12.5. Режим государственной собственности

В новой институциональной экономической теории государство определяется как особая организация со сравнительными преиму­ществами в осуществлении насилия. Таким образом, исследуя режим государственной собственности, мы должны определить, как распре­деляются ключевые правомочия между членами организации «госу­дарство». Сразу уточним, что в случае, когда имущество, расходы и доходы правителя (монарха, диктатора, султана и т.п.) не разграни­чиваются с имуществом, расходами и доходами возглавляемой им организации, осуществляющей легальное насилие, режима государ­ственной собственности нет. Имущество такой организации нахо­дится, с экономической точки зрения, в режиме частной собствен­ности, причем владелец передает некоторые из его прав своим наемным работникам — министрам, визирям, директорам пред­приятий.

В режиме государственной собственности исключение из доступа к ресурсам относится не только к тем, кто не входит в организацию, но и к тем, кто входит в нее, является участником и лицом, прини­мающим решения. Это означает, что чиновник не может, например, легально унести домой свое кресло, начальник воинской части — автомат, а директор завода — продукцию завода.

Государственная собственность — это режим собственности, при котором члены организации «государство» имеют право исключать других из пользования ресурсом, принимать регламентированные ре­шения об использовании ресурса, но (так же как и все остальные) не имеют права на доход.

Принятие решений об использовании ресурсов, находящихся в режиме государственной собственности, обычно регламентировано формальными правилами, изменение которых происходит в соот­ветствии с принятыми процедурами. Таким образом каждый член государства ограничен в реализации права на управление. Право на доход не может быть реализовано частным образом ни одним из участников государства. Доход от использования ресурсов поступает

274

18»

275

в государственный бюджет и далее распределяется в соответствии с нуждами, признанными на данный момент приоритетными.

В режиме государственной собственности существуют также серь­езные огран имения на передачу прав. Возможности такой передачи также регламентируются системой формальных правил. Граж­данин — совладелец государственной собственности не может про­дать или передать свою долю участия в ней или даже просто отка­заться от владения. Даже если вы не хотите владеть ядерным ору­жием, как гражданин Российской Федерации вы являетесь его собственником. Отказаться от некоторых правомочий можно только выйдя из состава организации под названием «государство» (на­пример, сменив российское гражданство на гражданство Австралии, вы избавитесь от своей доли ядерного оружия).

Важно также отметить, что приведенное определение режима го­сударственной собственности относится, прежде всего, к демокра­тическим государствам, в которых отношения населения и госу­дарства основаны в большей мере на горизонтальном социальном контракте. В странах с развитой демократической системой руково­дящие посты занимают государственные служащие, выбранные гражданами. Именно народ является первичным обладателем прав на государственное имущество. Ввиду высоких издержек управ­ления, право управления делегируется выборным руководителям.

В идеале режим государственной собственности призван обеспе­чить использование имущества исключительно в интересах народа, в соответствии с его волеизъявлением, выражаемым через систему выборов (голосований). Очевидно, в интересах народа, чтобы эта особая организация производила такие блага, которые при прочих равных условиях частные собственники не будут производить в до­статочных объемах, т.е. общественных и социально-значимых благ.

Однако на пути реализации такой идеальной схемы встают прин­ципиально непреодолимые трудности. В их основе — не злая воля узурпаторов власти народа и не несознательность граждан (хотя и эти факторы зачастую имеют место быть). Напротив, эти трудности со­здаются как раз рациональным поведением граждан, действующих в объективно существующих условиях неполноты информации и ин­формационной асимметрии.

Для того чтобы постоянно отслеживать и, в случае необходи­мости, корректировать действия избранных руководителей, граждане должны располагать информацией об этих действиях, и, более того, иметь представления о вероятных последствиях этих действий. Од­нако и предоставление, и, главное, переработка (понимание и осмысление) такой информации — процессы, сопряженные со зна­чительными издержками как для государства, так и для граждан. Поэтому для избирателя встает вопрос: а нужно ли тратить усилия на

эту работу? Ведь даже определив, что избранный руководитель дей­ствует не так, как хотелось бы пытливому и понятливому избира­телю, последний не в состоянии повлиять на эти действия в оди­ночку: сменить «неправильного» руководителя можно только по­средством выборов, массового действия, вклад в результаты которого отдельного избирателя пренебрежимо мал. Для каждого отдельного избирателя рациональным оказывается не расходовать свои усилия на действия по мониторингу и контролю действий выбранной власти. Понимая это, власть вполне может начать вести себя оппор­тунистически, используя государственные ресурсы в личных целях.

