Массовая информация и международное право

Глава II. Международно-правовое регулирование

более глубокого взаимного ознакомления с жизнью, трудом и достижениями народов обеих стран» (ст. 6)17.

По Договору о мире, дружбе и сотрудничестве от 9 августа 1971 г.

СССР и Республика Индия согласились содействовать развитию связей и контактов в области прессы, радио, телевидения, кино (ст. VII). В преамбуле излагаются цели сотрудничества между двумя странами: содействие упрочению всеобщего мира и безопасности; окончательная ликвидация остатков колониализма; решение международных проблем путем сотрудничества, а не посредством конфликта; соблюдение целей

ипринципов Устава ООП18.

Вст. 5 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Финляндской Республикой от 6 апреля 1948 г., продленного 19 сентября 1955 г., а затем 20 июля 1970 г. на дальнейшие 20 лет, стороны подтвердили свою решимость действовать в духе сотрудничества и дружбы в целях дальнейшего развития и укрепления экономических и культурных связей. В преамбуле отмечается стремление Финляндии оставаться в стороне от противоречий между интересами великих держав19.

Всоветско-французской декларации от 13 октября 1970 г. стороны проявили «большую готовность к дальнейшему развитию культурных отношений». Они согласились «изыскивать возможности для углубления сотрудничества в области... радио, телевидения, кино... и других форм обменов»20.

Советско-канадский протокол о консультациях, подписанный 19 мая 1971 г. в Москве, указывает на стремление советских руководителей и премьер-министра Канады к расширению связей и обменов в различных областях, в том числе в области культуры. Стороны условились, что между ними будут проводиться периодические встречи для регулярных консультаций по различным вопросам политического, экономического и культурного характера21.

Соглашения по вопросам использования средств массовой информации между капиталистическими странами имеют свои особенности, обусловленные характером социально-политического строя этих государств. Уже в 1919–1921 гг. частные компании США, Англии и Японии

17  Правда. 1971. 28 мая.

18  См.: Правда. 1971. 10 авг.

19  См.: Правда. 1970. 21 июля.

20  Правда. 1970. 14 окт.

21  См.: Правда. 1971. 20 мая.

41

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

получили от китайского правительства концессии на установку на территории Китая своих радиостанций22.

Воспользовавшись особым статусом Германии в послевоенный период, 11 июня 1952 г. США подписали с ФРГ Соглашение об эксплуатации некоторых радиостанций для вещания с территории ФРГ23. В соответствии с Соглашением Бонн дал согласие на деятельность радиовещательных станций США на территории ФРГ. Правительство ФРГ предоставило США право передавать с ее территории программы «любого рода» (имеются в виду только радиопрограммы, исключая телевизионные). Была достигнута договоренность, что такие программы должны служить общим интересам США и ФРГ согласно конвенции об отношениях между тремя державами (США, Англией и Францией) и ФРГ. Соединенные Штаты согласились «принимать во внимание» правила Конвенции МСЭ

иРегламента радиосвязи, которые являются обязательными для ФРГ. Все претензии, в том числе от правительств, по поводу деятельности этих радиостанций правительство ФРГ будет передавать правительству США. Статья IV установила, что такие радиостанции не будут подчиняться никаким законам в ущерб настоящему Соглашению.

Таким образом, в Соглашении закреплен беспрецедентный случай экстерриториальности средств массовой информации одного государства на территории другого. Даже международные обязательства ФРГ в соответствии с Конвенцией МСЭ будут только «приниматься во внимание», но не безусловно соблюдаться.

Американские диверсионные радиостанции «Свободная Европа»

и«Свобода», расположенные в Мюнхене, работают по лицензии западногерманского правительства24. В 1971 г. западногерманское правительство возобновило лицензии на вещание этих радиостанций с территории ФРГ25.

Пока официально считалось, что радиостанции «Свободная Европа» и «Свобода» финансируются частными организациями, правительство США заявляло о том, что оно не несет ответственности за их деятельность. Признание факта их финансирования из государствен-

22  См.: Крылов С.Б. Международно-правовое регулирование радиосвязи и радиовещания. М., 1950. С. 348.

23  См.: UN Treaty Series. 1957. Vol. 273. No. 3947 (соглашение вступило в силу 5 мая 1955 г.).

