗФО 1 (Псковская обл.); ПФО 8; ЮФО 6; УФО 2; СФО 7; ДФО 1 (Республика Саха-Якутия)); советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в состав которых вошли большинство муниципальных образований, насчитывалось 37(по федеральным округам: ЦФО 7; СЗФО 9; ПФО 6; ЮФО 4; УФО 3; СФО 3;ДФО 5), в состав региональных советов не вошли такие крупные и значимые муниципалитеты, как городские округа Балашиха, Домодедово, Дзержинский, Тверь, Вышний Волочек, Рыбинск, Инта, Самара, Тольятти, Саратов, Каспийск, Хасавюрт; советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в состав которых не вошли большинство муниципальных образований, насчитывалось 3: Республика Карелия (не вошло большинство сельских и городских поселений); Ханты-Мансийский автономный округ (не вошли все городские и сельские поселения); Республика Алтай (не вошли все сельские поселения).

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

280