Массовая информация и международное право

Глава IV. Проблема свободы информации

В настоящее время появление такого средства массовой информации, как непосредственное телевизионное вещание, ставит под сомнение возможность принятия принципа распространения информации без учета государственных границ.

Проект Конвенции о свободе информации в свете прогрессивного развития международного права

XXI сессия Генеральной Ассамблеи ограничилась принятием решения приступить на XXII сессии к рассмотрению вопроса о свободе информации после рассмотрения Третьим комитетом проекта Конвенции о свободе информации и проекта Декларации о свободе информации (рез. 2216 (XXI)). XXII сессия перенесла рассмотрение вопроса на XXIII сессию Генеральной Ассамблеи (рез. 2336 (XXII)). XXIV сессия Генеральной Ассамблеи вновь перенесла рассмотрение вопроса о свободе информации (рез. 2596 (XXIV)). То же самое произошло и на следующей – XXV – сессии (рез. 2722 (XXV)), а затем и на XXVI сессии в 1971 г.

XXVII сессия Генеральной Ассамблеи ООН отметила, что работа, проделанная при составлении Конвенции о свободе информации, и соответствующие обсуждения могут оказаться полезными при разработке международных документов, касающихся НТВ (рез. 2917 (XXVII) от 9 ноября 1972 г.).

Ниже будет показано, что учет упомянутой работы при разработке правовых принципов НТВ явно недостаточен ввиду существенных изменений в международном праве, происшедших за годы после обсуждения проекта Конвенции о свободе информации.

Несмотря на то что ни один международно-правовой акт, специально посвященный проблеме свободы информации, принят не был, большинство западных юристов считают, что сложился общепризнанный принцип свободы информации. Среди них встречаются, правда, юристы, которые признают, что принцип свободы информации не является общепризнанным. Однако и они полагают, что реализация этого принципа не противоречила бы какому-либо другому принципу международного права28.

Ряд международных конвенций по правам человека предусматривает право свободы информации.

28  См.: Hondius F.W. Op. cit. P. 78.

131

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Статья 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. предусматривает право каждого человека свободно «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Эта же Декларация ограничивает данное право. Согласно ст. 28 «каждый человек имеет право на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, изложенные в настоящей Декларации, могут быть полностью осуществлены». Очевидно, что обеспечить соответствующий социальный и международный порядок могут только государства, а в процессе и в интересах осуществления такого порядка они могут ограничивать права личности, вытекающие из ст. 19 Декларации.

Статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (рез. 2200 А(ХХ1)), предусматривает право каждого человека на свободное выражение своего мнения «независимо от государственных границ». Однако нельзя отождествлять право на выражение своего мнения с правом осуществлять массовую информацию. Именно поэтому эта же статья допускает ограничения указанного права, необходимые для «уважения прав и репутации других лиц» и «для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения». Эти ограничения входят в компетенцию каждого государства, которое может устанавливать их законодательным способом (п. 3 ст. 19 Пакта).

Следует различать свободу информации внутри государства и за пределами его национальной юрисдикции. Если каждое государство вправе решать все вопросы внутренней массовой информации самостоятельно (конечно, при условии соблюдения международных обязательств в этой области), то все вопросы зарубежной массовой информации подлежат международно-правовому регулированию и не могут являться суверенным правом государства.

Представляется необходимым подчеркнуть наличие четкой границы между двумя правовыми системами, регулирующими различные по своему характеру правоотношения: внутренним и международным правом.

В 1968 г. началось активное обсуждение проблемы использования космической техники для целей зарубежной информации. Естественно, что XXIII сессия Генеральной Ассамблеи ООН не могла ограничиться простым переносом вопроса о свободе информации па очередную сессию. В принятой ею резолюции (рез. 2448) отмечалось, что «последние технические достижения в области средств связи,

132

Глава IV. Проблема свободы информации

вогромной степени расширив пределы и сферу воздействия слов, идей и образов, в значительной степени увеличили потенциальные возможности полезного и вредного влияния средств информации». Таким образом, было признано, что свобода информации может не только способствовать развитию и защите всех других прав и свобод, изложенных во Всеобщей декларации прав человека, но может иметь и определенные отрицательные последствия, будучи осуществляемой без некоторых ограничений.

