Государство и право Древнего мира и Средних веков - Кучма В.В
..pdfЧасть вторая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО СРЕДНИХ ВЕКОВ |
421 |
|
|
|
|
совать королей и с чисто утилитарной точки зрения: обладавшая значительными денежными богатствами, буржуазия была всегда наготове в случае необходимости кредитовать казну добровольными или принудительными вкладами.
Неограниченная королевская власть в форме абсолютной монархии была исторически обязана своим укреплением именно этим равновесием сил дворянства и буржуазии, когда ни одна из временно сбалансированных составляющих еще не могла гарантированно доминировать над другой. Как уже было отме- чено, в укреплении королевской власти объективно оказывались заинтересованными обе стороны, и короли в полной мере использовали благоприятную ситуацию, чтобы, играя роль надклассового арбитра, выразителя общенациональных интересов, прочно взять в свои руки все важнейшие рычаги государственного руководства обществом.
Положение королевской власти. Историю французского абсолютизма принято начинать с Франциска I (1515—1547 гг.). При его преемниках Франция оказалась ввергнутой в период т. н. «религиозных войн», продолжавшихся до самого конца XVI в.; стабилизация произошла лишь с воцарением Генриха IV. Окончательное утверждение абсолютной монархии связано с деятельностью кардинала Ришелье, который в течение почти 20 лет (1624—1642 гг.) занимал должность первого министра при короле Людовике XIII (1610—1643 гг.). Своего полного расцвета абсолютизм достиг в годы продолжительного царствования «короля-солнца» Людовика XIV (1643—1715 ãã.).
Характернейшая черта абсолютной монархии заключалась в неограниченной власти короля, которую он больше не делил ни с каким другим государственным органом. Преодолев сопротивление феодальной олигархии, добившись окончательного территориально-политического объединения страны, под- чинив своей власти национальную церковь, король перестал нуждаться в поддержке сословно-представительных учреждений. Уже в XVI в. политическое влияние Генеральных штатов фактически сошло на нет. Они утратили роль выразителя общенациональных интересов и стали орудием в руках противоборствующих политических сил. Примером может служить деятельность Генеральных штатов, созванных в декабре 1560 г. с целью предотвращения религиозных войн. Увлекшись бесплодными
422 |
В.В. Кучма |
политическими дискуссиями, Штаты так и не смогли решить поставленные перед ними задачи, а потому были вскоре распущены за ненадобностью. Последний созыв Генеральных штатов имел место в октябре 1614 г. Большинство в этих Штатах получили представители «дворянства мантии» и городской буржуазии. Наученные горьким опытом предшествующих смут, делегаты не поддержали притязания феодальной олигархии на ограничение прав короны. В собрании 1614 г. в полную силу прозвучали идеи о божественном характере королевской власти, о ее верховном неограниченном суверенитете. В следующий раз Генеральные штаты были созваны только через 175 лет. Дольше сохраняли свое значение провинциальные штаты, которые в некоторых провинциях (Бретань, Лангедок, Прованс, Бургундия и др.) функционировали и во второй половине XVII в. Иногда, при необходимости обсуждения некоторых государственных (в частности, финансовых) вопросов короли продолжали прибегать к созыву т. н. «собрания нотаблей» (assemblee des notables), депутаты которых не избирались сословиями, а назначались королем. Последний созыв нотаблей произошел в 1788 г.