24  См.: Внешнеполитический бюллетень Управления информации и печати МИД ГДР. 1971. 7 мая. № 13. С. 100.

25  См.: Правда. 1971. 22 июня.

42

Глава II. Международно-правовое регулирование

ного бюджета позволяет ставить вопрос об ответственности правящих кругов США за провокационные передачи этих радиостанций на социалистические страны.

Правительство ПНР направило протесты в адрес правительства США

иМИД ФРГ в связи с подрывной деятельностью радиостанции «Свободная Европа» против Польши. Подчеркивалось, что правительство ФРГ несет ответственность за деятельность на ее территории американской радиостанции. Отклонение западногерманским министерством иностранных дел протеста ПНР нельзя считать правомерным, равно как неправомерна ст. IV американо-западногерманского Соглашения 1952 г.

США, осуществляющие политику идеологической экспансии, добились заключения соглашения с Либерией – Соглашения о праве

ипривилегии сооружать, эксплуатировать и использовать радиооборудование для передачи программ и информации для районов всего мира от 13 августа 1959 г.26 По Соглашению Либерия предоставила США право устанавливать на своей территории радиосооружения, в том числе несколько принимающих и передающих станций мощностью до 500 кВт (ст. 2). В ст. 4 установлено, что использование частот подлежит одобрению правительством Либерии. Что касается содержания передач, то США получили в этом отношении неограниченную свободу действий. Срок действия Соглашения установлен в 40 лет (ст. 8).

Однако в большинстве случаев западные страны в отношениях между собой также придают большое значение вопросам содержания информации.

23 октября 1954 г. Франция и Западная Германия подписали Коммюнике о тесном сотрудничестве27. Оба правительства договорились заключить соглашение по вопросам культуры, в котором были бы отражены следующие вопросы: содействие организации радио- и телевизионных передач, а также распространению книг, журналов и других публикаций культурного характера; проведение совместных консультаций для обеспечения общих культурных интересов за границей. Излагая цели сотрудничества, стороны сослались на «возможно более тесное сотрудничество между германским и французским народами в культурной области», которое содействует взаимопониманию и тем служит делу мира и объединенной Европы.

26  См.: UN Treaty Series. 1960. Vol. 357. No. 5116. Соглашение вступило в силу после обмена нотами 15 августа 1960 г. (UN Treaty Series. 1962. Vol. 421. No. 5116).

27  См.: Парижские и Боннские соглашения о Германии. Объединенный текст. М., 1955. С. 250 и след.

43

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Еще в 1929 г. Международный консультативный комитет радио­ связи (МККР) ограничил права радиолюбителей, установив, что они могут вести передачи, лишь касающиеся опытов, регулировки аппаратов и т.п.28

Впоследние 10 лет западные страны начали регламентировать использование любительских радиостанций.

В1966 г. Канада и Израиль заключили Соглашение от имени третьих лиц относительно радиосвязи между радиолюбительскими станциями. Стороны договорились о том, что деятельность радиолюбителей будет ограничена передачами технического или личного характера, что радиолюбители не будут заниматься общественным вещанием «ввиду его важного значения».

Аналогичное соглашение было заключено 1 июля 1965 г. между США и Бразилией29.

С появлением возможности осуществления связи с помощью искусственных спутников Земли Соединенные Штаты поспешили закрепить свое право на использование вещательных спутников в ряде международных соглашений.

13 июля 1961 г. был подписан Меморандум согласия между Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства США (НАСА) и Департаментом почтовой и телеграфной связи Бразилии, вступивший в силу 27 октября 1961 г.30 Согласно документам, стороны обязались осуществить совместные межконтинентальные эксперименты с использованием спутников связи по проектам НАСА. Обе стороны согласились выделить в 1962 г. наземные станции для приема и передачи телевизионных сигналов и обеспечивать их временное включение в сеть телевизионных коммуникаций.

Аналогичные договоры были заключены 31 марта 1961 г. между НАСА и Национальным центром Франции по изучению телесвязи, между НАСА и Немецким союзным почтовым ведомством ФРГ – 5 сентября 1961 г. (вступил в силу 29 сентября 1961 г.), между НАСА

иМинистерством почт Великобритании – 29 марта 1961 г. Все указанные договоры были утверждены путем обмена дипломатическими нотами31.