Резолюция подтвердила тот принцип, что основная функция средств информации во всем мире состоит в том, чтобы собирать и передавать информацию свободно, объективно и точно. Генеральная Ассамблея обратилась ко всем органам, занимающимся массовой информацией, с призывом сотрудничать в укреплении демократических институтов,

вразвитии экономического и социального прогресса и дружественных отношений между странами, а также сотрудничать в борьбе с пропагандой войны или национальной, расовой или религиозной ненавистью

всоответствии с принципами ООН.

Всвязи с появлением все более мощных средств массовой информации, включая спутниковое вещание, западные юристы значительно чаще начинают высказываться в пользу сочетания принципов свободного распространения информации и государственного суверенитета тех стран, на которые информация рассчитана29.

Вместе с тем можно встретиться и с попытками использовать принцип государственного суверенитета для обоснования осуществления не регламентируемых по содержанию радиопередач30.

На симпозиуме Консультативной ассамблеи Европейского совета по правам человека и средствам массовой коммуникации один из докладчиков предсказывал неизбежность полной свободы информации, говоря, что «наступит время, когда народам придется окунуться

вхолодное море мирового мнения, а не купаться в теплых ваннах, которые предпочли бы для них правительства»31. В этом высказывании можно заметить идеалистический подход к природе международных отношений, отрицание активного влияния международного права, являющегося надстройкой над международными отношениями, на эти отношения.

29  См., например: Errera R. Op. cit. P. 95. 30  См.: Hondius F.W. Op. cit. P. 74.

31  Ibid. P. 84.

133

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

Этот вопрос непосредственно связан с общим толкованием понятия государственного суверенитета.

Обоснование соответствия полной свободы информации принципу государственного суверенитета противоречит положениям принятой

в1965 г. Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета (рез. 2131 (XX)), согласно которой «никакое государство не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине во внутренние и внешние дела другого государства». Государства признали в Декларации, что «практика вмешательства в какой бы то ни было форме не только представляет нарушение духа и буквы Устава ООН, но также ведет к созданию ситуаций, которые ставят под угрозу международный мир и безопасность».

Таким образом, представляется, что положения Декларации перекрывают положения резолюции 425 (V) Генеральной Ассамблеи ООН.

Резолюция 425 Генеральной Ассамблеи ООН признает, что ограничения в отношении свободы информации и печати могут устанавливаться лишь при чрезвычайных обстоятельствах, при объявлении чрезвычайного положения, лишь в самых исключительных случаях и лишь в той мере, какая абсолютно необходима в силу создавшегося положения. Представляется, что неудачи в попытках отделить понятия информации и пропаганды, а также возрастание роли идеологической борьбы и появление новых мощных средств массовой информации требуют переоценки такого подхода. Следует признать за государствами право на ограничение свободы информации во всех случаях, когда у них есть основания полагать, что информация носит пропагандистский характер.

Нет никакого сомнения в том, что отделить понятие информации от понятия пропаганды – задача трудная. Представляется, однако, что

вэтом нет ничего нереального, если право определять характер материалов будет предоставлено государству, для населения которого такие материалы предназначаются. Только само государство в каждом конкретном случае в состоянии дать оценку содержанию материала, признав его либо информацией, либо пропагандой. Это суверенное право государства запрещать на своей территории пропаганду позволит избежать необходимости вырабатывать общепризнанное понятие пропаганды.

Следует признать, что понятие «правдивая информация» является недостаточным. Если, например, регулируя вопросы космического вещания, указать, что связь с помощью спутников должна быть подчинена

134

Глава V.

Международно-правовые принципы осуществления массовой информации

Международно-правовое регулирование использования средств массовой информации связано с идеологической борьбой, с попытками обеспечить с помощью права привилегированное положение для распространения тех или иных идей. Задача юридической науки – разработать обоснованные рекомендации, чтобы создать правовые преграды на пути противоправного использования средств массовой информации, используя для этого общедемократическую и прогрессивную направленность современного международного права.

Ноябрьский (1971 г.) Пленум ЦК КПСС подчеркнул, что в ходе дальнейшей борьбы партии за осуществление и внешнеполитической программы XXIV съезда КПСС «все больше возрастает роль идеологической борьбы на международной арене». Пленум отметил необходимость решительной борьбы с буржуазной идеологией1. Международное право должно более активно использоваться для решения этой важной задачи.

