Массовая информация и международное право

Глава III. Научно-технический прогресс

ние вопроса о международных соглашениях по использованию космической связи в целях свободного распространения информации28. Все это подавалось под благовидным предлогом развития образования и культуры в развивающихся странах.

Представляется, что международная информация подлежит определенной дифференциации. Информация о текущих политических событиях не должна относиться к сфере деятельности ЮНЕСКО. Что же касается информации в области образования и культуры, то в этом вопросе свободный поток информации недопустим с социологической точки зрения. Это подтверждается и всей практикой международных обменов в области образования, науки и культуры, в том числе в рамках ЮНЕСКО.

Организаторы Совещания экспертов имели в виду сделать попытку выработать проект декларации принципов использования космической связи для свободного обмена информацией, распространения образования и культурных обменов. Объединяя все эти различные по своему существу аспекты информации в один комплекс, организаторы совещания рассчитывали на поддержку экспертов из развивающихся стран, которые проявляют большую заинтересованность в использовании последних научно-технических достижений для быстрого поднятия образовательного и культурного уровня своих народов.

Как отметил один из экспертов, ЮНЕСКО должна изучать культурные, социологические и психологические последствия внедрения космического вещания.

Как бы подтверждая эти положения, эксперты отмечали, что за характер и содержание телевизионных передач с помощью спутников в соответствии с Договором 1967 г. по космосу ответственность лежит на государствах, независимо от того, осуществляется ли такое вещание правительственными организациями или неправительственными юридическими лицами. Несколько экспертов заявили, что необходимо подтвердить право каждой страны самой устанавливать, какие программы могут передаваться для ее населения. Это фактически означало бы признание принципа осуществления НТВ с явно выраженного согласия государства, для которого вещание предназначено.

Наряду с этим некоторые эксперты пытались выдвинуть на передний план важность свободного распространения информации, оговаривая, что поток информации должен идти в обоих направлениях,

28  Док. ЮНЕСКО COM/MD/15 (6 февраля 1970 г.). P. 7.

91

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

будучи должным образом сбалансированным. Однако совершенно очевидно, что в настоящее время не все государства располагают равными возможностями для распространения информации.

Эксперты согласились, что в деле НТВ вопросом первостепенной важности является содержание радио- и телевизионных передач. НТВ может резко увеличить поток информации и коренным образом повлиять на изменение существующих устоев и привычек населения. Поэтому необходимо исходить из уважения ценности и достоинства каждой культуры.

Вместе с тем в докладе Совещания экспертов все же нашло отражение «общее признание громадных возможностей космического телевидения для обеспечения свободного распространения информации»29.

Несмотря на различные мнения о роли ЮНЕСКО в вопросах регулирования НТВ, ЮНЕСКО продолжала претендовать на рассмотрение в рамках этой организации принципиальных вопросов международного сотрудничества в области спутникового вещания30.

15 ноября 1972 г. XVII сессия Генеральной конференции ЮНЕСКО приняла Декларацию руководящих принципов по использованию вещания через спутники для свободного распространения информации, развития образования и расширения культурных обменов31. Комитет ООН по космосу, являющийся координационным центром международного сотрудничества в области исследования и использования космоса (согласно рез. ГА ООН 1721 (XVI)), должен был рассмотреть проект Декларации ЮНЕСКО и дать по нему свои замечания. Однако под давлением некоторых делегаций Генеральная конференция ЮНЕСКО приняла Декларацию до получения замечаний от Комитета ООН по космосу32. В этой связи представляется, что указанный документ ЮНЕСКО не может быть воспринят Комитетом ООН по космосу как подлежащий учету без его критической оценки.

Недостатками текста Декларации являются утверждение о существовании в международном праве «принципа свободы информации» (ст. IX); отнесение прав и основных свобод человека к принципам, подлежащим учету при осуществлении НТВ (ст. XI); признание правомерности использования спутников для немедленного распростране-

29  Док. ЮНЕСКО COM/MD/15 (6 февраля 1970 г.). P. 27.

30  Доклад Генерального директора о деятельности Организации в 1970 году. С. V. 31  Текст см.: Док. ООН A/AC.105/109 (12 февраля 1973 г.).

32  См. рез. ГА ООН 2916 (XXVII) от 9 ноября 1972 г.

