Массовая информация и международное право

Глава II. Международно-правовое регулирование

рованию обмена информацией. В проекте содержатся положения, предусматривающие обязательство государств содействовать более широкому и свободному распространению всех форм информации через печать, кино, радио и телевидение, а также проводить совместные поиски новых областей для обмена информацией. Организационно расширение обмена информацией предлагается обеспечивать путем заключения межгосударственных соглашений, а также соглашений между органами массовой информации.

Международные организации

Первые международные конвенции по вопросам использования телеграфной связи были подписаны в 1865 г. в Париже и в 1875 г. в Петербурге. Парижская конвенция 1865 г. образовала Международный телеграфный союз.

Появление широковещательной техники поставило на повестку дня прежде всего вопрос о международном регулировании использования частот во избежание причинения взаимных помех.

Берлинская конвенция 1906 г. учредила Международный радиотелеграфный союз. На Мадридской конференции 1932 г. эти два международных союза слились в Международный союз электросвязи (МСЭ), который существует до настоящего времени, являясь специализированным учреждением ООН.

Конвенция МСЭ неоднократно подвергалась изменениям61. В настоящее время она действует в редакции, принятой в Монтре 12 ноября 1965 г. и вступившей в силу 1 января 1967 г. Ее участниками являются около 130 государств.

Представляется, что некоторые западные юристы допускают ошибку, истолковывая отдельные положения Конвенции МСЭ как регулирующие вопросы распространения информации. Н. Матте пишет, что Конвенция МСЭ в редакции 1947 г., принятой в Атлантик-Сити, запрещает радиопомехи, создание которых противоречит свободному получению информации каждой личностью. Далее он приводит положение ст. 48 Конвенции в редакции, принятой в 1965 г. в Монтре, в которой содержится обращение к государствам предпринимать все возможные меры для избежания вредных помех62.

61  Историю этого вопроса см.: Крылов С.Б. Указ. соч. 62  См.: Matte N.M. Op. cit. P. 119.

61

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

В действительности МСЭ не имеет целью и не уполномочен регулировать вопросы распространения информации. Например, на Конференции ООН по космосу в 1968 г. было отмечено, что МСЭ должен заниматься техническими проблемами, прежде всего вопросом использования частот, и выражена надежда, что политические проблемы НТВ будут решены в рамках ООН63.

МСЭ был создан для согласования государствами технических аспектов электросвязи. Признать это вынужден и Н. Матте, который далее указывает, что МСЭ не имеет права принимать решения в отношении радиовещания, за исключением распределения полос частот. По его мнению, лишь Регламент радиосвязи содержит слабую попытку решать эти вопросы, предусматривая определенные процедуры в случае создания вредных помех (ст. 15) и представление докладов о нарушениях по использованию частотного спектра (ст. 16)64.

Бразильский юрист Г. Валладао отмечает, что ст. 2 Конвенции МСЭ в редакции 1965 г. предоставляет государствам – членам МСЭ право задерживать передачу со своей территории корреспонденции, которая может ставить под угрозу безопасность государства или противоречит его законодательству, публичному порядку или морали65. Положение ст. 2 не имеет особого смысла, поскольку каждое суверенное государство само регламентирует деятельность на своей территории любых передающих радиостанций. Однако Конвенция ничего не говорит о праве государств задерживать прием на своей территории корреспонденции, поступающей из-за рубежа, хотя это не менее важно, чем право задерживать передачу корреспонденции.

Некоторые юристы полагают всякое глушение радиопередач противоправным в силу действия принципа свободы информации. Однако другие считают, что современное международное право категорически не квалифицирует глушение в качестве незаконных действий, хотя при этом и возникает опасность создания помех66.

Ф. Гондиус считает, что радиовещание, представляющее собой вмешательство во внутренние дела государства, дает основание для его глушения, так как, согласно принципу мирного сосуществования, ни одно государство не имеет права навязывать свои идеи другим на-

63  См.: Док. ООН A/7285. Annex II. P. 76–78. 64  Matte N.M. Op. cit. P. 119.

65  См.: Valladao H. Op. cit. P. 139.

66  См.: Hondius F.W. Op. cit. P. 77.