28  См.: Крылов С.Б. Указ. соч. С. 99.

29  См.: UN Treaty Series. 1966. Vol. 546. No. 7946; 1966. Vol. 581. No. 8440. 30  Cм.: UN Treaty Series. 1962. Vol. 433. No. 6234.

31  Cм.: UN Treaty Series. 1962. Vol. 424. No. 6103; 1961. Vol. 405. No. 5826.

44

Глава II. Международно-правовое регулирование

Создание проектов широковещательных спутников связи положило начало новому этапу договорной практики США в области международного использования средств массовой информации.

18 сентября 1969 г. был подписан Меморандум согласия между Департаментом атомной энергии правительства Индии и НАСА США, о чем 11 декабря 1969 г. сообщили в совместном письме Генеральному секретарю ООН постоянные представители Индии и США при ООН32. По этому соглашению Индия и США договорились об осуществлении экспериментального проекта использования геостационарного спутника для передачи учебных телевизионных программ для 5 тыс. индийских деревень. Этот пробный эксперимент (pilot test) задуман как первый опыт непосредственного телевизионного вещания со спутника на бытовые телевизионные установки без использования для приема сигналов со спутника наземных ретрансляционных станций.

НАСА планировала осуществить в 1972 г. (позднее срок был перенесен на 1973, а затем и на 1974 г.) запуск на синхронную экваториальную орбиту спутника «ATS-F» с целью отработки установки в космосе антенны высотой в 30 фт (около 10 м) с точностью направленности излучения ± 0,1°. Передатчик спутника рассчитан на вещание по одному видео- и двум звуковым каналам для специально приспособленных бытовых телевизоров в 5 тыс. индийских деревень33.

Департамент атомной энергии Индии построил в Ахмедабаде экспериментальную наземную станцию спутниковой связи, с которой на спутник «ATS-F» должны передаваться учебные телевизионные программы, подготовленные Индией.

Цели эксперимента выходят за рамки учебных задач, хотя в Меморандуме согласия отмечается, что эта деятельность будет осуществляться в интересах приобретения опыта спутникового учебного телевизионного вещания. В качестве одной из целей проекта указаны также «демонстрация потенциальных выгод спутниковой техники для быстрого развития эффективной массовой коммуникации в развивающихся странах», а также преимуществ спутникового телевизионного вещания в деле обучения сельского населения. Отсюда следует, что основной целью США в осуществлении этого проекта является широкая реклама непосредственного телевизионного вещания с использованием американских спутников. Об этом же свидетельствует то положение

32  Док. ООН A/AC.105/72 от 11 декабря 1969 г. 33  Док. ООН A/AC.105/83. P. 3.

45

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Меморандума от 18 сентября 1969 г., где говорится об обязательстве сторон осуществлять быструю и объективную оценку эксперимента

сцелью максимально широкой информации всех государств.

У.Хинчмэн (США) прямо указывает, что, если эксперимент с использованием спутника «ATS-F» окажется успешным и эффективным для целей культуры и образования, можно будет перейти к его коммерческой эксплуатации34.

Индия ставит перед собой при осуществлении этого эксперимента иные цели – решить проблему подготовки и подачи населению телевизионных материалов учебного характера.

Согласно договоренности, контроль над спутником будет принадлежать НАСА, а использование спутника для целей телевизионного вещания будет находиться под исключительным контролем Индии.

НАСА обязалась обеспечить эксплуатацию космического сектора эксперимента в течение приблизительно одного года. Оговорено, что ответственность за составление программ будет нести исключительно индийская сторона, однако программы будут носить чисто учебный характер.

Индийский юрист К. Рао дает положительную оценку этому соглашению. Он отмечает, что Индия преследует при этом учебные цели в двух направлениях: первое – оказать помощь населению в планировании семьи, в усовершенствовании ведения сельского хозяйства, способствовать национальной интеграции страны; второе – способствовать развитию школьного образования и обучения взрослых, подготовке учителей, улучшить санитарно-гигиенические условия населения. Исследовательская группа ЮНЕСКО также признала Индию наиболее подходящим районом для скорейшего внедрения образования с помощью космического телевидения.

