17.2. Институциональные альтернативы

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СУБЪЕКТА ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ

Можно выделить четыре контрактных альтернативы функциони­рования субъектов естественной монополии на основании распре­деления правомочий между государством (органами исполнительной власти различных уровней) и частными компаниями — операторами естественномонопольной инфраструктуры':

• нерегулируемая естественная монополия;

• естественная монополия, находящаяся в государственной соб­ственности;

• естественная монополия, находящаяся в государственной соб­ственности и управляемая представителями частного сектора;

• естественная монополия, регулируемая государством. Реструктуризация правомочий ведет к сдвигам в системе сти­ мулов, что оказывает влияние на поведение экономических агентов. Таким образом, распределение правомочий в рамках той или иной контрактной альтернативы уже само по себе создает стимулы к до­ стижению определенных целей.

Цели функционирования субъектов естественной монополии оказываются достаточно противоречивыми: это связано с необходи­мостью повышения экономической эффективности, с одной сто­роны, и достижения социальной справедливости, — с другой. Таким образом, распределение правомочий и система стимулов, создава­емая в рамках той или иной институциональной альтернативы, должны способствовать снижению издержек производства, умень-

¹ Bureaucrats in Business. The Economics of Government Ownership. A World Bank Policy Research Report. Ed. Shirley M. Published for the World Bank. Oxford University Press, 1995. P. 48.

шению зависимости от субсидий, осуществлению инвестиций в со­держание существующих сетей и строительству новых с целью уве­личения зоны охвата, а также применению новых технологий. Вместе с тем, обеспечивать бесперебойное снабжение потребителей услугами должного качества и равнодоступность ресурсов не только в физическом, но и в экономическом аспекте.

Однако в ряде случаев существуют ограничения, не позволяющие достичь эффективного распределения правомочий. Так, государство может отказаться от передачи права на капитальную стоимость частной компании ввиду стратегической важности объекта и высокого уровня положительных или отрицательных внешних эффектов, воз­никающих при его использовании. Отсутствие ограничений на реали­зацию ряда правомочий частным сектором со стороны государства, как правило, приводит к достижению фирмой экономических целей в ущерб социальным. В этих условиях правительство вынуждено при­нимать законодательные акты, запрещающие приватизацию опреде­ленных видов производства, а также жестко регламентирующие воз­можность участия частного сектора в предоставлении услуг.

Собственники частной фирмы при принятии решения о концен­трации в своих руках ряда правомочий будут оценивать риск, возни­кающий в связи с обладанием этими правомочиями. Хотя предста­вители частного сектора более склонны к риску, чем государственные чиновники, последние часто являются его генераторами, что при­водит к высокому уровню неопределенности в отношении ключевых компонентов институциональной среды, влияющих на стремление представителей частной фирмы к концентрации правомочий.

Риск, генератором которого являются государственные органы, будем называть политическим или эндогенным, поскольку его воз­никновение связано с действиями одного из контрагентов. Предста­вители федеральных, региональных и муниципальных органов власти могут влиять на возможность собственников естественной монополии извлекать доход путем введения определенного режима регулирования, в том числе определения тарифных формул, круга неотключаемых потребителей, размера субсидий, режима налогооб­ложения, обеспечения эксклюзивности (создания входных барьеров). Также при переходе к институциональным соглашениям, предполагающим большее вовлечение частного сектора в предостав­ление услуг, немаловажной является достоверность обязательств правительства относительно стабильности институциональной среды, необратимости хода реформ. Если в отрасли возможно появ­ление иностранных компаний, то необходимо дополнительно уре­гулировать проблемы осуществления прямых иностранных инвес­тиций, вывоза прибыли и определения валютного курса при конвер­тации платежей.

394

395

Существует также коммерческий или экзогенный риск, зави­сящий от сложившейся рыночной конъюнктуры. Заранее спрогно­зировать эти риски невозможно ни одному из контрагентов, и по­этому их несение уместно переложить на сторону, относящуюся к риску нейтрально или способную лучше его контролировать. Экзо­генные шоки связаны с непредсказуемостью объемов спроса в случае введения новых объектов инфраструктуры и колебаниями спроса на услуги, предоставляемые с помощью уже существующего оборудо­вания. Значительное влияние на получение дохода оказывает также платежеспособность потребителей. Среди факторов, влияющих на издержки предприятий, можно выделить изменение цен на комплек­тующие и ресурсы, стабильность поставок, практику использования альтернативных способов расчетов.

В следующих разделах будут последовательно рассмотрены че­тыре выявленные институциональные альтернативы функциониро­вания субъекта естественной монополии с целью определения их сравнительных преимуществ и недостатков. Основными критериями для сравнения на данном этапе являются: достижимость экономи­ческих и социальных целей при выборе той или иной формы инсти­туционального соглашения, что предполагает оценку возможности и эффективности создания системы стимулов; а также вероятность возникновения в рамках той или иной альтернативы оппортунисти­ческого поведения и сравнительная эффективность способов его пресечения. В последнем разделе главы мы учтем также фактор не­определенности и распределения перечисленных видов риска.