На протяжении XVI—XVII вв. известную самостоятельность по отношению к королевской власти проявлял Парижский парламент. В его составе преобладали представители оппозиционно настроенной феодальной знати, которые пытались использовать принадлежавшее Парламенту право ремонстрации как средство воздействия на короля. Эти попытки были парализованы последовательным ограничением парламентских прерогатив. Согласно эдикту 1641 г. Парламент мог делать представления только по тем делам, которые специально для этого к нему направлялись; дела, касавшиеся организации правительственных учреждений и государственного управления, в Парламенте вообще не должны были рассматриваться. В отдельные напряженные периоды Тридцатилетней войны Ришелье временно запрещал подачу любых письменных ремонстраций. Во времена т. н. Фронды роль Парламента снова возросла, но с началом самостоятельного правления Людовика XIV наступление на права Парламента было продолжено. Так, в 1661 г. Парламенту было запрещено ставить под сомнение решения Государственного совета; тем самым Парламенту было указано на
Часть вторая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО СРЕДНИХ ВЕКОВ |
423 |
|
|
|
|
его второстепенное место по сравнению с высшими правительственными учреждениями. В 1667 г. было установлено, что ремонстрация могла быть заявлена лишь в течение недельного срока после представления королевского акта на регистрацию; одновременно Парламенту было запрещено давать собственную интерпретацию королевских актов. В 1673 г. была прекращена практика повторных ремонстраций: если король отказывался признать решение Парламента, последний не мог вновь возвращаться к этому вопросу. В 1688 г. Людовик XIV собственноручно изъял из парламентских архивов неугодные ему ремонстрационные документы. Таким образом, к концу XVII в. практика опротестования Парламентом королевских актов была практически полностью прекращена. Однако после смерти Людовика XIV Парламенту удалось частично восстановить свои традиционные прерогативы, и на протяжении XVIII в. парламентская оппозиция еще неоднократно проявляла себя.
В период абсолютизма король уже не считался первым сеньором среди равных ему, но рассматривался как суверенный государь по отношению ко всем своим подданным; последние были обязаны своему властителю беспрекословным послушанием. Признавалось только единоличное правление; идея соправительства была полностью отвергнута как теорией, так и государственной практикой. Наследование престола осуществлялось по принципу, вытекающему из титула LIX Cалической правды и отстраняющего женщин от престолонаследия. При отсутствии прямого наследника право на престол передавалось в боковую линию королевской фамилии; передача престола усыновленному не допускалась. В случае малолетства законного наследника в качестве временной меры допускалось регентство,
— примером его может служить 8-летнее правление герцога Филиппа Орлеанского в первые годы официального царствования Людовика XV.
Абсолютный монарх стал единственным источником законодательства (по формуле: «чего хочет король, того желает закон») и не нуждался даже в мотивировке принимаемых решений; в конце документа было достаточно знаменитой фразы: «ибо такова наша воля» (car tel est notre plaisir). Король обладал высшей административной властью, правом назначе- ния на все государственные должности. Он являлся главой во-
424 |
В.В. Кучма |
оруженных сил государства, осуществлял верховное военное командование; в его личном распоряжении находились гвардейские части, насчитывавшие несколько тысяч человек. Ему принадлежала высшая юрисдикция; от его имени осуществлялось все правосудие в стране. Король устанавливал и взимал налоги, бесконтрольно распоряжался государственными финансами, являлся верховным собственником всего имущества своих подданных, всех материальных ресурсов своего королевства. Король определял внешнеполитическую линию своей страны, осуществлял руководство дипломатической службой. Наконец, как уже указывалось выше, король фактически полностью взял в свои руки церковное управление.
Таким образом, объем суверенных прав короля не подлежал никакому ограничению. Известная формула, приписываемая Людовику XIV («Государство — это я!»), содержала в себе идею полного слияния государственного суверенитета с лич- ностью короля. При этом существовало понимание, что власть короля основывается на божественном праве. Поэтому особа короля рассматривалась как священная, а в его титулатуру вклю- чалась формула: «король божьей милостью». Вместе с тем, абсолютная власть монарха отнюдь не отождествлялась в сознании современников с деспотизмом и произволом. Юридическим ограничением власти монарха считалось наличие в королевстве традиционных фундаментальных законов, которые рассматривались в качестве «непоколебимых и ненарушимых». К числу важнейших из них относились: династическое наследие по нисходящей линии, законность правления, безответственность короны, нераздельность королевства, его внешняя независимость и др. Еще в «Политическом завещании» Ришелье была проведена идея о том, что всевластие и всемогущество короля не являются самоцелью. Они представляют собой лишь средство достижения высшей цели абсолютизма — обеспечение «общественного блага» (salut publique). Естественно, что трактовка этого последнего понятия осуществлялась и самим Ришелье, и его позднейшими адептами с отчетливо выраженных классовых позиций. Всякая, даже самая незначительная попытка противостоять правительству, занять по отношению к нему положение оппозиции расценивалась ими как заговор против общественной безопасности. В борьбе с такого рода заговора-
Часть вторая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО СРЕДНИХ ВЕКОВ |
425 |
|
|
|
|
ми, полагал Ришелье, государственная власть была вправе использовать все имеющиеся в ее распоряжении средства.