62

Глава II. Международно-правовое регулирование

родам67. Более того, Ф. Гондиус ссылается на Регламент радиосвязи, согласно которому вещательные станции не должны использовать мощности, превышающие мощность, необходимую для экономически эффективного национального обслуживания вещанием хорошего качества в пределах национальной территории68.

Таким образом, признается, что нарушение технических норм, относящихся к радиосвязи, имеет подчиненное значение по отношению к таким принципам и нормам более высокого порядка, как поддержание дружественных отношений между государствами.

МСЭ занимается и вопросами космической связи, но только в техническом плане.

Когда на сессии 1963 г. в Брюсселе Институт международного права принял принцип, согласно которому космическая электросвязь должна соответствовать регламентам МСЭ, имелось в виду прежде всего распределение частот, а не какие-либо вопросы содержания массовой информации69.

Г. Валладао полагает, что к космической электросвязи применимы следующие положения Конвенции МСЭ:

1)свобода и равенство в деле пользования электросвязью при отсутствии дискриминации (ст. 31);

2)ограничение этой свободы, когда электросвязь ставит под угрозу безопасность государства или противоречит его общественному порядку и моральным устоям (ст. 32);

3)служба радиосвязи должна использоваться без причинения вредных помех службам связи других государств (ст. 48)70.

Все это относится к техническим аспектам космической электросвязи. Содержание передач – совершенно иной вопрос.

С возникновением возможности космического вещания вопрос

ораспределении радиочастот осложнился. Исследуя эту проблему, эксперты Канады и Швеции пришли к выводу, что вопросы распределения и использования спектра радиочастот носят глобальный характер. Эфир представляет собой единое целое, и невозможно отделить регулирование использования одного участка спектра или одной службы от использования всего частотного спектра в целом. Они отметили

67  См.: Hondius F.W. Op. cit. P. 76.

68  Ibid. P. 77.

69  См.: Valladao H. Op. cit. P. 141.

70  Ibid. P. 143.

63

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

отсутствие общепризнанной и применимой для всех случаев правовой теории электросвязи71.

Будет ли в дальнейшем необходимо регулировать в международном плане вопросы использования частот для целей вещания? Американский специалист в этой области У. Хинчмэн утверждает, что изобретение УКВ и лазерной связи, возможность поляризации и фокусирования радиоизлучения в узкий направленный пучок снижают опасность причинения взаимных помех настолько, что регулирование использования частот не будет необходимым72.

Представляется, что это не так, поскольку с точки зрения проблем международного использования средств массовой информации работа вещательных станций на определенных частотах может служить не только гарантией избежания взаимных помех, но и гарантией вещания на иностранное государство только в случае его согласия. Таким образом, человечество придет к иным критериям в вопросе регулирования использования радиочастот, но не откажется от него совершенно.

Неправ У. Хинчмэн, когда он доказывает, что вопрос о распределении радиочастот будет сводиться к чисто техническим аспектам73.

Отмечая, что международные соглашения должны способствовать осуществлению вещания с помощью спутников и регулировать с этой целью прежде всего такие вопросы, как распределение частот, защита от вредных помех, охрана авторских прав, противодействие помехам и т.п., эксперты Канады и Швеции не могли не признать, что в случае внедрения НТВ политические и идеологические интересы могут оказаться выше экономических, научных, технических и др.74

Проблема спутниковой связи в аспекте международного обмена массовой информацией ярко подтверждает отсутствие в современном мире чисто технических правовых вопросов, оторванных от политической реальности. Поэтому и утверждение У. Хинчмэна, что в области международного права коммуникаций земная связь не поставит новых проблем75, не соответствует действительности. С возрастанием роли идеологической борьбы, с развитием технических средств массовой

71  См.: Док. ООН A/AC.105/59. P. 14.

72  См.: Hinchman W.R. Op. cit. P. 24–25.

73  Ibid. P. 41.

74  См.: Док. ООН A/AC.105/59. P. 3–6.

75  См.: Hinchman W.R. Op. cit. P. 41.

64

Глава II. Международно-правовое регулирование

информации в дальнейшем будут возникать новые вопросы, подлежащие регулированию на международном уровне76.

