Глава 2. Назначение, содержание и применение территориального планирования

2.1. Территориальное планирование как процедура и инструмент пространственной организации общества

Любой вид деятельности человека связан с территорией, ее использованием. Материальные условия жизнедеятельности общества всегда территориальные. Среда человеческого бытия представляет собой тот ареал или то место, где сферы труда реализуются в конкретных материальных и исторических условиях, имеющих отчетливую территориальную выраженность и специфику. Поэтому использование территории можно рассматривать с различных позиций – как внешние выражения типа хозяйства, особенность культурного ландшафта, конкретный результат взаимодействия хозяйственной деятельности с природной средой. Одновременно оно использование представляет собой объект управления и оптимизации пространственной организации функционирования человеческого общества.

Действенным механизмом, направленным на успешное решение этих задач, является осуществление территориальной политики, цель которой заключается в создании основы управления развитием территории обеспечивающей формирование качественной среды жизнедеятельности населения, стимулирование рационального использования территории, условия для дальнейшего сохранения, улучшения и воспроизводства среды обитания [70]. В тоже время это способствует созданию системы экономико-правового обеспечения территориального управления, регулирующего процессы развития и увязки всех видов деятельности с учетом достижений научно-технического прогресса и наличных ресурсов.

Важнейшим инструментом практической реализации такой политики служит территориальное планирование. Под ним понимается процесс обоснования, разработки и предложения системы мер организационно-территориального, экономического, социального, экологического, правового и иного характера, направленных на совершенствование территориальной организации государств, регионов, административно-территориальных и территориальной единиц, а также отдельных территорий и их частей [70]. Территориальное планирование рассматривается как особая процедура целенаправленных преобразований среды обитания и оптимального пространственного развития путем формирования условий для благоприятной, эффективной и конкурентоспособной социально-экономической деятельности, рационального размещения поселений, производственной, социальной, транспортной и инженерно-технической инфраструктур с учетом устойчивого использования природной среды, сохранения историко-культурного наследия, ландшафтного и биологического разнообразия. В данном контексте территориальное планирование определяется как инструмент реализации целей устойчивого развития, т. к. оно объединяет в одно целое задачи социальной, экономической, экологической политики и отдельных отраслей, коллективные и индивидуальные запросы общества.

Объектом территориального планирования является среда жизнедеятельности человека. Последняя понимается как определенное пространство и совокупность расположенных в его пределах компонентов природной среды и объектов материально-духовной сферы жизни людей, т. е. комплекс природных, природно-антропогенных и социально-экономических факторов, воздействующих на человека.

В современной практике территориального планирования границы его объектов чаще всего увязываются с административно-территориальными (государство в целом, региональные и местные образования) и территориальными (населенные пункты, особоохраняемые природные территории, зоны особого государственного регулирования, земельные участки юридических лиц и других единиц) границами.

Наряду с этим территориальное планирование осуществляется в пределах отдельных природных и природно-хозяйственных регионов, ландшафтных комплексов, территорий с уникальным или богатым историко-культурным и природным наследием, проблемных территорий.

К основным субъектам территориального планирования относятся органы государственного управления всех уровней власти, а также граждане, общественные организации, политические партии, территориальные сообщества, профессиональные объединения. Максимальный учет интересов гражданского общества и государства в планах территориального развития способствует обеспечению безопасной и формированию устойчивой среды жизнедеятельности населения, охране и рациональному использованию природных ресурсов.

Современная методология территориального планирования базируется на признании существующих не только объективных закономерностей формирования и развития структурно-территориальных образований, но также на необходимости управлять ими в целях создания оптимальных условий жизнедеятельности общества. Поэтому важно правильно определить соотношение между ними, что достигается с помощью территориально-планировочных мер их регулирования. Содержание таких мер представлено в виде структурно-логической модели (рис. 2.1).

В представленной модели выделяются четыре основных блока – входящий, процессуальный, реализации и обеспечения. Входящий блок обеспечивает взаимосвязь территориально-планировочной деятельности с процессами общественного развития, для чего проводится анализ и оценка состояния среды обитания, выявление проблем и конфликтных ситуаций (социально-демографических, социокультурных, социально-экономических, экологических), оценка имеющихся ресурсов, что позволяет определить цели и приоритеты развития.