Нерегулируемая естественная монополия. В условиях нерегулиру­емой естественной монополии контракт между государством и субъ­ектом монополии отсутствует, в связи с чем эту форму функциони­рования можно было бы не анализировать. Включение ее в класси­фикацию продиктовано тем, что отсутствие контракта можно рассматривать как нулевой контракт, предполагающий высшую сте­пень неопределенности.

В отсутствие контракта весь пучок правомочий сосредоточен в руках частной компании. Соответственно и коммерческие риски в полной мере несут представители частного сектора. Следует, однако, отметить, что только в рамках частнопредпринимательской фирмы возможно объединение права на управление и на остаточный доход, а субъект естественной монополии ввиду капиталоемкости произ­водства скорее будет существовать в организационно-правовой форме акционерного общества. В этих условиях право собствен­ников на управление сводится к праву контроля за высшими менед­жерами.

Теперь рассмотрим, каким образом цель максимизации прибыли нерегулируемой естественной монополией соотносится с выделен-

ными специфическими целями функционирования предприятий от­раслей инфраструктуры (допустим, что собственникам удалось создать адекватную систему стимулов у менеджеров). Субъект нерегулируемой монополии для увеличения прибыли стремится к снижению издержек, разработке и применению новых технологий, своевременному осуще­ствлению инвестиций в содержание существующих сетей, поскольку временной горизонт функционирования нерегулируемой монополии, как правило, шире, чем, например, частной управляющей фирмы. Ввиду низкого значения переменных издержек у субъекта есте­ственной монополии возникают также стимулы к расширению зоны охвата, однако здесь следует учитывать, что предприятие будет стре­миться наладить обслуживание в густонаселенных районах, что про­тиворечит принципу равнодоступности услуг.

Хотя стремление к повышению эффективности работы может не быть столь настоятельным как в условиях совершенной конку­ренции, однако оно, скорее всего, будет сильнее, чем в рамках других контрактных альтернатив. Заметим, что негативным моментом здесь является возможность снижения издержек за счет снижения качества предоставляемых услуг либо переложения части издержек на третьих лиц. В ряде случаев это будет требовать осуществления дополнитель­ного контроля со стороны государственных органов здравоохранения и охраны окружающей среды ввиду особой важности ресурсов, по­ставляемых предприятиями отраслей инфраструктуры для потреб­ления и производства (фактически речь идет об осуществлении тех­нического регулирования).

Государство, таким образом, даже не имея контрактных отно­шений с компанией, как субъектом естественной монополии, имеет с ней отношения как с экономическим агентом, действующим в пре­делах экономического пространства данной страны. Помимо ука­занных проблем интернализации негативных внешних эффектов, это означает, что субъект естественной монополии является налого­плательщиком.

Условие максимизации прибыли предприятием-монополистом предполагает перераспределение части излишка потребителей в пользу монополии в связи с повышением цен, что, безусловно, пов­лияет на доступность услуг в экономическом плане. Услуги станут дороже, и если государство все же решит обеспечить их доступность малоимущим гражданам, то придется организовывать систему суб­сидирования непосредственно населения, что ложится дополни­тельным бременем на бюджет.

Если проблема оппортунистического поведения в виде отлыни­вания в рамках данной контрактной альтернативы стоит менее остро ввиду существования более мощной, по сравнению с другими аль­тернативами, системы стимулов к повышению эффективности ра-

396

397

боты предприятия, то проблема шантажа и вымогательства требует более пристального внимания.

Оппортунизм в виде шантажа может проявиться, прежде всего, в навязывании невыгодных условий сделки другим экономическим агентам, поставщикам и потребителям. Обязанностью государства в этих условиях является создание действенного антимонопольного и конкурентного законодательства, а также судебной системы, спо­собной быстро и эффективно решать возникающие спорные си­туации.

Вместе с тем, наряду с созданием гарантий против шантажа, важным фактором функционирования монополиста оказывается достоверность обязательств государства в отношении правил, непо­средственно или опосредованно влияющих на эффективность дея­тельности компании. В противном случае возникает риск оппорту­нистического поведения в форме вымогательства.

Заметим, что, даже постулировав отсутствие контрактных отно­шений между государством и субъектом естественной монополии, мы все равно не смогли отказаться от включения их в трансакции рационирования. Можно сделать вывод, что ситуация нулевого кон­тракта на практике не существует ввиду множественности функций одного из контрагентов.

Естественная монополия, находящаяся в государственной собствен­ности. Эта контрактная альтернатива не предполагает концентрации правомочий, более того, в ее рамках они оказываются наименее спе­цифицированными (см. главу 12).

Так, право на остаточный доход фактически не могут реализовать ни собственники, ни избираемый представитель власти, ни чи­новник, ни управляющий. Невозможность реализации права на ос­таточный доход конкретными индивидами приводит к снижению стимулов к эффективной работе предприятия.

Ситуация осложняется несогласованностью функций полезности участников данной иерархической цепочки. Население беспокоит, прежде всего, качество и доступность услуг. Избираемого представи­теля власти заботит его политическая карьера. Назначаемый чи­новник обеспокоен сохранением своего положения и возможно­стями роста в рамках бюрократического аппарата. Управляющий субъектом естественной монополии также может думать о перспек­тивах роста, но ближайшей его целью является получение более вы­сокого вознаграждения за свои усилия.