Центральные органы управления. В период абсолютной монархии центральный государственный аппарат состоял из большого количества различных организационных подразделений (советов, служб, управлений, бюро и т. п.), не имевших четкой и стабильной структуры. Разграничение должностей не было налажено, — напротив, повседневная практика шла по линии их многократного совмещения (известно, например, что Ришелье совмещал до 32 должностей). Чиновничье-бюрокра- тический аппарат подвергался постоянным реорганизациям, происходившим по инициативе короля, зачастую под влиянием каких-либо временных и коньюнктурных соображений. Тем не менее, эффективность работы этого аппарата, как правило, оставалась низкой.
Старые государственные должности в своем большинстве либо ликвидировались, либо выродились в простые синекуры («должности без забот»), которые приносили их обладателям титулы, оклады и пенсии, но не были сопряжены с выполнением конкретных обязанностей. В середине XVI в. такой наследственной придворной службой синекурного характера было охвачено около 1,5 тыс. представителей знатнейших семей королевства; в последней четверти XVIII в. за счет пенсий двора содержалось около 4 тыс. вельмож. На фоне ликвидации или ограничения функций многих ранее влиятельных должностей (особенно военных — коннетабля, адмирала флота, маршала) сохраняла и даже усиливала свое значение лишь должность канцлера, являвшегося министром юстиции, первым юридическим советником короля и его личным представителем в Королевском совете. Выполнение поручений по отдельным сферам управления (дела военные, морские и колониальные, иностранные, внутренние, религиозные) поручалось государственным секретарям. Возникновение этой должности относится к 1547 г.; первоначальное число государственных секретарей равнялось четырем, а назначались они, как правило, из лиц незнатного происхождения, но обладавших знаниями и образованием. На первых порах эта должность имела временный и вспомогательный характер; со временем ее роль значительно возросла. При Генрихе IV государственные секретари стали привлекаться к участию в королевском совете, при Людовике
426 |
В.В. Кучма |
XIV они превратились в наиболее доверенных королевских чи- новников в ранге министров. В XVIII в. появились должности заместителей государственных секретарей; под их контролем находились бюро, подразделяемые на секции, со штатом чи- новников и технического персонала, специализированного по соответствующим отраслям управления.
Во второй половине XVII в. большие полномочия приобрел генеральный контролер финансов, в ведении которого находились вопросы торговли, промышленности, общественных работ, путей сообщения и т. п. Генеральный контролер финансов считался первым министром. При Людовике XIV эту должность начиная с 1665 г. в течение почти 20 лет занимал уже упомянутый ранее Ж.-Б. Кольбер, выходец из провинциальной купеческой семьи. Опираясь на многочисленный, иерархически организованный аппарат (в нем насчитывалось до 38 бюро), Кольбер осуществлял не только управление финансово-эко- номической сферой страны, не только оперативное руководство всей центральной и местной королевской администрацией, но и фактический контроль над законодательным процессом. Вне сферы его ведения фактически оставались лишь военные и иностранные дела.
При короле традиционно действовала система специализированных совещательных органов. После того, как в марте 1661 г. начался период личного правления Людовика XIV, эта система была подвергнута реформированию. Наиболее важную роль играл Верховный (èëè Узкий) совет, состоявший из самых доверенных лиц, ведавших вопросами экономики, военными и иностранными делами. Существовали также Совет по вопросам финансов, изыскивавший новые источники доходов; Совет депеш, куда поступали сведения с мест о состоянии внутреннего управления; Военный совет, обсуждавший дела по вопросам его компетенции; Тайный совет, принимавший кассации по некоторым судебным делам; Совет по делам церкви и др. Указанные специализированные советы считались секциями единого Государственного совета. Правом быть членом Государственного совета обладали лица, получившие патент государственного советника либо занявшие соответствующий пост в центральном государственном аппарате.