92

Глава III. Научно-технический прогресс

ния новостей во всемирном масштабе без получения предварительного согласия принимающих передачи государств (ст. V); допустимость организации спутникового вещания путем сотрудничества на неправительственном уровне (ст. III).

Представляется, что Комитет ООН по космосу должен учесть и исправить указанные недостатки Декларации ЮНЕСКО.

ЮНЕСКО действительно может многое сделать для сближения народов мира. СССР использует трибуну ЮНЕСКО для борьбы с международным распространением реакционных идеологий. На VIII сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО в 1954 г. советская делегация внесла предложение о запрещении пропаганды войны, ведущейся странами «свободной прессы». На XIV сессии в 1966 г. делегация СССР

внесла проект резолюции под названием «Вклад ЮНЕСКО в дело мира», в которой предлагалось, в частности, включить в программу ЮНЕСКО на 1969–1970 гг. разработку проекта конвенции «О запрещении использования массовых средств информации для пропаганды милитаризма, реваншизма и расовой ненависти». На основе этого проекта 28 ноября 1966 г. была принята соответствующая резолюция.

XVI сессия Генеральной конференции в 1970 г. приняла резолюцию № 4 о разработке специальной конвенции по вопросу о запрещении пропаганды войны, расизма, ненависти между народами с помощью средств информации.

Проблемы спутникового вещания затрагивают настолько острые вопросы международных отношений, что они должны рассматриваться в рамках ООН. Специальная рабочая группа по вопросам НТВ, образованная в рамках Комитета ООН по космосу, выразила свое отношение к вопросу о роли ЮНЕСКО в решении проблем спутникового вещания. Была признана роль ЮНЕСКО в оказании содействия

вобласти использования космической связи для свободного потока информации, а также в оказании помощи при разработке соответствующих международных соглашений33. Следовательно, ЮНЕСКО

вэтих вопросах должна играть лишь вспомогательную роль, а принципиальное решение всех политико-правовых вопросов НТВ и общая координирующая роль должны относиться к компетенции органов ООН34. Это означает признание политического характера проблем массовой информации.

33  Док. ООН A/AC.105/83. P. 17.

34  Ibid. P. 21.

93

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Обсуждение проблем спутниковой связи в ООН

Использование искусственных спутников Земли для и целей электросвязи является одним из многочисленных видов практического, прикладного характера космической деятельности государств. Соответственно, все основные принципы и нормы международного космического права распространяются и на этот вид космической деятельности.

В 1961 г. XVI сессия Генеральной Ассамблеи ООН отметила (рез. 1721 (XVI)), что «космическое пространство и небесные тела открыты для исследования и использования всеми государствами на основе равенства и в соответствии с международным правом». С точки зрения использования спутников связи это означает признание государствами юридического равенства всех государств в деле использования космического пространства для запуска спутников связи и для осуществления всех видов электросвязи с помощью спутников. Одновременно это означает, что на деятельность государств в области осуществления спутниковой электросвязи распространяются все общепризнанные международно-правовые принципы, нормы и институты общего характера, применимые ко всем видам человеческой деятельности. Эта резолюция еще раз подтвердила, что общепризнанные принципы

инормы международного права действуют во всех средах, где человек осуществляет свою деятельность. За признание распространения на космическую деятельность действующих международно-правовых принципов и норм общего характера велась упорная борьба в доктрине

ипрактике.

Генеральная Ассамблея ООН (рез. 2222 (XXI)) в 1966 г. поручила Комитету ООН по мирному исследованию и использованию космического пространства изучать вопросы, относящиеся к различным последствиям осуществления космической связи (соответствующий п. 4 в резолюции был включен по предложению представителей АРЕ, Мексики и Чили).

В 1967 г. Генеральная Ассамблея (рез. 2260 (XXII)) из всех вопросов космической связи особо выделила проблему НТВ, поручив Комитету ООН по космосу изучить ее с учетом текущих и предвидимых событий (п. 13 резолюции был включен по инициативе Швеции).