Представляется, что имеется необходимость по-новому подойти к обсуждению проекта Конвенции о свободе информации. На настоящем этапе недостаточно ограничиться урегулированием проблемы о свободе информации, поскольку она составляет лишь одну часть целого комплекса взаимосвязанных вопросов, относящихся к области массовой информации.

Соответствующая конвенция могла бы быть посвящена общим принципам осуществления направленной за рубеж массовой информации, что предполагало бы включение в нее таких положений, которые в тех или иных формах уже закреплены в современном международном праве, а также заключение государствами и организациями детальных соглашений по конкретным вопросам обменов в области массовой информации. Однако такие соглашения должны были бы основываться на тех общих положениях, которые были бы включены в Конвенцию.

1  См.: Правда. 1971. 24 нояб.

136

Глава V. Международно-правовые принципы

В преамбуле Конвенции недостаточно имеющейся ссылки на принципы Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека. Ее можно было бы дополнить ссылкой на принципы Международного пакта

огражданских и политических правах 1966 г., Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств 1965 г., Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Декларации принципов дружественных отношений между государствами 1970 г., Декларации о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами 1965 г., Декларации принципов международного культурного сотрудничества 1966 г. и др.

Последний абзац преамбулы проекта Конвенции о свободе информации в том виде, как он был принят Третьим комитетом на XIV сессии Генеральной Ассамблеи ООН, также может быть уточнен. Положение

отом, что «средства информации должны быть свободны от какого бы то ни было давления и принуждения», вряд ли соответствует реальностям настоящего времени. Вместо этого следовало бы сказать о том, что использование средств информации в целях распространения сведений за границу подлежит регулированию международным правом.

Статья 1 Конвенции в ее нынешней редакции исходит из того, что проблемы информации относятся к области прав человека. Представляется, что имеется достаточно оснований изменить этот подход и сформулировать ст. 1 в том смысле, что проблемы информации относятся к области межгосударственных отношений. Соответственно, в статье можно было бы сказать о том, что договаривающиеся государства обязуются взаимно уважать интересы друг друга в области распространения среди населения массовой информации и воздерживаться от вмешательства в дела друг друга, входящие по существу в их внутреннюю компетенцию.

Статья 2 проекта Конвенции признает, что осуществление свобод в области информации сопряжено с ответственностью. Это положение нуждается в конкретизации.

Вопрос об ответственности государств за использование средств массовой информации для распространения сведений за границей является сложной проблемой. На семинаре ООН по свободе информации в Риме (1964 г.) некоторые участники высказывали точку зрения, согласно которой по духу Устава ООН каждое правительство несет особую ответственность за то, чтобы информация, выпускаемая им непосредственно или под его контролем, которая предназначена для

137

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

иностранных государств, не была враждебной по отношению к последним2.

Вэтой области имеются соответствующие прецеденты. В 1950 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 381 (V), призывающую государства принять соответствующее уголовное законодательство, предусматривающее наказание за пропаганду войны.

Вряде государств средства массовой информации находятся в руках частных компаний. Поскольку по своей природе массовая информация неизбежно вторгается в область межгосударственных отношений, было бы оправданно закрепить в международном праве принцип, согласно которому международную ответственность за всю национальную деятельность в области массовой информации, независимо от того, осуществляется ли она правительственными организациями или неправительственными юридическими лицами, несут государства. Кроме того, во избежание возможных злоупотреблений со стороны частных компаний следовало бы признать, что массовая информация для населения иностранных государств может осуществляться только организациями, находящимися под контролем правительств соответствующих государств.

Г. Валладао справедливо отмечает, что за нарушение некоторых принципов космической электросвязи государства могут нести международную ответственность. При этом он дифференцирует нарушения по степени их тяжести, предлагая квалифицировать деятельность «пиратских» космических вещательных станций в качестве международного преступления3.

Вэтой связи можно было бы согласиться с Г. Валладао в том, что целесообразно выработать специальную международную конвенцию, предусматривающую международные меры, направленные на пресечение радиопиратства, по аналогии с конвенциями о преступлении геноцида 1948 г. и о борьбе с распространением наркотиков 1961 г.

Итальянский юрист Ф. Дуранте пишет, что радиоволны, излучаемые космическим объектом и предназначенные для приема наземными станциями или направляемые с наземных станций на спутник или космический корабль, могут создавать серьезные помехи не только для связи между земными станциями, но и для морской и воздушной навигационной связи. Это может явиться причиной катастроф. Кроме

2  См.: Док. ООН ST/TAO/HR/20 (1964 г.). P. 15. 3  См.: Valladao H. Op. cit. P. 145–146.

