Массовая информация и международное право

Глава IV. Проблема свободы информации

59 (I) под названием «Созыв международной конференции по вопросу о свободе информации»3. Формулировки этой резолюции на многие годы предопределили те основные понятия и направления, по которым дипломатическая и идеологическая борьба ведется и до настоящего времени. В резолюции отмечалось, в частности, что свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили. Здесь же содержится определение свободы информации как права повсеместно и беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информационные сведения.

Как можно заметить, данное определение касается только одной стороны вопроса о свободе информации – права распространять информацию (это право отнесено к категории основных прав человека) и ничего не говорит о праве пользования информацией. Можно понять, таким образом, что право распространения информации связывалось с правами индивида, но не государства.

Поскольку индивид не является субъектом международного права, его права в области распространения информации не могут основываться на нормах международного публичного права, а целиком зависят от соответствующего национального правопорядка. Что же касается Устава ООН, то в нем закрепляются принципы сотрудничества государств как субъектов международных отношений, и п. 3 ст. 1 Устава, касающийся международного сотрудничества в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех», не регулирует прав человека как субъекта правоотношений. С этой точки зрения ссылка в резолюции на свободы, защищаемые Объединенными Нациями, как на свободы индивида является неправомерной.

Далее резолюция устанавливает некоторый качественный критерий распространяемой информации, определяя основной принцип свободы информации как моральную обязанность стремиться к выявлению объективных фактов и к распространению информации без злостных намерений.

Следующее положение резолюции признает влияние международной информации на международные отношения: взаимопонимание и сотрудничество между народами невозможны при отсутствии бдительного и здорового мирового общественного мнения, которое, в свою очередь, зависит от свободы информации. Недостатком этого

3  См.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на второй части первой сессии. Нью-Йорк, 1947.

121

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

положения является отсутствие в нем указания на то, что неограниченная свобода информации может не только не способствовать, но и усложнять взаимопонимание и сотрудничество между государствами.

Резолюция поручила Экономическому и социальному совету ООН созвать конференцию по вопросу о свободе информации с целью определить права и обязательства в деле практического применения понятия свободы информации. Было рекомендовано, чтобы в состав делегаций входили лица, имеющие опыт в области прессы, кинематографии и других видов работы по распространению информации. Этим косвенно было определено, что права и обязанности государств в деле распространения информации с помощью любых средств подлежат регулированию в международном плане. В этом мы усматриваем положительное значение резолюции Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1946 г.

Вопрос об использовании средств международной информации

вэтот период стоял настолько остро, что еще до созыва конференции по вопросу о свободе информации Генеральная Ассамблея была вынуждена еще раз вернуться к этой проблеме, приняв на II сессии 15 ноября 1947 г. резолюцию 127 под названием «Ложная или извращенная информация»4, исправляя тем самым в какой-то степени недостатки резолюции 59. Повторив тезис о необходимости облегчения и расширения распространения во всех странах информации, способной улучшить взаимное понимание между народами и обеспечить дружественные отношения между ними, Генеральная Ассамблея отметила, что успехи

вэтой области могут быть достигнуты лишь путем проведения мер для борьбы с распространением извращенных или ложных известий. Правительствам предлагалось изучить меры, которые могут быть приняты

вгосударствах в соответствии с их национальным законодательством для борьбы с распространением ложных или извращенных известий.

Таким образом, отмечалось отсутствие международных норм, налагающих на государства обязанность воздерживаться от распространения ложной информации. Можно полагать, что резолюция относилась как к распространению информации внутри данного государства, так и за пределами его границ.

Эти положения резолюции не теряют своей актуальности и в наши дни. Определенные круги за рубежом иногда прибегают к таким методам, как издание антисоветских фальшивок под видом советских изданий, стремясь бросить тень на дружественные отношения СССР

4  См.: Официальные отчеты второй сессии Генеральной Ассамблеи. Резолюции.

122

Глава IV. Проблема свободы информации

с развивающимися странами. По-видимому, обязанность государств по пресечению таких изданий должна быть закреплена в международ- но-правовом порядке.

Резолюции 59 и 127 должны были лечь в основу работы предстоящей конференции.

Выработка Конвенции о свободе информации

На Женевской конференции ООН 23 марта – 21 апреля 1948 г., на которой присутствовали представители 54 правительств и наблюдатели от трех государств, был выработан проект Конвенции о свободе информации, положения которого были сформулированы под влиянием делегаций США и Англии.