Основная проблема кроется в противоречивости целей экономи­ческой эффективности и равнодоступности, а также в том, что по­явление дополнительных звеньев в иерархической цепочке приводит к ряду негативных последствий, прежде всего, к размыванию права на контроль за использованием активов.

Население является поручителем, а избираемый представитель — исполнителем. Соответствие целей поручителя и исполнителя обес­печивается угрозой прерывания политической карьеры в случае не­удовлетворительности действий. Однако в условиях ограниченной рациональности избирателей, асимметричного распределения ин­формации и высоких издержек мониторинга создаются условия для оппортунистического поведения избираемого представителя. Его проявления могут быть разнообразны и, в частности, выражаться в принятии популистских решений, ведущих к снижению эффектив­ности функционирования предприятий инфраструктуры. Например, поскольку работники предприятий также являются частью электо­рата, политический деятель редко позволяет осуществлять массовые увольнения для сокращения издержек производства¹.

В свою очередь представитель выборного органа власти является поручителем для назначаемого чиновника. Поскольку сохранение положения и карьерный рост чиновника зависят скорее от удовле­творения желаний вышестоящего чиновника, а не населения, то он на практике часто принуждает управляющего выполнять решения, целью которых является снижение социальной напряженности.

В этих условиях бессмысленно использовать типичные схемы стимулирования в виде создания зависимости между заработной платой и величиной значимых экономических показателей (на­пример, роста прибыли, выручки или снижения издержек)². Управ­ляющий, зная, что все издержки будут покрыты субсидиями, и он не получит никаких вознаграждений за их минимизацию, не будет иметь стимулов к их снижению.

Наряду со сложностями, возникающими при создании стимулов у конечных исполнителей, существуют также проблемы выявления информации об издержках производства и усилиях, прикладываемых управляющими. Например, невозможным оказывается получение сигналов с фондового рынка. Единственным механизмом снижения информационной асимметрии в рамках этой альтернативы оказыва­ется проведение внутреннего аудита и мониторинга работы управля­ющего. Соответственно единственным стимулом к раскрытию ин­формации является достоверность угрозы наказания.

Вместе с тем в рамках данной институциональной альтернативы не возникает предпосылок к оппортунистическому поведению в виде вымогательства или шантажа. Если рассматривать государственную собственность как форму отношенческой контрактации, предпола-

Shirley M.M., Хи L.X. Information, Incentives and Commitment: An Empirical Analysis of Contracts Between Government and State Enterprises // Journal of Law, Economic and Organization. 1998. Vol. 14. No 2. P. 137-151. Gibbons R. Incentives in Organizations // NBER Working Paper. 1998. No. 6695.

August.

398

399

гающую одностороннее управление сделками, то в этих условиях возможна оптимизация процесса инвестирования в специфические активы, однако на практике государственные предприятия часто яв­ляются убыточными, что ведет к их субсидированию, а средств бюд­жета оказывается недостаточно для своевременного осуществления инвестиций.

Итак, в рамках данной институциональной альтернативы крайне затруднительным представляется создание стимулов к снижению издержек, отказу от субсидий, внедрению новых технологий. Прио­ритет отдается достижению социальных целей в ущерб экономи­ческим.

Положение может быть изменено при заключении на опреде­ленный заранее срок формализованного контракта с наемным управляющим, точно специфицирующим цели, на достижение ко­торых должна быть направлена работа субъекта естественной моно­полии. Следующим шагом является акционирование государ­ственного предприятия. Если для государственной корпорации создаются условия, не отличающиеся от условий функциониро­вания частной компании, то возможно создание соответствующих стимулов у управляющих, эффективно предотвращающих и пресе­кающих оппортунистическое поведение. Поскольку в рамках данной альтернативы инвестиции в специфические активы осуще­ствляются государством, то не возникает проблем шантажа и отлы­нивания (за исключением угроз увольнения управляющего, которые могут быть предотвращены подписанием подробного договора, за­крепляющего перечень решений, которые управляющий принимает самостоятельно, а также параметры оценки его работы). В то же время органы исполнительной власти заинтересованы теперь в при­быльности корпорации, поскольку бюджет теперь пополняется ди­видендами. Это предполагает более тесную привязку оценки дей­ствий менеджеров к параметрам, характеризующим экономическую эффективность функционирования субъекта естественной моно­полии.

Контракт с частной компанией на предоставление услуг в течение определенного времени. Несмотря на разнообразие форм контрактов, определяющих отношения государства, являющегося собственником объектов инфраструктуры, и компании, находящейся в частной соб­ственности, заключающей договор на предоставление услуги, их объединяет общая черта: представитель государственного сектора передает представителю частного ряд правомочий на заранее огово­ренный срок. Различаться контракты могут соответственно набором передаваемых правомочий, риском, который в этой связи ложится на частную компанию, периодом действия соглашения и стимулами, создаваемыми совокупностью вышеперечисленных факторов.