Итак, первичные собственники прав не имеют достаточно сти­мулов контролировать тех, кому права делегированы. Лица, имеющие возможность реализовывать право управления, огра­ничены жесткими регламентами и, кроме того, лишены права на доход. Соответственно у них слабы стимулы к эффективному ис­пользованию ресурсов, находящихся в режиме государственной соб­ственности. Они также не имеют сильной мотивации к сохранению этого имущества, поскольку могут быть лишены правомочий, причем не только в случае недобросовестного выполнения обязан­ностей. Тем не менее режим государственной собственности явля­ется весьма распространенным.

В чем преимущества существования режима государственной соб­ственности? Во-первых, это возможность быстрой мобилизации ре­сурсов. Структура правомочий такова, что в случае, например, внешней агрессии государственные предприятия могут быстро пе­реориентироваться с выпуска макарон на выпуск патронов.

Во-вторых, существуют общественные и социально-значимые блага. Экономическая неэффективность предоставления таких благ часто препятствует их производству в режиме частной собствен­ности. Одним из способов решения этой проблемы является произ­водство таких благ в режиме государственной собственности, о чем говорилось в главе 9.

Часто ресурсы, формально находящиеся в государственной форме собственности, де-факто используются в других режимах. Например, водные ресурсы, юридически находящиеся в собственности Рос­сийской Федерации (вспомним наш пруд), фактически могут нахо­диться либо в свободном доступе (нет никаких ограничений в до­ступе к ресурсу), либо в коммунальной (прудом могут пользоваться только члены дачного кооператива), либо в частной (единоличный владелец обнес пруд оградой).

Спонтанная приватизация

Для режима государственной собственности характерна тенденция к теневой, спонтанной приватизации государственного имущества.

276

277

В рамках этой тенденции госимущество начинает использоваться выбор­ными и нанятыми работниками государства не только и не столько для реализации интересов избирателей, сколько для удовлетворения личных (частных) интересов этих работников (в первую очередь чиновников разных рангов).

Поскольку формально руководители государственных организаций (органов власти, учреждений и предприятий) не могут быть получате­лями конечного дохода от их работы, изобретаются различные окольные пути получения такого дохода, причем немало усилий расходуется на то, чтобы скрыть от стороннего наблюдателя совершающуюся фактическую трансформацию режима собственности, — фактический переход от го­сударственной собственности к частной. Это одна из причин меньшей эффективности использования ресурсов в режиме государственной соб­ственности.

Вот почему за настойчивыми попытками нашего (и не только нашего: расширение присутствия государств в экономике характерно для многих стран) государства не только удержать «под собой» произ­водство социально-значимых благ, но и расширить режим государ­ственной собственности далеко за его пределы, национализировав «стратегически важные» предприятия и отрасли, могут стоять вполне частные интересы тех государственных чиновников, видящих ши­рокие возможности получения личных выгод от огосударствления соб­ственности. Эти личные выгоды могут разниться очень широко: от по­лучения доступа к финансовым потокам, направляемым в «нужную сторону», до устройства на «теплые места» родственников и знакомых, но в любом случае национализация не влечет за собой положительных экономических последствий.