Применение искусственных спутников Земли в целях связи уже привело к образованию двух международных организаций. Нет сомнения в том, что в рамках этих организаций будет осуществляться сотрудничество как в области использования спутников связи в качестве технически новейшего средства распространения массовой информации, так и в области содержания спутникового вещания. Этими организациями являются «Интелсат» и «Интерспутник».

Советские юристы считают, что при заключении соглашений по вопросам космической связи и создании международных систем связи «следует строго соблюдать основополагающие принципы современного международного права»77. Такой подход неизменно соблюдается в практике сотрудничества социалистических стран.

Соглашение о создании международной системы и организации космической связи «Интерспутник» было подписано между Болгарией, Венгрией, ГДР, Кубой, Монголией, Польшей, Румынией, Советским Союзом и Чехословакией 15 ноября 1971 г. в Москве78.

В преамбуле Соглашения участники признают «необходимость содействия укреплению и развитию всесторонних экономических, научно-технических, культурных и других отношений посредством осуществления связи, а также радио- и телевизионного вещания через искусственные спутники Земли». Соглашение заключено «в интересах развития международного сотрудничества на основе уважения суверенитета и независимости государств, равноправия, невмешательства во внутренние дела, а также взаимной помощи и взаимной выгоды».

По Соглашению созданы международная система связи через ис­ кусственные спутники Земли и открытая международная организация «Интерспутник» (ст. 1). Предусмотренное сотрудничество по эксплуатации системы связи (ст. 2) не исключает ее использования и для целей НТВ.

Статья 7 устанавливает, что Организация сотрудничает с други­ ми организациями в области использования спутниковой связи как

76  Критику концепций «деидеологизации» международного права см.: Блищенко И.П. Указ. соч. С. 175.

77  Тенденции развития космического права. М., 1971. С. 138.

78  См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 35 (1641). Ст. 317 (вступило в силу 12 июля 1972 г.).

65

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

по техническим вопросам, так и в вопросах международной ре­ гламентации­. Можно полагать, что это включает и регламентацию НТВ.

Руководящий орган «Интерспутника» – Совет – в числе прочих вопросов рассматривает и утверждает мероприятия по эксплуатации космического комплекса (п. 6 ст. 12). Следовательно, порядок использования спутников для НТВ будет определяться Советом. Для принятия решений Совета требуется не менее 2/3 голосов всех членов Совета (в Совете представлены все государства-участники), и решения Совета не являются обязательными для тех членов Организации, которые не высказались за их принятие и заявили к ним оговорку в письменной форме (п. 7 ст. 12).

Сотрудничество с другими международными организациями предполагает заключение соответствующих международных соглашений. Соглашения заключаются генеральным директором «Интерспутника» по поручению Совета (п. 4 ст. 13).

Прибыль Организации, получаемая от коммерческой эксплуатации системы, может быть обращена, в частности, на создание различных специальных фондов (п. 9 ст. 15). Это положение представляется важным с той точки зрения, что средства «Интерспутника» могут быть использованы на покрытие расходов по совместному осуществле-­ нию НТВ.

Каналы связи системы распределяются между членами Организации, исходя из их потребностей (п. 2 ст. 16).

Соглашение прямо не предусматривает, за исключением преамбулы, осуществления широковещательной деятельности. Ничего не говорится, в частности, о том, может ли сама Организация заниматься широковещательной деятельностью или же этот вид осуществления массовой информации будет находиться в компетенции каждого из ее членов. Однако положения Соглашения содержат все необходимые предпосылки для любой альтернативы в этом вопросе.

Необходимо подчеркнуть демократический порядок принятия решений Советом «Интерспутника» и полное равноправие его участников, независимо от той роли, которую они играют в создании системы. «Интерспутник» создан как организация универсального характера, открытая для присоединения любого государства.

Чехословацкий юрист В. Копал, отмечавший демократический и равноправный характер Соглашения об «Интерспутнике», полагает, что ввиду реальности существования двух всемирных систем

66

Глава II. Международно-правовое регулирование

спутниковой связи встает вопрос о координации и взаимосвязи их деятельности79.