На одном полюсе находятся так называемые менеджерские кон­тракты (разновидностью может являться договор на предоставление определенных услуг). После заключения менеджерского контракта частная компания предоставляет услуги, как правило, за фиксиро­ванное вознаграждение¹. Это может быть выписка счетов или учет потребления или заказ на выполнение ремонтных работ. Поскольку за осуществление инвестиций отвечает орган исполнительной власти, то проблемы оппортунистического поведения в форме вы­могательства или шантажа не стоят. Для предотвращения и пресе­чения оппортунизма в форме отлынивания возможно применение схем выплаты вознаграждения персоналу частной компании в зави­симости от достижения определенных в контракте целей.

Данное контрактное соглашение наименьшим образом отлича­ется от заключаемого с наемным управляющим, поскольку как права на остаточный доход, так и на капитальную стоимость остаются в руках государственного органа. Частная компания получает лишь право на принятие управленческих решений, в большинстве случаев строго регламентированное. Дистанцирование управляющего повы­шает его автономию и снижает вероятность проявления дискреци­онной власти представителей органов исполнительной власти, ко­торая, тем не менее, остается высокой². Коммерческий риск в рамках данного соглашения минимален, поскольку при принятии неэффек­тивного решения управляющий рискует только частью своего воз­награждения, зависящей от изменения величины прибыли или дру­гого значимого параметра.

Далее следует выделить договора аренды, предполагающие аренду частной компанией объектов инфраструктуры и оборудования, при этом государство отвечает за сбор платежей, осуществление инвес­тиций в строительство новых объектов и значительное переоборудо­вание старых. Частная компания предоставляет потребителям весь спектр услуг, отвечает за поддержание системы в рабочем состоянии, осуществление мелкого ремонта, получая часть прибыли³. Уровень коммерческого риска, ложащегося на частную компанию, повыша­ется. Компания имеет право на остаточный доход в заранее огово­ренных размерах. В этих условиях снижается вероятность прояв­ления оппортунизма в форме отлынивания, но возрастает возмож­ность шантажа как со стороны государства, поскольку разрыв контракта может привести к потере финансовых средств компании,

¹ Shaikh H., Minovi M. Management Contracts // CFS Discussion Paper Series. The World Bank. 1995. No. 108. May. P. 3.

² Roth G. The Private Provision of Public Services in Developing Countries. N.Y.: Oxford University Press, 1987. P. 34.

³ Alcazar L., Brook-Cowen P. Institutions, Politics, and Contracts: Private Sector Participation in Urban Water Supply. Washington, DC: World Bank. Unpublished research proposal, 1996. P. 12.

400

26-3752

407

так и со стороны управляющего, поскольку персонал компании при­обретает специфические навыки и знания о функционировании предприятия.

На другом полюсе находятся договора концессии, по условиям которых частная компания полностью несет ответственность либо за осуществление инвестиций в усовершенствование используемого оборудования, либо в строительство новых объектов инфра­структуры, за сбор платежей и принятие решений по поводу направ­лений использования полученных средств. При этом государству могут перечисляться некоторые фиксированные суммы¹. В рамках данного типа соглашений возможна наибольшая степень концен­трации правомочий в руках концессионера, что создает наиболее эффективную систему стимулов, ограниченную лишь отсутствием права на бессрочность. Соответственно возрастает и уровень ком­мерческого риска для компании.

В рамках данной институциональной альтернативы наиболее эф­фективно можно решить проблему выявления информации на пред-контрактной стадии путем проведения торгов на выдачу франшизы на право предоставления услуг. В ходе торгов за монопольную фран­шизу определяется фирма, как правило, частная, которой передается право предоставления услуг в течение определенного времени. Вы­игрывает торги фирма, предложившая наилучшее сочетание цены и качества. В этих условиях претендентам выгодно заявлять о возмож­ности установления низких тарифов, что дает представление о ре­альных издержках производства. Высокие издержки на проведение торгов служат сигналом достоверности обязательств правительства².

Ограничения при проведении торгов за франшизу

При проведении торгов за франшизу на предконтрактной стадии при­сутствует конкуренция, предотвращающая негативные последствия мо­нополизации отрасли. Единственным лимитирующим условием является количество конкурирующих участников торгов. Если их число велико, а сговор между ними маловероятен, то указанная в контракте цена будет близка к величине средних издержек на производство единицы про­дукции³.

Однако при ближайшем рассмотрении преимущества торгов за фран­шизу кажутся не столь очевидными. При заключении неполных долго­срочных контрактов в условиях неопределенности может возникнуть ряд проблем.

¹ Klein В. The Economics of Franchise Contracts // Journal of Corporate Finance. 1995. Vol. 2. P. 9-37.

² Lupia A., McCubbins M.D. Political Credibility and Economic Reform. Direction in Development Series. Washington, DC: World Bank Discussion. Processed. 1998,

P. 8.

³ Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынки, «от ношенческая» контрактация. СПб.: Лениздат, 1996. С. 519.

402

Во-первых, трудность представляет определение исходных критериев выдачи франшизы. Прежде всего это относится к выявлению оптималь­ного соотношения цены и качества услуги. При перекладывании этой обя­занности на потребителей сохраняется проблема оценки в условиях огра­ниченной рациональности, а также коллективного выбора и социальной предпочтительности различных пакетов услуг.