Часть вторая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО СРЕДНИХ ВЕКОВ |
427 |
|
|
|
|
В целом, государственный аппарат представлял собой сложную, громоздкую, разбухшую систему органов, одни из которых сохранились еще с эпохи сословно-представительной монархии, а другие были созданы заново для решения задач абсолютизма. Поскольку строительство государственного аппарата шло в течение длительного времени и не было скоординировано каким-либо единым организационным началом, возникало много излишних либо параллельно действующих структур, которые не имели четко очерченной компетенции и зача- стую дублировали друг друга. В период раннего абсолютизма рост государственного аппарата шел нарастающими темпами. Если к началу XVI в. на государственной службе состояло 8 тыс. чиновников, то во времена Ришелье в государственном аппарате работало 46 тыс. чел. (т. е. каждый четырехсотый житель королевства был чиновником). Поскольку большинство государственных должностей подлежало продаже (эта практика стала вполне легальной с 1522 г.), лица, приобретшие должность за деньги, чувствовали себя полностью независимыми и неподконтрольными, — угроза увольнения со службы для них не существовала. Доказать же в судебном порядке факт должностного преступления было чрезвычайно сложно. Наибольшее количество продажных должностей первоначально существовало в финансовой, а впоследствии — в судебной сферах. Начиная с 1604 г. был установлен принцип передачи должностей по наследству при условии внесения в казну особого сбора (полетты); тем самым собственность на должности была закреплена окончательно. Другие страны тоже знали практику продажи государственных должностей и закрепления их по наследству, но только во Франции эта система приобрела глобальный характер и имела глубокие политические последствия. Указанный способ комплектования административного аппарата, равно как и изначально присущие ему организационные и функциональные изъяны, способствовали внедрению в управлен- ческую практику многочисленных и неискоренимых проявлений волокиты, коррупции, финансовых злоупотреблений, должностных преступлений, которые на заключительных этапах абсолютизма приобрели поистине небывалые масштабы.
Местное управление. Система органов управления на местах длительное время оставалась еще более консервативной,
428 |
В.В. Кучма |
чем в центре. Не существовало никакого единообразия в принципах деления страны на отдельные административно-терри- ториальные единицы — их границы складывались произвольно, уходя своими историческими корнями в старую феодальную структуру. Создаваемые заново местные специализированные службы (судебные, финансовые, военные, полицейские и др.) зачастую сами не имели четкого представления о пределах распространения своих полномочий, что отрицательно сказывалось на результатах их деятельности. Местные власти, проявляя свойственный им сепаратизм, недостаточно адекватно реагировали на управленческие импульсы, проистекавшие из центра. Естественно, что по мере своего укрепления абсолютизм проявлял все более настойчивое стремление поставить периферийные управленческие структуры под свой полный контроль. Задачей королевской власти являлась окончательная ликвидация местного сепаратизма, формирование единообразной системы административно-территориальных единиц, полностью лишенных автономии и жестко подчиненных центру.
В течение XVI в. роль проводников королевской политики на местах была возложена на губернаторов, которые подразделялись на старших (возглавлявших провинции) и младших (которые управляли более мелкими областями, отдельными городами и замками). Губернаторы ведали военной администрацией и обороной, осуществляли контроль над всеми сферами провинциальной и муниципальной жизни. На губернаторские должности могли назначаться самые знатные лица королевства
— принцы крови, герцоги, министры, маршалы. Пользуясь своим личным влиянием при дворе, они, с одной стороны, могли содействовать политическим и служебным карьерам представителей провинциальной знати; с другой стороны, они могли отстаивать перед королем интересы и привилегии своих провинций. На первых порах губернаторы достаточно успешно справлялись с ролью проводников государственной централизации, преодолевая сопротивление местных оппозиционных сил в лице провинциальных штатов и парламентов. Однако постепенная монополизация губернаторской должности отдельными знатными дворянскими фамилиями привела к ослаблению контроля над нею со стороны центральных властей. Действия губернаторов зачастую пошли вразрез с политикой правитель-
Часть вторая. ГОСУДАРСТВО И ПРАВО СРЕДНИХ ВЕКОВ |
429 |
|
|
|
|
ства, и из бывших ревностных сторонников королевской власти губернаторы превратились в ее явных или скрытых оппонентов.