138

Глава V. Международно-правовые принципы

того, по его мнению, даже при отсутствии материального ущерба сам факт причинения помех радиосвязи может явиться при определенных обстоятельствах достаточным основанием для возникновения международной ответственности4.

Другие юристы, наоборот, выделяют вопрос об ответственности за помехи радиосвязи с космическими объектами. П.И. Лукин считает, что следует принять норму, запрещающую создание помех для спутниковой связи. При этом он оговаривается, что «речь идет о запретах на уровне сигналов, но не на уровне сообщений. Для запрета недопустимых сообщений нужна отдельная система международно-правовых норм»5.

Такое разделение нам представляется искусственным. Всякий сигнал несет информацию, а поэтому принцип защиты любых сигналов от помех не соответствовал бы праву на борьбу с незаконным осуществлением информации. По-видимому, следует признать противоправным создание помех спутниковой связи, осуществляемой не в целях массовой информации, а в интересах управления космическим объектом, получения с борта космического объекта научных данных, связи с экипажами космических кораблей и т.п. Что же касается помех тем сигналам, которые несут массовую информацию, то в определенных случаях создание таких помех должно быть признано правомерным. П.И. Лукин далее пишет, что необходимо запретить злоупотребление спутниками связи для распространения вредной информации: для вмешательства в дела других государств, ведения «психологической войны», подготовки актов агрессии. Но если такой запрет был бы нарушен каким-либо государством, то активно противодействовать вредной информации иногда пришлось бы путем создания помех самим сигналам, излучаемым спутниками вещания.

Поскольку некоторые капиталистические государства допускают к космической деятельности частные организации, необходимость считаться с реальностью вынуждает обсуждать проблему ответственности этих организаций.

Прежде всего необходимо отметить, что согласно Договору 1967 г. по космосу ответственность за всю национальную космическую деятельность несут государства. Это относится и к деятельности в области

4  См.: Durante F. Responsabilità internazionale e attività cosmiche. Padova, 1969. P. 31–32.

5  Лукин П.И. Использование спутников для радиосвязи // Правовые аспекты использования искусственных спутников для целей метеорологии и радиосвязи. М., 1970. С. 122–123, 147.

139

Ю.М. Колосов «Массовая информация и международное право»

спутниковой связи, тем более что ст. 22 Конвенции МСЭ предусматривает ответственность государств за деятельность частных организаций в области электросвязи.

Вместе с тем это не означает полной безответственности самих частных организаций. П.И. Лукин отмечает, что «деятельность капиталистических предприятий в космическом пространстве не является лишь внутренним делом государства, на территории которого функционируют эти предприятия»6. В соответствующих случаях частные организации могут нести ответственность «на основе международного частного права»7. Такая ситуация могла бы сложиться в том случае, если государство, физические и юридические лица которого потерпели ущерб, не желает осложнять межгосударственные отношения и имеются все предпосылки для урегулирования претензии на частноправовом уровне. Это, однако, не лишает государство национальности потерпевших лиц права предъявить соответствующую претензию государству национальности частных организаций, причинивших ущерб. В этом случае государство национальности частных организаций не вправе освободиться от ответственности на том основании, что причинителем ущерба является не оно само как таковое, а его частные организации. Поэтому представляется, что П.И. Лукин допускает неточность, полагая, что частные организации будут сами нести ответственность в тех случаях, когда не возникает ответственности государств их национальности по Договору 1967 г. и Конвенции МСЭ8.

Вряд ли можно сводить ответственность за космическую деятельность к частноправовым отношениям. Ответственность государства за национальную космическую деятельность возникает всегда. Поскольку Договор 1967 г. по космосу устанавливает, что прерогативой государств является обеспечение соблюдения правопорядка в процессе осуществления всякой космической деятельности, в любом случае правомерно ставить вопрос о публично-правовой ответственности, т.е. об ответственности самого государства. Однако реализация этого принципа ответственности государства за любую национальную космическую деятельность может и не иметь места, если не происходит вменения вины этому государству.

6  Лукин П.И. Использование спутников для радиосвязи // Правовые аспекты использования искусственных спутников для целей метеорологии и радиосвязи. М., 1970. С. 234.

7  Там же. С. 241.

8  Там же.

140