Во-вторых, рост эффективности производства и изменение экономи­ческой конъюнктуры обусловливает необходимость периодической корректировки цен на предоставляемые услуги. Одним из возможных путей решения является приспособление к изменениям цены в соответ­ствии с определенным индексом цен, правда, это неприменимо там, где имеет место быстрый технический прогресс или локальная структура населения существенно отличается от учитываемой при расчете индекса. Соответствие цен издержкам будет более тщательно отслежено, если вместо контрактов с фиксированными ценами будут заключаться конт­ракты типа «издержки плюс прибыль». Однако здесь возникают проблемы контрактации, которые ассоциируются с государственным регулированием. Необходимость централизованного регулирования может возникнуть и потому, что индивидуальные потребители вряд ли обладают данными или компетенцией для дифференцированной оценки качества услуги.

В-третьих, недостаточная детализация соглашения относительно ка­чества услуги и неспособность оговорить в нем процедуры мониторинга и бухгалтерского учета предоставляют франчайзиату свободу действий при выполнении контракта. Хотя штрафные санкции, оговариваемые в соглашениях, могут помочь предотвратить оппортунистическое пове­дение, часто случается, что победитель торгов способен затем добиться пересмотра условий контракта в свою пользу.

В-четвертых, паритетные условия торгов в периоды возобновления кон­трактов будут нарушены, если победители получат существенные преиму­щества над проигравшими торги. Поскольку франчайзиат использует в своей деятельности дорогостоящее, специфическое оборудование, часто привязанное к определенной территории, возникает вопрос о том, каким образом новый победитель торгов сможет поставлять услуги, не имея обо­рудования вовсе. Можно решать эту проблему путем включения в кон­тракт франчайзинга положения, требующего от франчайзиата продавать, по усмотрению преемника, свои основные производственные сооружения (включая сделанные в нем усовершенствования) последнему по оста­точной стоимости. Но при этом у франчайзиата не возникает стимулов к инвестированию в капитальные активы, ибо никто не обязывает нового победителя покупать оборудование. Существует также проблема оценки передаваемых активов. Первоначальная стоимость основных производ­ственных сооружений и оборудования может стать объектом манипуляций предыдущего франчайзиата. Для ограничения подобных искажений при­меняется аудит, но такая практика носит оттенок регулирования, так же как и базовая схема расценок, устанавливаемая административным спо­собом.

403

В-пятых, следует рассмотреть проблему человеческого капитала. Если в результате обучения на рабочем месте и накопленного опыта инди­виды и их малые группы приобретают нетривиальные специализиро­ванные навыки и знания и в дальнейшем препятствуют передаче прав собственности на активы в итоге торгов, то конкуренты ставятся тем самым в невыгодное положение.

Подытоживая все вышеизложенные проблемы, можно сказать, что если победители первичных торгов смогут за время действия контракта реализовать нетривиальные преимущества, касающиеся информацион­ного и неформального аспектов использования франшизы, то нельзя более предполагать паритетности условий торгов в период возобнов­ления контракта. Ситуация торгов с большим числом участников, имеющая место в период борьбы за первоначальную франшизу, преоб­разуется в ситуацию торгов с малым числом участников.

Возможность расторжения и перезаключения договора имеет большое влияние на предотвращение оппортунистического пове­дения субъекта естественной монополии в форме отлынивания. Пе­риодическое проведение торгов за монопольную франшизу по­зволяет учесть динамику цен и издержек производства, имеющих тенденцию к сокращению с течением времени. Перспектива пере­заключения договоров на право монопольной поставки услуг должна усилить стремление как самого владельца временной франшизы, так и его потенциальных конкурентов к поиску более экономичных ор­ганизационных и производственных технологий¹.

В то же время, увеличение продолжительности контракта, перс­пектива его возобновления могут расцениваться как гарантия против проявления оппортунистического поведения государства в форме вымогательства, что оказывает положительное влияние на создание стимулов у субъекта естественной монополии к осуществлению ин­вестиций в специфические активы. В этих условиях участники со­глашения имеют больше возможностей и желания для улучшения работы предприятия, инвестирования в основные активы, поиска дешевых поставщиков сырья. Длительные контракты позволяют пра­вительству собрать больше информации об управляющей компании, которая, в свою очередь, не будет стремиться извлечь краткосрочные выгоды в ущерб долгосрочной производительности, если есть перс­пектива возобновления контракта². Компания будет поддерживать свою репутацию.

¹ Posner R. The Appropriate Scope of Regulation in the Cable Television Industry // The Bell Journal of Economics and Management Science. 1972. Vol. 3. No. 1. Spring. P. 101.

² Demsetz H. Why regulate Utilities? Efficiency, competition and policy. The Organization of Economic Activity. Blackwell, 1968. P. 59.

404

Таким образом, определяющей причиной увеличения срока, на который заключаются контракты, является необходимость обеспе­чения концессионера стимулами для осуществления инвестиций в специфические активы. Поэтому договора концессии имеют большую продолжительность, чем договора аренды, краткосрочность которых компенсируется государственным инвестированием.