III сессия Генеральной Ассамблеи, рассмотревшая представленный проект, по настоянию малых стран внесла в ст. 2 некоторые ограничения свободы информации. Советская делегация выступала за свободу информации в соответствии с буквой и духом Устава ООН, а также за включение в Конвенцию международно-правовых гарантий от злоупотребления правом осуществлять международную информацию. Эта позиция малых стран и советских представителей подкреплялась принятой ранее резолюцией 127 Генеральной Ассамблеи.

IV сессия Генеральной Ассамблеи отложила рассмотрение проекта Конвенции о свободе информации до V сессии5.

На V сессии Генеральной Ассамблеи представители США и Англии, которых не устраивали внесенные в проект поправки, начали тормозить его рассмотрение. Социалистические страны выступали за проект и за продолжение его рассмотрения. В результате состоявшегося на сессии обмена мнениями был назначен Комитет для выработки проекта Конвенции о свободе информации с учетом проекта, утвержденного Конференцией ООН по вопросу о свободе информации6. В состав Комитета вошли 15 государств: СССР, США, Англия, Франция, Югославия, Египет, Куба, Индия, Ливан, Мексика, Нидерланды, Пакистан, Саудовская Аравия, Филиппины и Эквадор.

Параллельно с этим Комиссия по правам человека ООН образовала в 1947 г. Подкомиссию по свободе информации и печати. ЭКОСОС

5  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Четвертая сессия. Нью-Йорк, 1949. Рез. 313 (IV).

6  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Пятая сессия. Доп. № 20 (А/1775), рез. 426 (V).

123

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

поручил Подкомиссии (рез. ЭКОСОС 197 (VIII)) рассмотрение ряда вопросов в области распространения информации и печати7.

Подкомиссия по свободе информации и печати в составе 12 членов провела в период с 1947 по 1952 гг. пять сессий.

В 1950 г. Подкомиссия составила проект международного кодекса профессиональной этики в деле использования средств информации.

В1952 г. Генеральная Ассамблея признала конструктивный характер работы Подкомиссии8. В 1954 г. обсуждение этого проекта прекратилось и не возобновлялось, а сам проект был разослан предприятиям и ассоциациям, осуществляющим массовую информацию, для сведения и принятия мер, которые они сочтут целесообразными9.

Таким образом, первая попытка составления кодекса профессиональной этики в области использования средств массовой информации фактически потерпела неудачу.

Комиссия по правам человека ООН занималась в этот же период разработкой проектов международных пактов о правах человека.

В1949 г. Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала ЭКОСОС предложить Комиссии по правам человека включить в проект соответствующие положения о свободе информации, приняв во внимание работу, проделанную в связи с подготовкой проекта Конвенции о свободе информации на Конференции ООН в 1948 г., а также на III и IV сессиях Генеральной Ассамблеи ООН10. Это было важное положение, обязывающее составителей пактов учесть позицию стран в отношении некоторых дополнительных ограничений в области свободы информации.

Генеральная Ассамблея рекомендовала Экономическому и социальному совету рассмотреть на его XIII сессии доклад Комитета и, если он найдет это целесообразным, созвать конференцию полномочных представителей для составления и подписания Конвенции о свободе информации не позднее 1 февраля 1952 г.

Комитет закончил работу уже в феврале 1951 г., представив новый проект Конвенции. Основные противоречия в Комитете вызвал проект ст. 2, содержащий ограничения в области свободы информации11. Проект в целом содержал текст преамбулы и 19 статей. Ввиду расхождений между участниками Комитета конференция не была созвана,

7  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Пятая сессия. Доп. № 20 (А/1775).

8  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Седьмая сессия. Доп. № 20 (А/2361), рез. 632 (VII) от 16 декабря 1952 г.

9  См. док. ЭКОСОС E/CN.4/732 (7 декабря 1956 г.).

10  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Четвертая сессия. Рез. 313 (IV). 11  См. док. ООН А/АС.42/7 и Соrr. 1 от 7 февраля 1951 г.

124

Глава IV. Проблема свободы информации

а вопрос о свободе информации снова стал обсуждаться в ЭКОСОС и на сессиях Генеральной Ассамблеи ООН.