Многосторонние соглашения

Одним из первых многосторонних договоров, ограничивающих по содержанию поступающую из-за рубежа информацию, можно считать Соглашение относительно пресечения обращения порнографических изданий, подписанное. в Париже 4 мая 1910 г. По Соглашению правительства государств-участников обязались учредить у себя в странах орган, помогающий пресечению действий, нарушающих националь-

34  См.: Hinchman W.R. Op. cit. P. 38.

46

Глава II. Международно-правовое регулирование

ное законодательство в отношении порнографических предметов, составные элементы которых (т.е. действия) имеют международный характер (например, связаны с распространением этих предметов за границей).

12 сентября 1923 г. в Женеве была подписана Международная конвенция о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими. Участники Конвенции обязались принимать всяческие меры в целях раскрытия, преследования и наказания каждого, кто окажется виновным в одном из действий, перечисленных в Конвенции (ст. I). Наказанию подлежат действия по изготовлению или хранению

сцелью продажи или распространения или публичного выставления, ввозу, провозу и вывозу, торговле, распространению, выставлению, рекламированию способов получения сочинений, рисунков, гравюр, картин, печатных изданий, изображений, афиш, эмблем, фотографий, порнографических фильмов или других порнографических предметов. Статья III предусматривала оказание государствами взаимной правовой помощи в борьбе с наказуемыми действиями. Участие в Женевской конвенции предусматривало присоединение к Парижскому соглашению 1910 г.. Это означало, что Конвенция 1923 г. также распространялась на действия с международным элементом.

СССР присоединился к Женевской конвенции 8 июля 1935 г. и является, таким образом, участником обоих договорных актов по борьбе

сраспространением порнографии.

До изобретения широковещательной техники была характерной направленность информации по определенным ограниченным каналам. Это позволяло решать все вопросы использования технических средств информации для внутригосударственных целей в одностороннем порядке, а в случаях установления международной связи – двусторонними договорами.

Другой характерной чертой первых соглашений и конвенций в этой области являлось регулирование в основном технических вопросов. Они почти не касались проблем содержания передаваемой информации, что объясняется невозможностью использования этих видов связи в качестве средств массовой информации иностранного населения вопреки желанию соответствующих правительств.

В вопросе использования радио центр тяжести перемещается на вопросы содержания передач. Поэтому не вполне точно утверждение о том, что в настоящее время центральной проблемой в международно-

47

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

правовом регулировании радиосвязи является распределение и присвоение радиочастот и связанная с этим задача борьбы с помехами.

Изучением проблемы содержания информации и его многостороннего регулирования юристы начали заниматься давно. На Лозаннской сессии 1927 г. Институт международного права принял резолюцию,

вст. 5 которой провозглашалась международная ответственность государства, которое не принимает мер по пресечению радиопередач, имеющих целью возмущение общественного порядка в другом государстве35.

Радио является мощным средством идеологического воздействия на массы. На проводившейся в 1960 г. в Бангкоке Конференции ЮНЕСКО по развитию средств информации в Азии было отмечено, что в странах Азии радио имеет тем бóльшую силу, что его передачи рассчитаны на неграмотные массы. Услышанные по радио сообщения передаются из уст в уста, и распространение информации достигает при этом такой степени, что трудно определить число лиц, воспользовавшихся радиоинформацией.

В1927 г. Лига наций провела в Женеве конференцию экспертов по печати, а в 1928 г. приняла резолюцию, в которой отмечалась опасность радиопередач, противных духу сотрудничества. В 1935 г.

вБуэнос-Айресе было подписано Южноамериканское соглашение о радиосвязи, пересмотренное затем в 1937 г. на конференции в Рио- де-Жанейро. Статья 2 Соглашения закрепила действующий во взаимоотношениях латиноамериканских стран принцип, согласно которому запрещается передача ложных сведений и программ, имеющих целью нарушение добрососедских отношений между государствами, оскорбительных для национальных чувств, наносящих вред поддержанию и упрочению мира и противоречащих суверенитету и целостности государств.

Вэтот период для пропаганды начинает использоваться коротковолновое радиовещание, и в 1931 г. Лига наций предпринимает исследование мер, которые должны быть приняты для борьбы с искажением сведений.