Контракт, отражающий регулируемые параметры. В экономической теории традиционно рассматривается способ управления трансак­циями в условиях естественной монополии, основанный на государ­ственном регулировании формально независимого предприятия. Как правило, все ранее рассмотренные контрактные альтернативы до­полняются теми или иными механизмами регулирования. Рас­смотрим наиболее часто используемый в экономической литературе пример государственного регулирования субъекта естественной мо­нополии, находящегося в частной собственности.

Установление регулирующими органами тарифов на услуги, предо­ставляемые субъектом естественной монополии, ограничивает права компании на извлечение дохода, а ограничение нормы рентабель­ности — права собственников на остаточный доход. Распределение остальных правомочий аналогично ситуации нерегулируемой есте­ственной монополии. Основное отличие состоит в предоставлении менеджерам большей свободы при реализации права управления, по­скольку акционеры более терпимо будут относиться к их оппортунис­тическому поведению, выражающемуся в принятии неэффективных решений, ведущих к необоснованному увеличению производственных и непроизводственных издержек. Вместе с тем право на контроль также оказывается в большей или меньшей степени ограничено, в зависи­мости от выбора того или иного метода регулирования.

При принятии решения о применении этой контрактной альтер­нативы необходимо сравнивать выгоды, получаемые от возможного снижения цены предоставляемых услуг, ведущего к уменьшению по­терь мертвого груза и увеличению потребительского излишка, и из­держки, связанные с созданием и функционированием органов ре­гулирования, в частности, затраты на реализацию функции монито­ринга.

Рассмотрим последовательно следующие методы регулирования:

• установление цены на продукцию естественной монополии;

• установление норматива рентабельности капитальных активов;

• установление потолка цены.

Эти разновидности контрактных отношений между государством и субъектом естественной монополии отличаются возможностью и необходимостью снижения информационной асимметрии и эффек­тивностью, применяемых в их рамках способов предотвращения и пресечения различных видов оппортунистического поведения.

405

Начнем с оценки методов прямого ценообразования. Парето-эффективное равновесие на рынке достигается при ра­венстве цены предельным издержкам. Однако при равенстве цены предельным издержкам фирма будет получать нормальную прибыль только в условиях невозрастающей отдачи от масштаба. При такой цене монополист покрывает лишь свои переменные, но не посто­янные издержки. Субъекту естественной монополии становится вы­годнее прекратить производство, что недопустимо ввиду жизненной важности предоставляемых услуг.

Эта проблема на практике может быть решена следующими спо­собами: субсидированием субъекта естественной монополии со сто­роны государства, либо разрешением проводить ценовую дискрими­нацию, выражающуюся во введении перекрестного субсидирования. Государственное субсидирование имеет ряд негативных последствий. Основная причина их проявления — необходимость получения частной информации о функционировании субъекта естественной монополии как на предконтрактной стадии (для установления цен на уровне предельных издержек), так и в процессе выполнения контрактных обязательств (для корректировки величины субсидии в зависимости от реализации непредвиденных событий). При этом в рамках данной контрактной альтернативы отсутствуют механизмы, стимулирующие стороны к выявлению информации. Единственным стимулом является достоверность угрозы наказания за предоставление ложных сведений. Однако это не снижает издержек контроля и мониторинга.

В условиях информационной асимметрии сложно составить кон­тракт, препятствующий проявлению оппортунистического пове­дения управляющих в форме отлынивания: если менеджеры знают, что убытки неизбежны и будут возмещены государством, они пере­стают стремиться к минимизации издержек. Напротив, в условиях данной контрактной альтернативы у субъекта естественной моно­полии появляются дополнительные стимулы к увеличению затрат, в том числе непроизводственных.

Рост объемов субсидирования приводит ко все большему вмеша­тельству государственных органов в работу предприятия. Субъект ес­тественной монополии постепенно теряет право не только на доход, но и на контроль. Данная контрактная альтернатива приобретает черты заключения контракта с наемным управляющим. В этих условиях формально не существует проблем оппортунистического поведения в виде шантажа или в виде вымогательства, однако недо-инвестирование в специфические активы будет наблюдаться ввиду снижения эффективности функционирования компании.

На практике часто наблюдаются попытки сделать естественные монополии самофинансируемыми. Одним из возможных способен

406

решения проблемы самофинансируемости естественной монополии является допущение ценовой дискриминации, когда на сегментах рынка с разными показателями эластичности спроса по цене уста­навливаются различные отпускные тарифы.

Проблемы существования частной информации в условиях дискриминации могут как обостряться, так и исчезать. Если госу­дарство стремится регулировать установление цен субъектом есте­ственной монополии на всех сегментах, то необходимо дополни­тельно выяснять данные об эластичности спроса. Однако в боль­шинстве случаев наблюдается нормативное установление цены на одном из сегментов, и разрешение предприятию компенсировать потери, устанавливая цены на других сегментах по своему усмот­рению. При этом могут преследоваться различные цели: получение политической поддержки от тех или иных групп потребителей, сни­жение социальной напряженности или цены продукции промыш­ленных предприятий.