Блок процессуальный включает в себя выполнение научных исследований, разработку прогнозов, программ, планов градостроительного и территориального развития, разработку законодательных, нормативных, методических документов, разработку проектно-планировочной документации (проектирование), управление развитием населенных пунктов и территорий.

Рис. 2.1. Структурно-логическая модель территориально-планировочной деятельности [18]

Блок реализации предполагает осуществление запланированных мероприятий, выявление происходящих изменений, оценку результативности принятых решений.

Блок обеспечения нацелен на информационное, техническое, организационное, кадровое и финансовое сопровождение территориально-планировочной деятельности.

Принятию решений в территориальном планировании предшествует значительная информационно-аналитическая работа, включающая в себя комплексный и всесторонний анализ имеющихся природных ресурсов, оценку экономического и демографических потенциалов территории, а также исследования, направленные на выявление реализуемых и возможных к реализации в будущем основных видов деятельности (функций), моделирование территориальной организации и планировочного объекта.

Комплексная оценка территорий включает в себя блок исследований, направленных на выявление и анализ природных и антропогенных факторов, влияющих на экономически эффективное и экологически безопасное развитие тех или иных видов хозяйственной деятельности, систему расселения, транспортную и инженерно-техническую инфраструктуру, охрану окружающей среды в границах объекта.

Результаты комплексной оценки территорий следует использовать при вариантной разработке проектных решений и выборе наиболее рационального территориально-планировочного мероприятия, а также при технико-экономическом обосновании размещения крупных инвестиционных объектов в процессе их реализации [30].

Основная цель комплексной оценки территорий заключается в нахождении экономически эффективного и экологически безопасного соответствия между растущими и многообразными общественными потребностями, выраженными теми или иными видами деятельности, и природно-антропогенными ресурсами территории.

Комплексная оценка территорий осуществляется при соблюдении следующих условий:

• оценивается вся территория планируемого объекта;

• соблюдаются интересы всех землепользователей в пределах планируемой территории;

• оценка производится как по совокупности имеющихся природных, так и по комплексу сложившихся антропогенных факторов.

При комплексной оценке использования территорий применяются современные геоинформационные технологий и цифровые картографические материалы.

Предложения по функциональному использованию могут быть сформулированы на основе исследований свойств самой территории, которые оказывают благоприятное или неблагоприятное влияние на размещение на ней той или иной функции. На основе анализа и обобщения этих свойств составлен перечень основных территориальных факторов и их значений.

Оценка территорий по различным факторам производится с учетом расположенных на ней различных объектов, сооружений и коммуникаций, а также характера использования земельного фонда. Результаты используются при проведении функционального зонирования территорий, которое заключается в выделении при территориальном планировании зон определенного функционального назначения с установлением регламентов их развития и использования территорий.

Комплексная оценка выполняется для отдельных функций (видов деятельности), принятых исходя из регионального уровня территориального планирования, включая такие виды функций, как:

• селитебная;

• производственно-коммерческая;

• рекреационная;

• сельскохозяйственная;

• транспортно-коммуникационная.

Селитебная функция предусматривает проживание населения в жилой застройке всех типов – постоянном жилье (многоквартирные многоэтажные жилые дома, жилые дома средней этажности, индивидуальные жилые дома с приусадебными участками), сезонном (вторичном) жилье (садоводческие и дачные кооперативы), а также обеспечение его социальным, культурно-бытовым, транспортным обслуживанием. В составе селитебной функции может осуществляться экологически безопасная производственная деятельность, которая не оказывает вредного воздействия на окружающую среду и размещение которой не требует больших территорий.

Производственно-коммерческая функция предусматривает производственную и научно-производственную деятельность, обслуживание оптовых и отраслевых складов, ведение оптовой торговли (предприятия оптовой торговли, рынки, супермаркеты и пр.), энергообеспечение, а также сопутствующие функции по транспортному обслуживанию, социальному обслуживанию производственной и коммерческой деятельности.

Рекреационная функция – вид деятельности, основанный на использовании природных рекреационных ресурсов. Включая организацию отдыха населения на территориях, в учреждениях стационарного длительного и кратковременного отдыха (пансионаты, дома и базы отдыха, спортивно-оздоровительные базы и лагеря), а также деятельность по обслуживанию туризма (тургостиницы, турбазы, туристические лагеря и др.). Предусматривается деятельность по лечению и оздоровлению населения, осуществляемая бальнеологическими объектами санаторно-курортного лечения.