VI сессия Генеральной Ассамблеи 4 февраля 1952 г. отложила рассмотрение вопроса о свободе информации до VII сессии, решив предоставить на ней этой проблеме приоритет12. Имелось в виду рассмотреть на очередной сессии представленные государствами замечания к проекту, подготовленному Комитетом13.

Готовясь к работе VII сессии Генеральной Ассамблеи, СССР представил свои предложения о поправках к проекту Конвенции о свободе информации14.

Предложение СССР содержало новый текст преамбулы. Предлагалось признать, что действенная свобода информации, а значит, и свобода печати могут быть обеспечены лишь в том случае, если печать свободна от давления и диктата частных издательских монополий, трестов и синдикатов. Предлагалось далее указать, что органы печати и информации, являясь мощными средствами воздействия на общественное мнение, несут большую ответственность перед народами за содержание распространяемой информации и что в силу этого главными задачами в деле распространения информации являются: а) содействие распространению правдивой и объективной информации, направленной на поддержание и укрепление международного мира и безопасности; b) содействие проведению в жизнь резолюции 110 (II) Генеральной Ассамблеи от 3 ноября 1947 г.; с) содействие развитию дружественных отношений между государствами на основе уважения принципов независимости и суверенного равенства народов и осуществления высоких целей и принципов Объединенных Наций; d) противодействие пропаганде в любой форме фашистско-нацистских взглядов, а также пропаганде расовой и национальной исключительности и ненависти и пренебрежения.

Предлагалось включить в Конвенцию новую статью, которая обязывала бы государства распространять только правдивую и объективную информацию, свободную от диктата частных издательских монополий, трестов и синдикатов. Еще одна новая статья предусматривала гарантию свободы слова и печати, при условии что они не используются для пропаганды войны, возбуждения вражды между народами, расовой дискриминации и распространения клеветнических слухов.

12  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Шестая сессия. Доп. № 20 (А/2119), рез. 541 (VI).

13  См.: Док. ООН A/C.3/L.239; A/C.3/L.244; A/C.3/L.242/Rev.1; A/C.3/L.243. 14  См. док. ООН A/C.3/L.254/Rev. 1 от 31 октября 1952 г.

125

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Имея в своем распоряжении проект Конвенции и ряд поправок стран к нему, ЭКОСОС назначил в 1952 г. докладчика по вопросам, относящимся к свободе информации. VII сессия Генеральной Ассамблеи постановила рассмотреть вопрос о свободе информации на VIII сессии, взяв за основу доклад, который докладчик должен был представить ЭКОСОС в 1953 г.15

Поскольку ЭКОСОС в 1953 г. не рассмотрел доклад специального докладчика, VIII сессия Генеральной Ассамблеи перенесла рассмотрение вопроса на IX сессию16.

IX сессия постановила обсудить проект Конвенции не позднее чем на XI сессии Генеральной Ассамблеи17.

Решение вопроса явно затягивалось. XII сессия Генеральной Ассамблеи признала, что средства информации играют более значительную, чем когда бы то ни было, роль в укреплении дружественных отношений между народами, и просила ЭКОСОС предложить Комиссии по правам человека рассмотреть методы постоянного исследования проблем свободы информации18. Следующая сессия Генеральной Ассамблеи была вынуждена признать, что в рамках различных органов ООП имели место продолжительные и не давшие результатов дискуссии по проекту Конвенции о свободе информации. Сессия обратилась к Генеральному секретарю ООП с просьбой собрать мнения правительств, относящиеся к тексту проекта Конвенции19.

Наконец, XIV сессия Генеральной Ассамблеи приступила к рассмотрению проекта Конвенции по существу. Третий комитет Генеральной Ассамблеи принял текст преамбулы и ст. 120. Сессия отметила, что не закончила рассмотрение всего проекта, и постановила продолжить эту работу на XV сессии21.

15  Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Седьмая сессия. Доп. № 20 (А/2361), рез. 631 (VII) от 16 декабря 1952 г.

16  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Восьмая сессия. Доп. № 17 (А/2630), рез. 736 (VIII) от 28 ноября 1953 г.

17  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Девятая сессия. Доп. № 21 (А/2890), рез. 840 (IX).

18  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Двенадцатая сессия. Доп. № 18 (А/3805), рез. 1189 В (XII).

19  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Тринадцатая сессия. Доп.