К 1967 г. наметилось расхождение в вопросе оценки нового достижения научно-технической революции. Одни государства видели в нем прежде всего новое средство массовой информации, в то время как

94

Глава III. Научно-технический прогресс

другие пытались свести вопрос к оценке НТВ как нового технического способа электросвязи. Важно подчеркнуть, что НТВ с самого начала рассматривалось в качестве нового средства массовой информации не только социалистическими и развивающимися государствами. Представитель Швеции в Первом комитете Генеральной Ассамблеи ООН

в1967 г. отметил, что вопрос об использовании спутников в целях массовой коммуникации не был официально включен в повестку дня Правового подкомитета Комитета ООН по космосу, и предложил дать соответствующее поручение Комитету ООН по космосу.

18 октября 1968 г. Комитет ООН по космосу принял рекомендацию об образовании Рабочей группы по непосредственному телевизионному вещанию с целью изучения всех его аспектов, включая социальные, культурные, правовые и т.д. Инициатива в образовании этой Рабочей группы принадлежала Канаде и Швеции.

Комитет ООН по космосу предложил образовать специальную рабочую группу для изучения всех последствий НТВ в комплексе. С поддержкой такого подхода к проблеме выступил в Первом комитете Генеральной Ассамблеи ООН в 1968 г. представитель СССР35.

Проводившаяся по инициативе Советского Союза Конференция ООН по космосу сыграла весьма значительную политическую роль, которая недостаточно отмечается в мировой юридической литературе. В частности, под влиянием дискуссий, проходивших на Конференции, оказался расколотым блок западных держав в Комитете ООН по космосу по вопросу НТВ. Так, например, изменилась позиция Канады, которая стала поддерживать идею комплексного изучения всех аспектов НТВ, включая политические и правовые36. Характерно, что, соглашаясь с безотлагательным изучением всех аспектов НТВ

вкомплексе, канадский представитель ссылался именно на результаты обсуждения технических аспектов НТВ на Конференции ООН по космосу. Более того, Канада стала соавтором шведского предложения о создании Специальной рабочей группы по НТВ для изучения всех аспектов этого вида деятельности государств37.

Рабочая группа Комитета ООН по космосу по использованию спутников для прямых телевизионных передач была учреждена в соответствии с решением, принятым Генеральной Ассамблеей ООН (рез. 2453

35  Cм.: Док. ООН A/C.1/PV.1644. P. 17.

36  Cм.: Док. ООН A/AC.105/PV.58. P. 31–32.

37  Cм.: Док. ООН A/C.l/PV.1646. P. 8–10.

95

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

(XXIV)) в декабре 1968 г., и провела в 1969–1973 гг. четыре заседания. В марте 1974 г. в Женеве будет проходить V сессия.

На III сессии Рабочей группы по НТВ были предложены конкретные документы, направленные на выработку международно-правовых норм, регулирующих спутниковое вещание. Представители СССР

внесли документ под названием «Примерные положения общих принципов использования искусственных спутников Земли для непосредственного радио- и телевизионного вещания»38.

Французская делегация внесла документ, содержащий «кодекс поведения» при осуществлении спутникового вещания, под названием «Предлагаемые принципы регулирования прямого вещания через спутники связи»39.

Представители некоторых стран и на данной сессии продолжали упорно настаивать на том, что политические, социальные и правовые вопросы спутникового вещания возникнут лишь при использовании широковещательных спутников.

На XXVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН Советский Союз внес проект конвенции о принципах использования государствами искусственных спутников Земли для непосредственного телевизионного вещания.

XVI сессия Комитета ООН по космосу в июле 1973 г. приняла решение, рекомендующее своему Юридическому подкомитету уже на очередной сессии, намеченной на май 1974 г., приступить к разработке правовых принципов использования спутников для НТВ. Подкомитет будет иметь в своем распоряжении советский проект конвенции (Док. ООН А/8771 от 9 августа 1972 г.), а также проект принципов, регулирующих непосредственное телевизионное вещание с помощью спутников, подготовленный совместно Канадой и Швецией, которые представили его IV сессии Рабочей группы по НТВ Комитета ООН по космосу в июне 1973 г. (UN Doc. A/AC. 105/Wg. 3/L. 4, 2 May 1973).

К сожалению, канадско-шведский проект рассчитан на его принятие в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, а не в виде конвенции, налагающей на государства в этой области вполне определенные обязательства. В этом отношении советский проект выгодно отличается от канадско-шветской инициативы.

38  См.: Док. ООН A/AC.105/WG.3/Conf. Room Paper No. 1. 39  См.: Док. ООН A/AC.105/WG.3/Conf. Room Paper No. 2.