Всентябре 1936 г. во исполнение резолюции Совета Лиги наций от 20 января 1936 г. в Женеве собралась международная конференция по вопросу об использовании радиовещания в интересах мира. Конференция, в работе которой принимали участие 37 государств, включая СССР, выработала Конвенцию об использовании радиовещания

35  См.: Valladao H. Op. cit. P. 140.

48

Глава II. Международно-правовое регулирование

в интересах мира36, подписанную 23 сентября 1936 г. 22 государствами. 2 апреля 1938 г. Конвенция вступила в силу37.

Принятие Международной конвенции об использовании радиовещания в интересах мира, как отмечалось в ее преамбуле, имело целью установить правила использования радиовещания «без ущерба международному доброму согласию и для передачи мыслей для лучшего взаимопонимания народов».

Согласно ст. 1 государства обязывались запретить и прекратить радиовещание на своей территории, которое могло бы возбудить население одной страны к действиям против внутреннего порядка или безопасности другой страны. В ст. 2 государства обязывались следить за тем, чтобы передачи их станций не призывали к войне или к действиям, могущим повести к ней.

Статья 3 запрещала радиовещание, которое «вредит международному доброму согласию путем неточных утверждений». В этих целях государства-участники брали на себя обязательство издать соответствующие инструкции для радиостанций, находящихся в ведении правительства. Что касается национальных частных вещательных организаций, то государства обязались принять меры, обеспечивающие включение соответствующих правил в уставы таких организаций и их соблюдение (ст. 6).

Помимо перечисленных норм охранительного характера, Конвенция содержит обязательство государств осуществлять взаимный обмен сведениями для распространения их радиовещательными станциями с целью ознакомления общественности с внутренней жизнью страны и с ее отношениями с другими странами (ст. 5).

Таким образом, уже в этот период находит признание то положение, что даже информация, распространяемая государством среди своего населения, иногда может оказывать влияние на международные отношения и вследствие этого не всегда является чисто внутренним делом этого государства. (Вместе с тем необходимо категорически отвергнуть идею интернационализации всех внутренних вопросов

36  Cм.: League of Nations Treaty Series. 1938. Vol. CLXXXV1. P. 301.

37  Советский Союз при подписании сделал оговорку относительно того, что Конвенция не затрагивает права государства применять режим взаимности по отношению к государству, злоупотребляющему радиовещанием, впредь до урегулирования спора, и в дальнейшем не ратифицировал Конвенцию. Текст оговорки свидетельствует о признании СССР права на осуществление ответных мер в порядке реторсии в отношении государства, злоупотребляющего радиовещанием.

49

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

массовой информации. Если внутренняя массовая информация не оказывает влияния на международные отношения, то ее организация

ихарактер целиком и полностью относятся к компетенции соответствующего правительства. Такой подход нашел подтверждение и развитие в позднейших международно-правовых актах.)

ВМеждународной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята 21 декабря 1965 и вступила в силу 14 марта 1969 г.)38 говорится, что каждое государство-участник обязуется, используя все меры, запретить расовую дискриминацию, осуществляемую какими бы то ни было лицами или организациями (п. 1 b ст. 2, что каждое государство обязуется, используя все меры, запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами или организациями (п. 1 d ст. 2), и что, наконец, государства-участники осуждают всякую пропаганду, основанную на идеях или теориях расового превосходства,

иобъявляют караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве (ст. 4). Совершенно очевидно, что пропаганда расизма даже внутри государства не является делом только данного государства.

С другой стороны, положения Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств и Декларации принципов дружественных отношений между государствами запрещают нарушение принципа невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства в соответствии с Уставом ООН. Распространение информации среди своего населения является внутренней компетенцией государства, за исключением той информации, которая запрещена международным правом.

Это предполагает выработку единого международного акта, в котором были бы указаны все категории информации, распространение которой не входит в исключительную внутреннюю компетенцию государства. При этом запрет на распространение этих видов материалов относился бы ко всем без исключения средствам массовой информации.

Представляется, например, что распространение в Австрии западногерманской газеты «Националь-цайтунг», которая пропагандирует реваншизм и милитаризм, противоречит проводимой Австрией политике постоянного нейтралитета и является не только внутренним делом самой Австрии. Однако до сих пор международное право не выработало специальной нормы, дающей основание считать противоправным

38  См. рез. ГА ООН 2601 A (XX) от 21 декабря 1965 г.

50