№18 (А/4090), рез. 1313 С (XIII) от 12 декабря 1958 г. 20  См. док. ООН А/4341.

21  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Четырнадцатая сессия. Доп.

№16 (А/4354), рез. 1459 (XIV) от 10 декабря 1959 г.

126

Глава IV. Проблема свободы информации

Третий комитет XV сессии Генеральной Ассамблеи продолжил работу над проектом и принял текст ст. 2. Советский Союз выступал против п. 2 ст. 2, но в целом проголосовал за проект статьи.

Третий комитет XVI сессии Генеральной Ассамблеи принял тексты еще двух статей проекта Конвенции22.

Остальные 15 статей проекта не рассматривались и существуют только в редакции комитета 15 государств, созданного в 1951 г.

Рассмотрение оставшихся статей проекта Конвенции о свободе информации переносилось от одной сессии Генеральной Ассамблеи до следующей23. Только XX сессия приняла решение об ускорении работы по завершению составления проекта Конвенции о свободе информации24.

Декларация о свободе информации

Сознавая, что дело идет к окончательной выработке текста Конвенции о свободе информации, который не соответствовал их намерениям, делегации США и ряда других западных стран провели в 1960 г. через ЭКОСОС на его XXIX сессии проект Декларации о свободе информации (рез. 756 (XXIX)). Советские представители при голосовании по этому вопросу в ЭКОСОС воздержались. Идея внесения этого проекта состояла в том, чтобы вновь затормозить ход рассмотрения проекта Конвенции и в крайнем случае противопоставить ей Декларацию. Формулировки проекта Декларации были составлены таким образом, чтобы широко открыть двери государств для потока иностранной пропаганды.

Пока Третий комитет обсуждал статьи проекта Конвенции, ЭКОСОС представил XV сессии Генеральной Ассамблеи проект Декларации. Однако Ассамблея не рассматривала по существу этот проект, перенеся этот вопрос на свою XVI сессию25.

22  См. док. ООН А/5041.

23  Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Шестнадцатая сессия. Доп. № 17 (А/5100), рез. 1681 (XVI) и 1683 (XVI) от 18 декабря 1961 г.; Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Семнадцатая сессия. Доп. № 17 (А/5217), рез. 1840 (XVII) от 19 декабря 1962 г.; 12 декабря 1963 г. Генеральная Ассамблея одобрила рекомендацию Третьего комитета об отложении пункта повестки дня «Свобода информации» до XIX сессии (см.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Восемнадцатая сессия. Доп. № 15 (А/5515)).

24  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Двадцатая сессия. Доп. № 14 (А/6014), рез. 2081 (XX) от 20 декабря 1965 г.

25  См.: Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Пятнадцатая сессия. Доп. № 16 (А/4684), рез. 1570 (XV) от 18 декабря 1960 г.

127

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Впреамбуле проекта Декларации о свободе информации приводится положение Всеобщей декларации прав человека, гласящее, что «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободу слова; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений

исвободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».

Вотличие от резолюции Генеральной Ассамблеи 59, здесь говорится уже не только о праве распространять информацию, но и о праве пользоваться информацией. Представляется сомнительным, что право распространения информации и пользования информацией может в действительности быть реализовано независимо от государственных границ. Это абстрактное право; на деле оно регламентируется государствами как в национальном законодательстве, так и в международных соглашениях. При этом вся регламентация строится с учетом государственности и существования государственных границ.

Нельзя безоговорочно согласиться и с таким положением преамбулы, которое гласит, что никакие другие свободы человека не гарантируются, если нельзя свободно искать, получать и распространять информацию. Гарантиями основных прав и свобод человека служат реальные социально-экономические условия данного общества, закрепленные конституционным путем, а не право на распространение или получение зарубежной информации.

Страдает односторонностью и другое положение, согласно которому «создание барьеров, препятствующих свободному потоку информации, затрудняет международное взаимопонимание и тем самым ухудшает перспективы международного мира». Практика показывает, что нередко международный мир и взаимопонимание между людьми разных стран подвергаются угрозе именно в результате так называемого «свободного потока информации», не ограниченной по содержанию.