Рассмотрим, например, первую из указанных возможностей частного использования формально государственной собственности: получение чиновником или их группой контроля над финансовыми потоками, гене­рируемыми государственным предприятием. Условием для такого ис­пользования, — неважно, в чисто корыстных или псевдообщественных, например, партийных, целях, — является непрозрачность деятельности государственного предприятия, невозможность публичного, обще­ственного контроля его функционирования. Ведь оставаясь в рамках правового поля, добиться того, чтобы государственное предприятие официально передавало какие-то из заработанных средств чиновнику или партии, просто невозможно. Отсюда — практически неизбежное тесное смыкание государственной собственности и теневой экономики. Закрытость и непрозрачность деятельности, очевидно, мешает привле­чению заемных средств, — если только кредитором не выступает госу­дарственный же (или «захваченный» государством, «карманный») банк, либо иностранный банк, выдающий заем под государственные гарантии. В обоих случаях государственное предприятие автоматически оказыва­ется в ситуации мягких бюджетных ограничений, что негативно сказыва­ется на стимулах к повышению эффективности использования ресурсов. Далее, направление заработанных государственным предприятием

средств на персональные, ведомственные или партийные цели означает их отвлечение от основной деятельности, т.е. опять-таки снижение эф­фективности. Вместе с тем в условиях низкого уровня государственной защиты прав частной собственности, как это имеет место в современной России, государственные предприятия в определенной степени обла­дают преимуществами по сравнению с реально частными, поскольку, в отличие от последних, не должны тратить значительные средства на обеспечение такой защиты. Такое «сравнительное конкурентное преиму­щество» в известной мере компенсирует (а иногда и перекрывает) по­тери эффективности от контроля чиновников над финансовыми пото­ками госпредприятий.

Наконец, еще один поток голосов «за» государственную собствен­ность на предприятия идет (по крайней мере, в России) снизу, от работ­ников предприятий. Тому есть несколько причин. Во-первых, госу­дарственные предприятия, по сравнению с частными, имеют более устойчивые источники финансирования. Во-вторых, они — теорети­чески — могут иметь более развитую социальную инфраструктуру, т.е. обеспечивать более высокий уровень благосостояния работников. В-третьих, поскольку высший менеджмент государственных пред­приятий не имеет прямого личного интереса в максимизации прибыли, на таких предприятиях можно ожидать ослабленного контроля оппор­тунистического поведения работников, что дает последним более ши­рокие возможности для использования ресурсов предприятия в личных целях.

Государственная собственность («государственная форма собствен­ности», согласно ГК РФ) фактически представляет собой набор не­скольких режимов собственности:

• режима государственной собственности в строгом смысле слова (в той части доходов государственных предприятий, которая по­ступает в госбюджет); соответствующие права защищаются законода­тельством;

• режима свободного доступа (для работников, использующих активы государственных предприятий для своих личных нужд); соответству­ющие права защищаются неформально,традицией и обычаями;

• режима частной собственности (для государственных чиновников вы­сокого ранга, «курирующих» государственные предприятия и контро­лирующих финансовые потоки); соответствующие права защищаются неформально, влиятельными группами интересов внутри государ­ственных структур.

Относительно двух последних режимов важно подчеркнуть, что они не являются строгими юридическими режимами, однако и не являются лишь фактическими практиками. Напомним, что фактическая практика использования какого-либо имущества может быть полностью непра­вовой, — например, когда похититель использует украденную вещь. В этом случае ни у кого не возникает обязанности или обязательства защищать эти действия от попыток помешать им со стороны третьих лиц. В нашем случае как фактический режим свободного доступа, так и фак-

278

279

280

тический режим частной собственности характеризуется наличием воз­никающих и существующих в связи с ними обязательств по их защите. Для первого свободный доступ работников к формально государ­ственному имуществу защищается всеми другими работниками, как это имеет место для любого неформального института. Для второго случая обязательства по защите соответствующей практики выполняются частью государственных служащих, получающих прямые или косвенные выгоды от существования такого фактического режима, причем не только теми государственными служащими, которые непосредственно используют финансовые потоки, генерируемые государственными пред­приятиями, но и их вышестоящими руководителями.

В последней ситуации мы имеем дело с частным использованием воз­можностей государства, т.е. с приватизацией государства, «бесплатным» использованием его потенциала насилия для реализации частных инте­ресов отдельных государственных служащих. Это означает, что нацио­нализация активов, находившихся в частной собственности, в таких условиях становится средством фактической их приватизации, — но уже с другим субъектом правомочий собственности!

