2.2. Взаимосвязь территориального, социально-экономического отраслевого и регионального планирования

Отличительной чертой политики территориального развития является ее сложность, поскольку она интегрирует научно-технические, планово-прогнозные, отраслевые и региональные разработки и транслирует их на конкретные территории. При этом территориальное планирование выступает важнейшим средством достижения данной цели. Не случайно в Национальной стратегии устойчивого развития Республики Беларусь до 2020 г. (НСУР – 2020) предложено осуществить ряд задач, относящихся к организации процесса территориального планирования и его содержания:

• увязывать интересы всех управленческих, хозяйственных и общественных структур, имеющих отношение к данной территории;

• создать систему экономико-правового обеспечения территориального управления, регулирующего процессы развития всех видов деятельности с учетом наличия ресурсов;

• на национальном уровне необходимо доработать комплекс согласованных между собой законов, обеспечивающих полноценную нормативно-правовую базу территориального планирования, или разработать специальный закон о территориальном планировании, учитывающий территориальные аспекты политики и управления;

• на региональном уровне следует создать документы, которые будут регулировать структурные соотношения территорий, входящих в регион, и определять пути его устойчивого развития на основе качественных преобразований и количественных изменений в хозяйственной, социальной и природоохранной сфере;

• на местном уровне проекты территориального планирования должны представлять собой структурные планы организации территории и программы конкретных действий, согласованных между всеми участниками планирования;

• территориальное планирование должно способствовать определению унифицированного содержания принимаемых концепций, стратегий, планов и программ развития на национальном, региональном и местном уровнях.

Территориальное планирование не ставит целью заменить собой отраслевое и региональное планирование. Оно нацелено на разработку скоординированной стратегии развития регионов и поселений, реализация которой возможна через конкретные отраслевые и региональные планы.

Интегрирующая роль территориального планирования заключается в комплексности и системности учета ресурсных возможностей территорий, социальных потребностей населения, экологических ограничений, национальных, региональных и местных интересов.

В статье 46 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», регулирующего территориально-планировочную деятельность в стране, сказано, что при разработке государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц должны учитываться градостроительные требования в части:

• соответствия мероприятий, указанных в государственных прогнозах и программах, основным направлениям государственной политики в области архитектурной и градостроительной деятельности, в том числе в сфере развития социальной, производственной, транспортной, инженерной инфраструктуры;

• соответствия отраслевого экономического развития комплексному развитию территорий, в том числе населенных пунктов;

• охраны историко-культурного наследия, особо охраняемых природных территорий;

• обеспечения градостроительной документацией соответствующих территорий, в том числе населенных пунктов;

• выполнения инженерных изысканий и научно-исследовательских работ.

При этом территориальное планирование не должно брать на себя весь комплекс вопросов национального, регионального планирования в пределах данной территории, включая разработку прогнозов и планов социально-экономического развития. Оно призвано показать возможные варианты развития региона и его частей на основе имеющихся ресурсов и потенциала. Документы территориального планирования должны быть важной составной частью стратегической долгосрочной программы развития района или региона, так как они могут связать реализацию любых планов, программ и проектов не только во времени, но и в пространстве.

При осуществлении территориального планирования весьма актуальной и часто весьма востребованной является проблема отражения отраслевых, ведомственных и общественных интересов и обоснование приоритетов в территориальном развитии.

Принцип приоритетности довольно широко используется в практике территориального планирования. Он применяется преимущественно в решении хозяйственно-экономических проблем. Однако преобладавший длительное время ведомственный подход к обоснованию приоритетов в размещении отраслей или развитии регионов часто приводил к негативным последствиям, несмотря на то, что он опирался на такие достаточно точные данные экономического анализа, как расчет роста производительности труда и прибыли, выпуска продукции, занятости, повышения эффективности производства и т. п. Этим в определенной степени был дезавуирован подход с позиций выделения приоритетов.

Практика территориального планирования нередко сталкивается с антагонистическими интересами, обусловленными, с одной стороны, материальным производством, с другой – сохранением природной среды.

Третья сторона – население – также представляет собой самостоятельную силу, однако ее интересы как бы раздвоены и направлены отчасти на поддержку интересов производственных, отчасти – природных. Это дает основание ввести в оборот понятия, описывающие отмеченные комбинации интересов. Комбинацию производственных интересов с той составляющей социальных интересов, связанную с удовлетворением материальных и части нематериальных (но непосредственно зависящих от уровня развития материального производства) потребностей людей, можно назвать отраслевыми интересами, поскольку дифференциация потребностей находит свое отражение именно в отраслевой дифференциации производства. Комбинацию же природных интересов с той частью социальных интересов, которая связана со стремлением людей обитать в здоровой экологической обстановке, можно назвать экологическими интересами.

Жесткое и бескомпромиссное подавление одних интересов ради соблюдения других не решает проблемы, так как ущерб, понесенный носителями первых, может обернуться серьезными потерями для носителей вторых. Более разумной является попытка отыскания компромисса, в той или иной степени устраивающего все конфликтующие стороны. Это, разумеется, очень сложная задача, имеющая два аспекта: тактический и стратегический. Первый связан с согласованием уже сформировавшихся интересов, второй – с управлением формирования интересов в целях их сближения между собой.