96

Глава III. Научно-технический прогресс

Ограничение содержания передач НТВ

Вдокладе II сессии Рабочей группы по НТВ отмечалось, что НТВ поможет интенсификации потока новостей и информации, представляющих всеобщий интерес. Однако вопрос о содержании передач, представляющих «всеобщий интерес», не так прост. Это субъективное понятие зависит от традиций, морали, нравов и вкусов каждого конкретного общественного формирования.

Ввыводах доклада III сессии Рабочей группы по НТВ признается потенциальная ценность спутникового вещания для расширения потока информации. К сожалению, здесь не отмечается необходимость проведения различий между допустимой и недопустимой информацией. Без установления такого различия тезис о расширении потока информации может привести к серьезным осложнениям в межгосударственных отношениях.

Еще в 1964 г. на семинаре по свободе информации в Риме некоторые эксперты высказывали мнение, что из радио- и телевизионных передач, предназначенных для иностранных государств, должны исключаться любые материалы, представляющие собой незаконное вмешательство во внутренние дела этих стран40.

Некоторые эксперты высказывают опасение, что неограниченное международное НТВ чревато хаосом в межгосударственных отношениях, применением таких методов противодействия, как глушение передач и даже умышленное разрушение спутников. В этой связи отмечается необходимость нового правового подхода к проблемам информации путем НТВ41.

Однако до настоящего времени представители некоторых кругов капиталистических государств настойчиво пытаются доказать отсутствие необходимости в ограничении содержания передач, ведущихся

спомощью искусственных спутников Земли.

ВСША уделяется большое внимание новому развивающемуся средству влияния на общественное мнение. В начале 1969 г. «Фонд XX века» создал специальную группу экспертов для изучения вопросов о выработке новых норм и правил, регулирующих международную связь через спутники. С 21 по 25 сентября 1969 г. «Фонд XX века» и «Фонд Карнет за международный мир» организовали проведение во Франции между-

40  См.: Док. ООН ST/TAO/HR/20 (1964 г.). P. 17. 41  См.: Док. ЮНЕСКО MC/52. P. 4–16.

97

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

народного симпозиума, в котором приняли участие ученые-юристы из 10 стран42. Изучение материалов симпозиума свидетельствует о том, что, используя частные организации, американцы стремятся под предлогом пацифизма распространять идеи необходимости бесконтрольных со стороны правительств взаимных международных обменов, в том числе

вобласти массовой информации. Некоторые юристы полагают, что внедрение спутникового вещания должно повлечь за собой переоценку традиционных понятий зарубежного вещания и отказ от межгосударственного регулирования использования средств массовой информации. В обоснование этого приводится довод, что в Европе несогласие одного государства с содержанием той или иной передачи НТВ лишило бы возможности принимать эту передачу многие соседние страны, поскольку территории ряда европейских государств занимают незначительные площади, а конфигурация границ так сложна, что будет неизбежен «непреднамеренный разлив» НТВ за пределы планируемых районов Таким образом, по мнению этих юристов, принцип согласия государства на осуществление другим государством спутникового вещания определенного содержания будет несовместим с законами о свободе слова в соседних странах43.

Э.Макуини (Канада) полагает, что существует преувеличение

ввопросе о необходимости международно-правового регулирования содержания и характера программ телевизионного вещания44.

Однако большинство социологов, в том числе и из западных стран, стоят на другой позиции. В. Шрамм пишет, что НТВ может в силу содержания программ затрагивать важные вопросы: документальный фильм может превратиться в пропагандистский, литературный шедевр одного народа для другого может оказаться оскорбительным, исторический факт может быть расценен в иной стране как провокация45.

В той или иной степени необходимость международно-правового контроля за характером передач НТВ признается большинством юристов всех направлений. Однако предлагаемые формы и способы этого контроля неодинаковы.

Американские юристы А. Чейес и Л. Чейзен рассуждают следующим образом. Осуществление контроля возможно либо в исходном пункте

42  Communicating by Satellite: Report of the Twentieth Century Fund Task Force on International Satellite Communications.

43  Ibid. P. 25.

44  См.: McWhinney E. Op. cit. P. 17.

45  См.: Errera R. Op. cit. P. 93.