Этот, на первый взгляд, парадокс является прямым следствием общего низкого уровня защищенности прав собственности в России, их посто­янным размыванием со стороны государства, исходя из соображений текущей (краткосрочной) целесообразности, которая может иметь как частно-экономический, так и чисто политический характер.

ВЫВОДЫ

• Режим собственности — это совокупность прав (и задающих их правил), определяющих усло­вия доступа к тому или иному ресурсу и порядок выбора вариантов его использования, а так­же порядок изменения тех и других.

• Можно выделить четыре режима собственности: свободный доступ, частную собственность, коммунальную собственность и государственную собственность. Каждый из этих режимов обладает сравнительными преимуществами и недостатками, обусловленными уровнем транс-акционных издержек.

• Режим свободного доступа характеризуется отсутствием исключительности доступа и, соот­ветственно, явных издержек, связанных со спецификацией и защитой прав собственности. Однако в этом режиме возникает эффект сверхиспользования ресурса.

• Режим частной собственности (исключительные правомочия принадлежат одному лицу) ха­рактеризуется высокой эффективностью использования объекта собственности, поскольку при этом режиме обеспечивается наиболее жесткая связь между индивидуальными реше­ниями и результатами. Однако для этого режима характерны высокие издержки специфика­ции и защиты прав собственности.

• Режим коммунальной собственности (исключительные правомочия принадлежат группе индивидов) обладает преимуществами с точки зрения экономии на издержках спецификации и защиты прав собственности, но в этом режиме высоки издержки ведения переговоров и согласования. В зависимости от механизма распределения остаточного дохода и принятия решений в режиме коммунальной собственности может наблюдаться как сверхиспользова­ние, так и недоиспользование ресурса.

• Режим государственной собственности характеризуется тем, что ни один индивид не обла­дает исключительными правами на доход (ни самостоятельно, ни как член группы — ор­ганизации «государство»). Использование государственной собственности, в том числе вопросы доступа к ней, исключения из доступа и т.п отражаются в системе формальных правил. Государственная собственность проигрывает частной сточки зрения мотивации к эффективному использованию, но имеет преимущества с точки зрения возможности мо­билизации ресурсов.

• Иногда режимы собственности отличаются де-юре и де-факто. Так, государственная собствен­ность часто фактически оказывается в режиме свободного доступа или частной собственности, частная оказывается коммунальной и наоборот. Для понимания ситуации необходимо отве­тить на вопрос: кто и в каком объеме реализует правомочия, основными из которых являют­ся право управления и право на остаточный доход.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что такое режим собственности?

2. Каковы основные режимы собственности? Можно ли расширить этот перечень?

3. На каком основании мы говорим, что режимы собственности—это дискретные институциональ­ные альтернативы?

4. Почему режим свободного доступа существует и для экономических благ?

5. Каковы основные черты режима частной собственности?

6. Каковы основные характеристики режима коммунальной собственности?

7. В чем состоят основные особенности режима государственной собственности?

8. Можно ли всегда с уверенностью сказать, что определенный объект будет использоваться в опре­деленном режиме собственности?

9. Может ли наблюдаться различие между юридическим и фактическим определением режима собственности? Приведите примеры.

10. Приведите пример объекта собственности, который может существовать в различных режимах собственности.

ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 4-е изд. М.: ТЕИС, 2009. Гл. 11.

2. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М.: Дело, 2001.

Гл. 4, 8.

ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Капеяюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности. М.: ИМЭМО, 1990.

2. Тамбовцев В.Л. Права собственности, приватизация и национали­зация в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», Новое Литера­турное обозрение, 2009.

281

3. Anderson Т., Hill P. The Evolution of Property Rights: A Study of the American West // Journal of Law and Economics. 1975. Vol. 18 (No 1) P. 163-179.

4. Demsetz H. Towards a Theory of Property Rights // The American Eco­nomic Review. 1967. No. 57( 2). P. 347-359.

5. North D.C. and Thomas R.P. The First Economic Revolution // Economic History Review. 1977. No. 30. P. 229-241.

6. Schloger E. and Ostrom E. Property-Rights Regimes and Natural Resources: A Conceptual Analysis // Land Economics. 1992. No. 68(3). P. 249-262.