Система космической связи «Интелсат» складывалась в процессе сложной борьбы между ее участниками по ряду принципиальных вопросов80. На Вашингтонской конференции полномочных представителей 20 августа 1964 г. были подписаны два соглашения: Соглашение о временной договоренности по глобальной коммерческой системе спутниковой связи и Специальное соглашение. Первое было подписано от имени правительств государств – участников соглашений, а второе – от имени правительств или назначенных правительствами организаций (entities), ведающих вопросами телекоммуникаций. Это давало американской стороне возможность сделать стороной Специального соглашения свою коммерческую корпорацию «Комсат».

Профессор Гарвардского университета А. Чейес пишет, что первоначально США имели в виду создать национальную глобальную систему связи для обслуживания всего мира, чему воспротивились страны Европы, Канада, Япония и др.81 В конечном итоге «Интелсат» был создан как международный консорциум. Дело, конечно, заключается не в том, что США «прислушались» к мнению своих партнеров, а в том, что они решили использовать капитал многих государств для реализации своих планов.

Международная система связи «Интелсат» уже осуществляла передачи межконтинентального спутникового вещания – демонстрацию американских лунных экспедиций по программе «Аполлон», олимпийских игр и др.

Американский юрист И. Уайт вынужден признать, что во временных соглашениях об «Интелсате» был нарушен принцип сотрудничества при использовании космоса на благо всех государств82.

79  См.: Kopal V. East-West Cooperation in Space Telecommunications. A Socialist Countries’ Viewpoint // The International Law of Communications. P. 109.

80  Подробнее об истории создания и деятельности «Интелсата» см.: Жуков Г.П. Космическое право. М., 1966. С. 198–208; Верещетин В.С. Правовые вопросы космической связи на Вашингтонской конференции «Интелсат» // Тенденции развития космического права. С. 137–138.

81  Chayes A. Unilateralism in United States Satellite Communications Policy // The International Law of Communications. P. 44–45.

82  См.: White I.L. Op. cit. P. 191. Критику соглашений об «Интелсате» см. также в коллективной работе французских специалистов «Les télécommunications par satellites. Aspects juridiques» (Paris, 1968. P. 90 sqq.).

67

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Американская корпорация «Комсат», представлявшая в «Интелсате» Соединенные Штаты, располагала 53% всех голосов в его органах.

Защищая принцип взвешенного голосования в организациях типа «Интелсат», Э. Макуини утверждает, что отказ от этого принципа привел бы к отказу технически развитых стран от вкладывания средств

вмеждународные программы и вынудил бы их осуществлять сотрудничество путем заключения двусторонних соглашений. Этот довод убедительно опровергается участием Советского Союза в организациях типа «Интерспутник», в котором каждое государство-участник обладает равными правами.

Вгонконгском журнале «Фар истерн экономик ревью» 29 августа 1968 г. была помещена статья, автор которой утверждал, что малые державы не могут надеяться пользоваться веским словом в решении вопросов в рамках региональных систем спутниковой связи. Соглашение об «Интерспутнике» опровергает этот пессимистический прогноз.

Дискриминационный характер временных соглашений об «Интелсате» и усилия США, направленные на сохранение привилегированных позиций «Комсат», не позволили партнерам по «Интелсату» подписать постоянные соглашения вплоть до 1971 г. В борьбе стран – участниц «Интелсата» за признание в соглашениях принципа равноправия всех участников Организации большую роль сыграл распространенный социалистическими странами в августе 1968 г. на Венской конференции ООН по космосу проект соглашения о создании системы космической связи «Интерспутник».

Вфеврале – марте 1971 г. в Вашингтоне состоялся последний тур затянувшихся переговоров – Продолженная конференция полномочных представителей по выработке окончательной договоренности о международном консорциуме спутниковой электросвязи. 19 мая 1971 г. была завершена выработка двух соглашений: Соглашения относительно международной организации спутниковой электросвязи «Интелсат» и Эксплуатационного соглашения относительно международной организации спутниковой электросвязи «Интелсат»83. Оба эти соглашения были подписаны от имени 54 государств в Вашингтоне 20 августа 1971 г. По первому Соглашению каждое государство

восновном органе «Интелсата» располагает одним голосом, а решения по вопросам существа принимаются большинством в 2/3 голосов.