Сельскохозяйственная функция связана с деятельностью по производству товарной сельскохозяйственной продукции и переработке сельскохозяйственного сырья.

Транспортно-коммуникационная функция направлена на транспортное обеспечение, перемещение товаров, пассажиров, грузов, обеспечение коммуникационных связей между населенными пунктами.

Лесохозяйственная функция предназначена для осуществления деятельности по производству древесины, сбору ягод, грибов, лекарственных растений, выращиванию древесных культур и др.

Функции специального назначения предназначены для различных особо охраняемых природных территорий, а также объектов со специальным режимом использования (военные объекты и полигоны, места складирования отходов, кладбища и др.).

Для того или иного вида функций (деятельности) каждый из оценочных факторов в зависимости от конкретных значений выражает различную степень (отношение) благоприятности.

При анализе влияния каждого фактора на размещение функции используются следующих четыре вида отношений:

• недопустимо – запрещение размещения функции в зоне действия фактора;

• ограничено – действие фактора не запрещает функцию, но снижает привлекательность территории для размещения функции;

• допустимо – действие фактора повышает привлекательность территории для размещения функций;

• нейтрально – фактор не оказывает влияния на решение о размещении функции.

Отношение «недопустимо» устанавливается исходя из требований нормативных правовых документов. Все остальные виды отношений между факторами и функциями устанавливаются экспертным путем.

Общая совокупная оценка всех факторов (комплексная оценка) осуществляется путем применения комбинированного метода, основанного на балльной и экспертной оценке.

Для определения балльных весов при оценке в практику территориального планирования внедряется метод анализа иерархий (МАИ). Этот метод предполагает декомпозицию объекта на все более простые составляющие части и математическую обработку экспертных суждений с использованием матриц парных сравнений и калибровочных индексов. МАИ позволяет удобно и достаточно объективно производить оценку критериев, повысить степень обоснованности принятия решений при комплексной оценке, анализе и отборе наилучших решений.

Вся оцениваемая территория расчленяется на оценочные зоны, каждая из которых выражает определенную степень (сумму баллов) благоприятности территории для той или иной функции (вида деятельности). Степень благоприятности территории оценочной зоны устанавливается в рамках следующих категорий:

• недопустимо;

• неблагоприятно;

• благоприятно;

• наиболее благоприятно.

Категория «недопустимо» устанавливается в тех оценочных зонах, где фактор имеет запрещающий характер для размещения функции. Категория «неблагоприятно» – для оценочных зон, где факторы имеют разрешающий характер с минимальными показателями балльной оценки.

Категория «благоприятно» устанавливается для оценочных зон, где факторы имеют разрешающий характер со средними показателями балльной оценки. Категория «наиболее благоприятно» – для оценочных зон, где факторы имеют разрешающий характер с максимальными показателями балльной оценки. При этом площадь оценочной зоны категории «наиболее благоприятно» для функции составляет, как правило, не более 30 % совокупности площади зон категории «благоприятно для функции».

К числу важных вопросов территориального планирования относятся изложение стратегии оптимизации экологических условий на планируемой территории, и на ее основании предлагаются мероприятия:

• по усилению санирующих функций комплекса (природоохранная деятельность, формирование природного каркаса, охрана водоемов, лесов, земель/почв, луговой растительности, животных и др.);

• снижению (предотвращению) антропогенно-техногенных воздействий на окружающую среду;

• рациональному использованию природных ресурсов, применению малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий.

Одновременно разрабатываются мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а также излагаются характеристики угроз возникновения чрезвычайных ситуаций, стратегии влияния территориально-планировочных решений на снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, описание системы защиты и предложения по ее развитию.

Необходимость осуществления территориально-организованных мер при определении рациональных форм и направлений использования природных ресурсов вызвана еще и тем обстоятельством, что в сфере природопользования как в никакой другой ярко проявляются специфика и противоречия взаимодействия естественных и общественных производительных сил. Нередко совокупное использование эколого-ресурсного потенциала порождает существенные противоречия в сфере природопользования, приобретающие разные его аспекты и формы, в т. ч. пространственные.

В целом можно выделить три наиболее распространенные и взаимосвязанные группы противоречий в природопользовании. К первой группе относятся экономические противоречия, обусловленные нехваткой или отсутствием материальных ресурсов природного происхождения, что сдерживает общественное производство. Они нередко стимулируют перепрофилирование или переход на интенсивный и более экономный способ использования природных ресурсов, т. е. на снижение его природоемкости.