Авторы проекта были вынуждены отметить в преамбуле, что средства информации «несут большую ответственность за распространение точной информации». Однако данная формулировка значительно слабее аналогичного положения преамбулы проекта Конвенции, поскольку центр тяжести по вопросу об ответственности переносится в ней на уровень частного международного права, а именно ответственность возлагается па организации, ведающие вопросами информации, или даже вообще не указываются субъекты ответственности, поскольку речь идет о средствах информации в отрыве от их источника (говорится о том, что ответственность несут «газеты,

128

Глава IV. Проблема свободы информации

журналы, книги, радио, телевидение, кинофильмы и другие средства информации»). Правда, в ст. 4 проекта Декларации говорится об «особых обязанностях и ответственности» за пользование правами

исвободами в области информации и уточняется, что обязанность обеспечения точности сообщаемых фактов лежит на тех, «кто распространяет информацию».

Впреамбуле проекта Конвенции говорится о том, что использование средств информации связано «с серьезной ответственностью перед народами всего мира». Совершенно очевидно, что данная формулировка не исключает и ответственности государств за использование средств информации, что значительно больше отвечает той роли, которую играют современные средства массовой информации в международных отношениях.

Если материальные статьи проекта Конвенции исходят из того, что носителями соответствующих прав и обязанностей являются государства, то в проекте Декларации имеет место смешение субъектов правоотношений. Статья 1 говорит о правах «каждого человека», ст. 2 – об обязанностях «всех правительств», а ст. 3 – об обязанностях правительств, общественных или частных организаций и групп лиц. Таким образом, проект Декларации даже с точки зрения юридической техники составлен недостаточно четко.

Статья 5 содержит декларативное утверждение о том, что «провозглашенные выше права и свободы должны повсеместно признаваться

иуважаться», но не указывается, кто должен обеспечивать соблюдение этих прав и свобод. Проект Конвенции и в этом отношении выгодно отличается от проекта Декларации, так как в нем четко сказано, что эти функции выполняются государствами.

Сравнение ст. 2 проекта Конвенции со ст. 5 проекта Декларации показывает, что ограничения в деле пользования правами и свободами в области информации по проекту Конвенции значительно шире. Авторы проекта Декларации оставили национальному закону возможность ограничить свободу информации только по мотивам «обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других

иудовлетворения справедливых требований государственной безопасности, общественного порядка, морали и общего благосостояния в демократическом обществе».

Из этой формулировки по сравнению со ст. 2 проекта Конвенции «выпали» ограничения свободы информации по таким серьезным мотивам, как систематическое распространение ложных сообщений,

129

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

подрывающих дружественные взаимоотношения между нациями,

ивыражений, подстрекающих к войне или к национальной, расовой или религиозной ненависти, выпады против основателей религий, подстрекательство к насилию и преступлениям, общественное здоровье

инравственность, справедливое отправление правосудия.

Между тем все эти ограничения имеют практическое значение. Внедрение НТВ может привести к просмотру населением ряда стран передач американского телевидения, которые «славятся» показом сцен садизма и насилия. Сотрудники бостонской газеты «Крисчен сайенс монитор», проведя у экрана телевизора 85,5 часа, увидели за это время 84 убийства и 372 сцены садизма и насилия26.

С 7 по 20 апреля 1964 г. в Риме был проведен международный семинар по свободе информации в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 926 (X) и Экономического и социального совета (XXI)27.

В ходе семинара некоторые эксперты ставили вопрос о независимости от государства сотрудников, принимающих решения о содержании передач, что, по их мнению, обеспечивало бы «объективность

ибеспристрастность» материалов. Представители «свободной прессы» высказывались за невмешательство государств в газетное производство, поскольку якобы беспристрастная газетная критика поможет обеспечить объективность материалов радио и телевидения.

Некоторые участники высказали мнение, что Организация Объединенных Наций не достигла успехов в деле выработки Конвенции о свободе информации из-за разногласий, возникших по двум вопросам: концепции «свободы информации» и роли правительств в области информации.

Существо разногласий заключалось в основном в нежелании ряда западных держав принять некоторые справедливые требования ограничить свободу информации по содержанию.

Поэтому участники семинара пришли к выводу, что международное регулирование в этой области должно касаться двух аспектов: обеспечения свободного потока информации через границы и установления ограничений в пользовании этой свободой. Советский представитель особо подчеркивал, что третьим необходимым аспектом должно быть признание распространения информации в интересах содействия миру

имеждународному взаимопониманию.

26  См.: Правда. 1970. 17 нояб.

27  См. док. ООН ST/TAO/HR/20 (1964 г.).

130