В этих условиях проблема информационной асимметрии снима­ется. Однако негативным следствием является снижение стимулов управляющих к сокращению издержек. Таким образом, мотивация к отказу от оппортунизма в форме отлынивания оказывается низкой. Вместе с тем, выделив приоритетные направления регулирования, государство не будет стремиться снизить проблему отлынивания путем осуществления мониторинга и контроля. Достижение со­циальных целей происходит выборочно, так же как и экономи­ческих.

Оппортунистическое поведение в форме вымогательства воз­можно со стороны государства. Оно выражается в угрозе снятия ад­министративных барьеров входа на нерегулируемых сегментах рынка, что приведет к проникновению на них потенциальных кон­курентов, устанавливающих более низкие цены, и невозможности таким образом окупить инвестиции, осуществленные субъектом ес­тественной монополии в специфические активы. Для избежания принятия в этих условиях решений, снижающих эффективность пре­доставления услуг, необходимо предоставление достоверных га­рантий правительством, лучшей из которых представляется законо­дательное закрепление барьеров входа.

Шантаж со стороны субъекта естественной монополии может выражаться в попытке переориентации деятельности на нерегулиру­емые сегменты. Способом борьбы с данным видом оппортунисти­ческого поведения является преимущество в переговорной силе го­сударства при решении вопроса о регулируемых сегментах.

Учитывая недостатки предложенных схем, правительства пыта­ются перевести субъектов естественной монополии на самофинан­сирование, используя «справедливое ценообразование». Принципом

407

установления социально справедливой цены является максимизация потребительского выигрыша при условии безубыточности деятель­ности естественной монополии, что становится возможным при ра­венстве цены средним валовым издержкам. Этот уровень цены обес­печивает фирме нормальную прибыль, но при этом сохраняется часть потерь мертвого груза. Таким образом, достигается субопти­мальное распределение ресурсов: хотя цена выше предельных из­держек, потери общественного благосостояния минимизированы.

Тем не менее многие проблемы, выделенные в связи с ценообра­зованием по предельным издержкам, сохраняют свою остроту и при использовании метода «справедливого ценообразования». Это отно­сится к асимметрии информации об уровне издержек, создающей стимул к завышению отчетного уровня затрат естественной моно­полии.

Переход к установлению цены на уровне средних издержек ока­зывает двоякое влияние на проблему информационной асимметрии. С одной стороны, уровень средних совокупных и переменных из­держек определить легче, чем предельных. С другой стороны, данный метод регулирования субъекта естественной монополии предполагает, что производитель должен не только возместить свои издержки, но и получить доход, соответствующий альтернативной ценности использования капитала. Компании разрешается получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. При такой сис­теме все аспекты деятельности компаний — тарифы, инвестиции, прибыль — подлежат детальному регулированию со стороны госу­дарственных органов. Основная политика при расчете разумной при­были: исходить из отсутствия полной гарантии ее получения акцио­нерами. Практическая оценка уровня нормальной доходности для естественной монополии чрезвычайно затруднена. Довольно сложно определить уровень риска, соответствующий положению есте­ственной монополии, и следовательно, величину премии за риск. Считается, что вложения в монопольные фирмы, деятельность ко­торых застрахована от случайностей рынка, являются малориско­выми и потому при расчете тарифов закладывается невысокий про­цент доходности акций.

Поскольку условия спроса подвержены постоянным изменениям, регулируемая цена также требует адаптации. Чем более неопределен­ными, а следовательно, более изменчивыми являются условия внешней экономической среды, тем чаще должны проводиться по­добные корректировки. Чем чаще происходит пересмотр регули­руемой цены, тем меньше у фирмы стимулов вводить технические усовершенствования, способные снизить издержки производства.

Еще одной проблемой, связанной с применением регулирования цен на продукцию естественной монополии, является обеспечение

408

надлежащего качества. В условиях регулируемой цены фирма не имеет стимулов к повышению качества услуг. Более того, при данной установленной государством цене фирма может повысить прибыль путем снижения издержек производства за счет снижения качества.

Прямое регулирование цен на продукцию естественной моно­полии государством может быть заменено контролем над уровнем доходности. Метод регулирования нормы доходности призван обес­печить покрытие всех текущих издержек (эксплуатационных рас­ходов, амортизационных и налоговых отчислений) за счет финан­совой прибыли, а также гарантию согласованной нормы прибыли на капиталовложения. Однако при использовании этого метода также затруднительным оказывается создание стимулов к выявлению фирмой релевантной информации, что способствует развитию оп­портунистического поведения в форме отлынивания. Определение надлежащего уровня рентабельности является источником разно­гласий между регулирующим органом и субъектами регулирования, что существенно повышает издержки ведения переговоров. Эти проблемы способствуют использованию неэффективных техно­логий, ведущих к расширению базы, на которую начисляется норма прибыли, кроме того, они дают повод для непроизводительного лоб­бирования. Отдельной проблемой является определение стоимости капитальных активов. Затруднения могут быть вызваны отсутствием рынка капитала как основного инструмента оценки их стоимости в связи со специфичностью используемого капитала.