Вторую группу составляют эколого-экономические противоречия, проявление которых вызывается растущими общественными потребностями в природных ресурсах и благах, интенсивным их вовлечением и использованием в хозяйственных целях, что нередко приводит к дестабилизации природной среды и обострению экологических ситуаций.

Третья группа представлена эколого-социальными противоречиями природопользования, связанными с неблагоприятными условиями окружающей среды и реальной угрозой для здоровья местного населения, опасностью и нежеланием жителей проживать в зонах экологического бедствия. Иногда они вызваны несогласием населения с прекращением по экологическим соображениям производства и потерей занятости.

Противоречия природопользования проявляются не только в конкуренции отдельных природопользователей и споре между ними за природные ресурсы. Важно и то, что на состояние хозяйства и здоровье людей сильно влияют вызванные его деятельностью изменения природной среды. Это противоречие становится все более ярко выраженным и часто проявляющимся в современных условиях, особенно на территории староосвоенных регионов.

С проблемой противоречий в природопользовании тесно связана проблема проявления конфликтных ситуаций, при которой материальное производство, природная среда и население имеют антагонистические интересы. Поэтому разрешение конфликтов в природопользовании при такой ситуации должно базироваться на согласовании интереса и выработке компромиссных подходов и приоритетов во взаимоотношениях природы, населения и хозяйства [10].

Однако не следует забывать, что проявление конфликтных ситуаций всегда протекает в реальных территориальных условиях и, естественно, имеет отчетливую территориальную выраженность. Являясь ареной взаимодействия различных компонентов природы и местом проживания людей, территория есть своеобразный интегральный ресурс. Это значит, что с помощью оптимальной организации территории, путем обоснованных планировочных решений можно предотвратить или заметно снизить существующие проблемы противоречий и конфликтов в природопользовании. Одним из ярких примеров этому может служить функциональное разграничение территории по интенсивности ее использования, рассмотренное в концепции поляризованного ландшафта [57]. Принципиальной стороной организации территории на различных ее уровнях является определение приемлемого сочетания потребительских функций территории, которое было бы оправдано не только с экономической точки зрения, но и не повлекло бы за собой негативных экологических последствий и ухудшения среды жизнедеятельности людей.

Как правило, в основу формирования того или иного функционального типа использования территории положен уровень обеспеченности ее природными, демографическими, рекреационными и другими ресурсами. Как показывает практика, его роль в этом не всегда однозначна, поскольку имеются внешние факторы по отношению к территории. Например, ее место в территориальном разделении труда, в географическом положении регионов, наличии транспортной доступности, наличии ценных и уникальных природных комплексов. Это может привести к формированию в отдельных регионах таких отраслевых и функциональных пропорций, которые исходят не только из природно-ресурсных условий территорий, что нередко является одной из причин, вызывающих проявление противоречий и конфликтов в природопользовании. Своевременное выявление, последующая оценка и разработка мероприятий по их ликвидации – составная часть территориально-планировочных решений. Так, в условиях аграрного природопользования, отличающегося территориальной выраженностью, наиболее ярко проявляются конфликтные ситуации при использовании земельных ресурсов (табл. 2.2).

По отношению к соответствующим типам природопользования – промышленному, сельскохозяйственному, лесохозяйственному, селитебному, рекреационному, природоохранному (дифференцирующимися по оказываемым на окружающую среду видами и масштабу воздействия и последующей степени трансформации природной и социально-экономической среды) – территория обладает определенной и различной экологической емкостью, которая является свойством территориальной системы в целом и в соответствии со свойствами эмерджэнтности систем не может быть определена путем простого «сложения» ее составляющих. Определение экологической емкости основывается на фиксировании результатов воздействия различных видов хозяйственной деятельности и определении того уровня воздействия, при котором территориальная система переходит в состояние деградации.

Расчет нормы антропогенной нагрузки через соотношение интенсивно и экстенсивно используемых земель предложил Н. Ф. Реймерс, рассчитавший, что в зоне южной тайги буферная территория, которая выполняет выполняющая или способная выполнять экологическую функцию, должна составлять не менее 50 %, а в зоне широколиственных лесов – всего 25 % [56].

Таблица 2.2