Эффективным инструментом противодействия местному сепаратизму стала система комиссаров, направляемых из центра со специальными поручениями. С 1535 г. получила распространения практика рассылки на места чиновников центральных ведомств (чаще всего судебных), первоначально носивших наименование «мастеров прошений» (maitres des requetes). Наделенные широкими финансовыми, административными и судебными функциями, эти комиссары имели полномочия вмешиваться в деятельность соответствующих местных властей. Миссия мастеров прошений рассматривалась как временное поручение; выполнив свои контрольные функции, они были обязаны представить отчет правительству (конкретно — первому министру). Во второй половине XVI в. эти прежние комиссары получили титул «интендантов полиции, суда и финансов» и из временных контролеров превратились в постоянных администраторов. Их растущее влияние вызвало недовольство местного дворянства, и правительство было вынуждено пойти на некоторое свертывание их деятельности; в первые годы правления Людовика XIV такая должность на несколько лет была вообще упразднена. Восстановленная в 1653 г., должность интендантов приобрела авторитарный характер; главными формами их деятельности являлись административные, а не судебные способы принятия решений. Интенданты ставились во главе специально учрежденных округов и имели практически неограниченные полномочия — в первую очередь, финансовые, но также и организационно-хозяйственные, судебные, военные, полицейские и др.; они также обладали правом верховного надзора над всеми должностными лицами своего округа. При Людовике XIV по всей стране действовало 45 интендантов; при каждом из них функционировал небольшой штат личных секретарей и информаторов. Должность интенданта не могла быть куплена, а потому не была пожизненной и наследственной. Интенданты, как правило, назначались из лиц незнатного происхождения и получали достаточно скромное жалование. Всемогущество интендантов сочеталось с их полной зависимостью от короля и первого министра, каковым являлся генеральный контролер фи-
430 |
В.В. Кучма |
нансов. Добросовестное выполнение своих обязанностей было для интендантов вопросом служебной карьеры: продемонстрировав свои деловые качества и личную преданность королю и первому министру, они могли рассчитывать на приобретение патента государственного советника и переход в центральные правительственные учреждения. Именно интенданты имели основную заслугу в деле окончательной ликвидации самовластия местных административно-управленческих структур. Просуществовав до самых заключительных этапов абсолютизма, должность интендантов была упразднена лишь в годы Великой буржуазной революции.
Âусловиях усиления государственной централизации перестраивалась и система городского управления. Эдикт 1692 г. установил, что городские власти (мэры, муниципальные советники) уже не избирались населением, а назначались из центра (после покупки этими лицами соответствующей должности). За городами было сохранено право откупаться от назначаемых лиц, но при условии внесения ими в казну значительной денежной суммы.
Финансовая система. По мере своего укрепления абсолютизм нуждался в постоянном росте своих доходов — этого требовала увеличивающаяся армия и разбухавший государственный аппарат. Если в годы правления Людовика XII (1498— 1515 гг.) налоговые сборы в среднем исчислялись 3 млн. ливров
âгод (что эквивалентно 70 тоннам серебра), то в середине XVI в. ежегодный сбор составил 13,5 млн. ливров (209 тонн серебра). В 1607 г. в казну поступил 31 млн. ливров (345 тонн серебра), а через 30 лет, в обстановке Тридцатилетней войны, правительство собирало 90—100 ливров в год (более 1 тысячи тонн серебра).
Âпериод расцвета абсолютизма налоговая система Франции строилась на сочетании прямых и косвенных налогов. Основную массу поступлений в казну приносили прямые налоги. Важнейший из них — талья (налог с недвижимости или с валового дохода) — фактически превратился в крестьянский налог, поскольку привилегированные сословия от него освобождались, а города откупались за сравнительно небольшие суммы. В последние 8 лет правления Ришелье, совпавшие с самым напряженным периодом Тридцатилетней войны, размер тальи