Многие экономисты считают, что регулирование нормы доход­ности оказывает существенное побочное воздействие на инвестици­онные решения регулируемой фирмы, стремящейся заместить капи­тальными ресурсами другие используемые факторы производства. Фирма-монополист может добиться удовлетворения установленных параметров двумя способами: либо снижая прибыль, либо увели­чивая капитальные активы. X. Аверч и Л. Джонсон утверждали, что у регулируемой фирмы появляется стимул увеличивать капитальные активы относительно используемого труда, что приводит к неэффек­тивности производства¹.

Ни один из ранее перечисленных методов регулирования не сти­мулирует субъекта естественной монополии к снижению издержек путем сокращения непроизводственных расходов и применения более эффективной технологии.

Монополист обладает информационным преимуществом и для компенсации асимметрии необходимо использовать дорогостоящие схемы аудита. Острота данной проблемы снижается при применении

Averch H., Johnson L.L. Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint // American Economic Review. 1962. Vol. 52. P. 1053-1069.

409

метода установления предельной цены, поскольку в этом случае зна­чение имеет не структура затрат, а уровень цены. Часть экономи­ческой прибыли, появляющейся вследствие совершенствования технологии или организации производства, присваивается субъектом естественной монополии. Монополисту становится выгодно сокра­щать издержки и внедрять новые технологии, поэтому данный метод регулирования в литературе принято называть стимулирующим.

Суть данной модели заключается в установлении на согласо­ванный срок (как правило, 4—5 лет) формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый фактор повы­шения производительности (Л). Величина Xопределяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, вели­чины прибылей от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероят­ности снижения издержек и роста производительности, а также по­требностей в инвестициях¹.

Недостатком модели стимулирующего регулирования является вероятность недоинвестирования². В периоды, когда прибыли вы­соки, у регулирующего органа может возникнуть искушение ужес­точить тарифы, а в периоды снижения спроса и низких прибылей — напротив, их ослабить. Учитывая, что прибыли связаны с инвести­циями и что возможные действия регулирующих органов известны производителю, последний может ограничить инвестиции, с тем чтобы избежать частичной экспроприации прибылей. Ключевым фактором здесь является достоверность обязательств государ­ственных органов относительно сроков пересмотра тарифов.

Отдельной проблемой является первоначальное установление и пересмотр тарифов. Очевидно, базовая цена на услуги субъекта естественной монополии формируется на основании представлений об издержках производства. Основным источником информации в этом случае, так или иначе, являются сведения, предоставляемые монополистом. Некоторые коррективы могут быть внесены путем сравнения деятельности предприятия со схожими операторами либо гипотетическими эффективными фирмами, однако это не всегда возможно. Если применяется метод экспертных оценок, то должны быть созданы дополнительные гарантии того, что снижение тарифов обусловлено экономическими, а не политическими факторами. При пересмотре тарифов основная проблема состоит в оценке возмож­ности увеличения фактора Х при дальнейшем исчислении тарифа. Этот фактор, как правило, отражает необходимость осуществления некоторых дополнительных инвестиционных расходов из прибыли

Никифоров А.Н. Ценовое регулирование естественных монополий // Вопросы экономики. 1998. № 4. С. 35-47.

Levy В., Spiller P. Eds. Regulations, Institutions and Commitment: Comparative-Studies of Telecommunications. N. Y: Cambridge University Press, 1996. P. 35-37.

410

предприятия. В связи с этим возникает вопрос об обоснованности запланированных затрат.

Таким образом, в случае применения метода установления пре­дельных цен возникает риск их мутации и постепенного превра­щения в одну из разновидностей затратного ценообразования.

Выбор того или иного метода регулирования должен зависеть от возможности предотвращения и пресечения оппортунистического поведения в любых его проявлениях. Со стороны субъекта есте­ственной монополии можно говорить, прежде всего, о склонности к отлыниванию, а со стороны государства — к вымогательству. В ос­нове проблем, связанных с отлыниванием, лежит наличие частной информации об издержках производства и усилиях служащих субъ­екта естественной монополии. Как нами было выяснено, в рамках данной институциональной альтернативы единственным стимулом к выявлению информации является достоверность угрозы наказания за предоставление ложных сведений, следовательно, основным спо­собом стимулирования субъекта естественной монополии в условиях асимметричного распределения информации должно стать перерас­пределение в его пользу права на доход. Это решение соответствует практике внедрения методов стимулирующего регулирования. Вместе с тем в условиях высокой вероятности проявления оппорту­нистического поведения в форме вымогательства со стороны госу­дарства переложение риска полностью на субъект естественной мо­нополии является нецелесообразным.

Заметим, что в рамках данной контрактной альтернативы субъект естественной монополии несет также коммерческий риск, свя­занный с колебаниями спроса на продукцию, собираемостью пла­тежей и изменением цен на ресурсы и оборудование. Однако уровень коммерческого риска оказывается ниже при применении методов прямого ценообразования, чем в случае других методов регулиро­вания. Он зависит от возможности реализации различных схем суб­сидирования и переговорной силы контрагентов в периоды пере­смотра тарифов. Снижение уровня коммерческого риска сопровож­дается повышением политического, связанного с вероятностью проявления дискреционной власти государственными органами, поскольку детальному регулированию в этих условиях, как правило, подлежат не только тарифы, но и размер инвестиции и прибыли ком­пании.