Логически соотношение возможных и фактически реализуемых приоритетов при различных комбинациях экологических (природоохранных), социальных и экономических интересов может быть определено следующим образом [34]:

• экологические интересы предпочтительнее экономических и социальных: возможно и целесообразно достижение более высокого уровня качества среды за счет ограничения развития отдельных производств и (или) изменения специализации хозяйства при компенсации возможных неблагоприятных социальных последствий;

• экономические интересы предпочтительнее (приоритетнее) природоохранных: целесообразна «природоохранная» реконструкция хозяйства с учетом социальных критериев (интересов) – перепрофилирование не столько самых опасных, сколько менее крупных предприятий с относительно меньшим вкладом в бюджет района или города;

• экологические, социальные и экономические интересы равно предпочтительны и в равной мере удовлетворяются. Пример: возможно и целесообразно размещение новых водоемких производств, которые позволили бы осуществлять более глубокую очистку сточных вод всего промышленного узла и другие природоохранные мероприятия технологического характера. За счет этого может быть достигнут более высокий уровень качества среды в целом, удовлетворен и социальный интерес – создание новых рабочих мест социально-бытовой инфраструктуры;

• социальные и экономические интересы предпочтительнее экологических: целесообразно обеспечение некоторого минимально допустимого уровня качества среды без ограничения развития хозяйства или изменения хозяйственного профиля.

В реальной жизни часто сталкиваются между собой экологические интересы общегосударственной и региональной, а также региональной и локальной приоритетности. Попытка проанализировать соотношение и варианты фактически складывающихся экологических приоритетов при взаимодействии общегосударственного, регионального и локального (местного) интересов представлена в табл. 2.5.

Таблица 2.5

Соотношение значимости ресурсов и их экологической уникальности [32]

Хозяйственная значимость объекта (ресурса)	Степень экологической уникальности
	Местная	Региональная	Общегосударственная	Всемирная
Местная	Равноприоритетность	Уникальность экологическая приоритетнее местной хозяйственной значимости	Общегосударственная экологическая уникальность приоритетнее местной хозяйственной значимости	Всемирная экологическая уникальность приоритетнее местной хозяйственной значимости
Региональная	Региональная хозяйственная значимость приоритетнее местной экологической уникальности	Равноприоритетность	Общегосударственная экологическая уникальность приоритетнее региональной хозяйственной значимости	Всемирная экологическая уникальность приоритетнее региональной хозяйственной значимости
Общегосударственная	Общегосударственная хозяйственная значимость приоритетнее местной	Общегосударственные хозяйственные интересы приоритетнее региональных	Равноприоритетность	Всемирная экологическая уникальность приоритетнее общегосударственной

Очевидно, общегосударственная приоритетность экологических интересов над другими должна определиться реакцией населения крупных регионов на уровень деградации среды и на размещение новых крупных источников загрязнения, возникающей в связи с продолжающимся ухудшением экологической ситуации, возрастанием социальной напряженности, ростом заболеваемости и смертности.

В современных условиях возрастает роль территориального планирования при определении приоритетных направлений, обеспечивающих устойчивое развитие регионов. Выравнивание уровня жизни населения регионов относится к числу важнейших задач региональной политики большинства странмира. Это потребует достижения научно обоснованных параметров качества жизни людей независимо от мест проживания, создания равных возможностей в получении образования и медицинской помощи, обеспечения благоприятной окружающей среды. Кроме того, важнейшей задачей региональной политики является поддержка «точек роста» в виде промышленных центров, районов с высокоэффективным сельским хозяйством, свободных экономических зон, технопарков и инновационных центров. Для стимулирования деловой активности в регионах приоритетного развития предусматривается предоставление государственным и частным предприятиям, компаниям налоговых льгот, субсидий и кредитов.

Особое внимание уделяется развитию проблемных регионов, которые выделяются специфическими природными, социально-экономическими и экологическими условиями. Основными критериями их выделения являются сложная экологическая ситуация, низкий уровень экономического развития и относительно высокий уровень безработицы. В различных странах мира критерии выделения проблемных регионов различны. Так, в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. к проблемным регионам Беларуси отнесены территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также Белорусское Полесье, Белорусское Поозерье, Минский столичный округ, Солигорский промышленный район, Новополоцкий промышленный узел, депрессивные районы с низким экономическим потенциалом, имеющие высокий уровень безработицы, центрами которых являются малые и средние городские поселения.

Для дальнейшего повышения уровня и качества жизни населения независимо от места проживания во всех регионах необходимо: развитие социальной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства, строительство жилья, эффективное функционирование реального сектора экономики; создание условий для расширения возможностей каждого человека в реализации своих потребностей и способностей в местах проживания; обеспечение возможности территориальной и профессиональной мобильности населения.

При этом важнейшей задачей является определение сильных и слабых сторон социально-экономического развития каждого региона и его конкурентных преимуществ по сравнению с другими регионами, прежде всего соседними. Для этого используются результаты оценки его природного и экономического потенциала. В этих целях наиболее целесообразно использовать применяемую в стратегическом планировании методику «SWOT-анализ», в ходе которого показываются сильные и слабые стороны регионов, а также прогнозируются возможности и угрозы, с которыми они могут столкнуться. (SWOT – это аббревиатура начальных букв английских слов: Strengths – силы, Weaknesses – слабости, Opportunities– возможности, Threats – угрозы.)

SWOT-анализ – анализ сильных и слабых сторон, возможностей и угроз используется, прежде всего для компании и бизнесединицы, но его можно применять как для человека, страны, общества, так и региона (рис. 2.3).

Результаты выявления слабых и сильных сторон, а также возможностей и угроз для многих регионов Республики Беларусь с использованиемSWOT-анализа представлены в табл. 2.6.

Рис. 2.3. Простейшая форма представления результатов SWOT-анализа

Таблица 2.6