83  Документы Вашингтонской конференции № 232 и 233 от 19 мая 1971 г.

68

Глава II. Международно-правовое регулирование

Не рассматривая подробно эти соглашения, коснемся лишь тех положений, которые относятся к использованию широковещательных спутников.

В преамбуле Соглашения об «Интелсате» в качестве одной из его целей поставлена задача создания «единой глобальной коммерческой системы спутниковой электросвязи как части усовершенствованной глобальной сети электросвязи, которая обеспечит распространение услуг электросвязи на все районы мира и будет способствовать всеобщему миру и взаимопониманию». Вместе с тем это Соглашение носит дискриминационный характер с точки зрения возможного присоединения к нему государств, ограничивая их круг членами Международного союза электросвязи.

Среди определений, содержащихся в ст. I Соглашения, необходимо отметить следующие: службы общественной электросвязи включают, помимо прочего, передачу радио- и телевизионных программ между «одобренными наземными станциями, имеющими доступ к космическому сектору «Интелсата», для последующей общественной трансляции». Службы специализированной электросвязи включают наряду с использованием спутников в целях навигации, метеорологии и разведки земных ресурсов службы широковещательных спутников, передачи которых могут приниматься населением. Таким образом, ретрансляционные и распределительные спутники вещания отнесены к службам общественной электросвязи, а широковещательные – к службам специализированной электросвязи.

Далее, в ст. III устанавливается, что космическим сектор «Интелсата» (т.е. спутники и наземные станции управления ими) может на определенных условиях использоваться в интересах служб специализированной электросвязи для национальных или международных, за исключением военных, целей. Кроме того, «Интелсат» может на особых условиях предоставлять космическую технику для эксплуатации служб специализированной электросвязи вне рамок самой «Интелсат».

Тем самым Вашингтонское соглашение признает возможность осуществления широковещательного спутникового телевидения в целях международного вещания. Единственными ограничениями на этот счет по Соглашению являются запрещение использования этих средств в военных целях и совместимость такой деятельности с техническими и экономическими интересами «Интелсат».

69

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Для использования космического сектора «Интелсат» в целях НТВ необходимо заключение контрактов между «Интелсатом» и стороной, желающей осуществлять такую деятельность (п. «f» ст. III). Анализ вашингтонских соглашений показывает, что его участники признают допустимость осуществления НТВ частными вещательными организациями, которые могут заключать с «Интелсатом» контракты на использование его космической техники для осуществления НТВ в международном масштабе.

Заключение таких контрактов подлежит предварительному одобрению со стороны главного органа «Интелсата» – Ассамблеи участников в соответствии с рекомендацией Совета управляющих. Подготавливая свои рекомендации, Совет управляющих должен обращать внимание на финансовые аспекты контракта, технические проблемы и другие последствия, а также на возможное влияние заключения контракта на деятельность служб «Интелсата». В этих условиях отсутствуют важнейшие положения, которые обязывали бы органы «Интелсата» при заключении контрактов на предоставление возможности осуществлять НТВ обращать внимание на совместимость такой деятельности с принципами международного права и на возможные политические и социальные последствия осуществления НТВ в международном масштабе.

Статья III предусматривает также для одобрения заключения контрактов в соответствующих случаях проведение консультаций между «Интелсатом» и специализированными учреждениями ООН, непосредственно заинтересованными в вопросах соответствующих служб специализированной электросвязи. Если в области навигации и метеорологии такие консультации могут проводиться с ИКАО (Организация международной гражданской авиации), ИМКО (Морская межправительственная консультативная организация), ВМО (Всемирная метеорологическая организация), то в области НТВ такими организациями могут быть лишь МСЭ (по техническим аспектам) и ЮНЕСКО (по вопросам образования, науки и культуры). Консультации по вопросу

овозможных политических и социальных последствиях НТВ «Интелсату» по существу проводить не с кем. Это ставит в повестку дня вопрос

оцелесообразности создания специализированного учреждения ООН, ведающего вопросами использования космической техники.

Председатель Комиссии Академии наук СССР по правовым вопросам межпланетного пространства А. С. Пирадов среди всех актуальных проблем космического права относит к первоочередным для урегу-

70