98

Глава III. Научно-технический прогресс

передачи программы, либо в пункте приема. Контроль в исходном пункте не был бы действенным, поскольку он реален при наличии общепризнанного кодекса принципов или норм, регулирующих содержание НТВ.

В пользу выработки «кодекса хорошего поведения» в области спутникового вещания высказываются многие французские юристы46, что оказало влияние и на содержание документа, внесенного Францией на III сессии Рабочей группы Комитета ООН по космосу в 1970 г. Но среди них имеются и противники этой идеи. Например, Ж. д’Арси высказывает сомнение в возможности выработки единого кодекса по регулированию содержания передач47.

Выработка подобного кодекса представляется американским юристам маловероятной, поскольку якобы это подтверждается неудачными попытками дать определение понятию «враждебная или расистская пропаганда» и ввиду неисчерпаемости возможного перечня запрещенных передач. Кроме того, по их мнению, принятие такого кодекса потребовало бы и создания специального органа по рассмотрению споров. Поэтому предпочтительнее, по мнению некоторых из них, осуществление контроля в пункте приема передачи. Такой контроль возможен в трех формах: глушение передач, принятие международной конвенции и регулирование НТВ международной организацией с функциями надгосударственного руководства.

Глушение НТВ возможно либо с помощью специального спутника, либо путем сооружения разветвленной наземной системы глушителей, работающих на частотах передающего спутника, что для большинства стран практически трудно осуществимо. Создание помех передающей наземной станции лишило бы возможности смотреть передачи НТВ все страны, а не только ту страну, которую данные передачи не устраивают.

Дж. Томас (США) также отмечает возможность технических средств контроля со стороны государства за иностранной пропагандой с помощью спутников: отказ от приема передач на национальные ретрансляторы; запрет производства и ввоза в страну специальных антенн и адаптеров, производства телевизоров, принимающих передачи только на определенные каналы. По-видимому, в данном случае речь не идет о свободе информации, так как пропаганда не должна относиться к понятию информации. Однако и в области контроля за иностранной информацией обсуждаются такие способы, как глушение, выпуск

46  См.: Errera R. Op. cit. P. 95; Les télécommunications par satellites. Aspects juridiques. 47  См.: D’Arcy J. Op. cit. P. 165.

99

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

приемников, настроенных только на национальные частоты вещания. По общему мнению, все это требует слишком больших материальных издержек и исключает свободу информации48.

Однако среди западных юристов по этому вопросу нет единства мнений. Ф. Гондиус признает право государств на пресечение иностранных вещательных передач для их населения путем глушения и даже путем создания помех самим передачам. В качестве примера он ссылается на практику борьбы европейских стран с пиратским вещанием из открытого моря с помощью обоих способов49.

Дж. Томас различает три возможных способа правового контроля за осуществлением пропаганды: установление правила предварительного согласия государства, выработка кодекса поведения вещательных организаций и так называемый «контекстуальный подход» с включением запрета на специфические виды пропаганды. По его мнению, выбор какого-либо из этих способов зависит от ответов на два вопроса: существует ли право осуществления коммуникации за пределами государственных границ и требуется ли для спутников связи особое регулирование в области осуществления пропаганды. Если положительно ответить на второй вопрос, то только в этом случае необходимо будет говорить о выборе способа контроля.

Если встанет вопрос о правиле предварительного согласия, то, по мнению Дж. Томаса, его необходимо согласовать с доктриной о свободе информации. Кроме того, он полагает, что правило предварительного согласия может быть в виде исключения принято в отношении НТВ, но не применительно ко всем другим видам коммуникаций.

Что касается способов контроля над пропагандой в широком смысле, то Дж. Томас относит к ним дипломатические и экономические реторсии, глушение, возможность лишения права выступать в ООН, право публичного опровержения.

Лучшим же, по мнению А. Чейеса и Л. Чейзена, выходом является передача вопросов НТВ в ведение МСЭ с преобразованием этой организации в надгосударственный контрольный орган50. Г. Валладао полагает, что МСЭ мог бы играть в вопросах НТВ для образовательных целей роль координирующего органа51.

48  Cм.: Thomas G. Op. cit. P. 185; Errera R. Op. cit. P. 95. 49  См.: Hondius F.W. Op. cit. P. 75.

50  См.: Chayes A., Chazen L. Op. cit. P. 13–19. 51  См.: Valladao H. Op. cit. P. 147.

100