книги2 / 234

формированию координационных и иных органов управления городскими агломерациями.

В то же время отмечаются существенные межстрановые различия в институционализации межмуниципального сотрудничества: либо это делегирование муниципалитетами части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо координация процесса принятия решений, затрагивающих интересы сторон. При этом имеется опыт как государственного «принуждения» муниципалитетов к такому сотрудничеству, так и стимулирования самоорганизации межмуниципальных институтов предоставлением последним субсидий. В обоих случаях из государственного бюджета выделяются значительные средства на поддержку решения транспортных, экологических и иных проблем развития городских агломераций.

«Принуждение» к сотрудничеству в наибольшей мере проявило себя во Франции, где органы управления агломерациями начали создаватьсяврамкахдецентрализациисистемыуправлениясконца 1960-х годов. Фактически на территориях агломераций был создан еще один уровень управления — так называемые городские объединения (communautes urbaines). Муниципалитеты на территориях крупных городских агломераций были обязаны создать межмуниципальный орган управления, делегировав ему определенные полномочия,подкрепленныесоответствующейналоговойбазой.Помимо закрепленных налоговых источников, городские объединения получают субсидии напрямую из государственного бюджета.

Схожая с французской двухуровневая модель действовала в 1974‒1986 гг. и в крупнейших агломерациях (так называемых метрополитенских графствах) Великобритании, но в настоящее время функционирует лишь в Лондоне. В пределах Лондонской агломерации (Большой Лондон) нижний уровень формируют управляемые местными администрациями 32 муниципальных округа (boroughs) и имеющийособыйстатусСити,аверхний—состоящаяизмэраЛон- дона и Лондонской городской ассамблеи Администрация Большого Лондона (Greater London Authority), которой округа делегируют часть полномочий, в частности в сферах транспорта, общественной безопасности, социальной политики, развития культуры, охраны окружающей среды, стратегического планирования.

Стимулирование сотрудничества муниципалитетов агломераций характерно в первую очередь для США. Американский подход предусматривает более высокую степень свободы для муниципальных образований: государство не обязывает их догова-

риваться, но создает условия, при которых заключать подобные договоры становится выгодно1. Главный стимул — финансовая помощь федерального бюджета на реализацию комплексных мер территориального развития, предоставляемая только тем органам местного самоуправления, которые так или иначе объединили свои ресурсы.

Специальные меры поддержки городов, оказавшихся в неблагоприятных экономических условиях, характерны для национальной политики городского развития ряда развитых стран, в первую очередь Германии и Японии. Помимо общего перераспределения ресурсов в пользу таких территорий на общенациональном уровне, сохраняется логика софинансирования конкретных проектов, инициированных муниципалитетами и местными сообществами.

В документах, определяющих политику городского развития, такие меры формулируются в контексте политики выравнивания условий социально-экономического развития. При этом следует учитывать, что такое выравнивание осуществляется в условиях принципиально иной, по сравнению с Россией, плотности населения и экономической деятельности, уровня транспортной связности территорий, диверсификации экономики.

Российские условия чрезвычайно высокой пространственной изолированности многих городов, особенно в азиатской части страны, значительное число моногородов (около трети всех городов), имеющих специфические проблемы и ограниченные возможности самостоятельного выхода из сложной социально-экономической ситуации, определяют уникальность целей и задач, реализуемых в рамках данного решения, и ограниченную применимость практик решения аналогичных задач в других странах.

Обобщая опыт реализации национальной политики городского развития в развитых странах, можно заключить, что при наличии существенных различий, определяемых национальной спецификой, имеются общие подходы, связанные:

•сповышениемкоординацииисвязностиполитики,затрагивающей вопросы городского развития, реализуемой на национальном, региональном и местном уровнях. Ключевыми сферами реализации такой политики являются создание новых рабочих мест, земельные отношения, жилищная сфера, организация предоставления общественных услуг, безопасность жизнедея-

1 См.: Miller D.Y. The Regional Governing of Metropolitan Area. Boulder, Colo. : Westview Press, 2002. P. 99‒124.

тельности, экология, инфраструктура, мобильность населения, социальная сфера (городская бедность и неравенство);

•повышением «субъектности» органов городского управления (местного самоуправления) путем наделения их дополнительными полномочиями и финансовыми ресурсами в рамках перераспределения полномочий между органами публичной власти

вцелях территориальной дифференциации политики городского развития, лучшего использования местного потенциала;

•повышением роли местных сообществ и ключевых акторов развития на территориях городов, развитием партиципаторных механизмов планирования городского развития;

•стимулированием межмуниципального сотрудничества, повышением связности между городами;

•улучшением инвестиционного климата в городах;

•повышением качества жизни и качества городской среды. Таким образом, поддержка проектов городского развития

местных инициатив и лучших практик становится одним из приоритетных направлений государственной налоговой и бюджетной политики. Это предполагает создание новых и модернизацию существующих финансовых инструментов такой поддержки.

2.1.1. Методика построения первичной группировки российских городов

Для построения первичной группировки российских городов в целях оценки валового городского продукта и построения прогноза ВГП экспертно были выбраны три фактора.

Численность населения города

При всем разнообразии оснований для классификации городов ключевую роль играет такой традиционный и внешне простой индикатор, как численность постоянного населения города. Это не просто условный количественный показатель — в общем случае численность населения является индикатором сложности внутренней функциональной, социальной, демографической и экономической структуры города, соответствия образа жизни населения «городским» стандартам. Иными словами, определенный уровень численности населения означает и особую качественную специфику жизни в городе, а следовательно, требует специфических форм управления им.

Традиционно выделяются следующие категории1 городов исходя из численности их населения:

•крупнейшие города (свыше 500 тыс. человек);

•крупные города (250–500 тыс. человек);

•большие города (100–250 тыс. человек);

•средние города (50–100 тыс. человек);

•малые города (менее 50 тыс. человек).

Часто внутри категории крупнейших городов отдельно выделяются города-миллионники (численность населения более 1 млн человек).

Структуру российских городов по численности трудно назвать сбалансированной (табл. 2.1). Одна из наиболее серьезных проблем — «дефицит» в России крупных межрегиональных центров с численностью населения 2−3 млн человек — частично объясняется тем, что существующая система российских городов является «осколком» системы расселения СССР, где соответствующие функции выполняли Киев, Баку и Ташкент.

1 Эти категории были установлены СНиП II-60-75 «Планировка, застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов», утвержденными Постановлением Госстроя СССР

от 11 сентября 1975 г. № 147, и до сих пор используются в статистических сборниках и официальных документах.

Таблица 2.1 Распределение городских населенных пунктов России

по численности населения в 2002, 2010 и 2017 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник. 2017 : Стат. сб. / Росстат. М., 2017. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b17_13/Main.htm.

Географическое положение по отношению к крупным городским агломерациям

Географическое положение остается важным фактором развития городов. Хотя некоторые его аспекты в современном мире утрачиваютценность(например,близостькместамдобычиприродныхресурсов), многие другие — сохраняют ее и даже усиливают. К последним относится фактор положения города по отношению к другим городам,ивпервуюочередькихагломерациям,вособенностиккрупным городским агломерациям (с населением более 1 млн человек).

Очевидно, что аналогичные по своим демографическим и экономическим характеристикам города, расположенные в зоне крупной агломерации или относительно изолированные, будут развиваться совершенно по-разному. Так, города, расположенные в пределах менее чем двухчасовой транспортной доступности (т.е. в зоне маятниковых трудовых поездок) до других городов, гораздо более

устойчивы к кризисным ситуациям, так как их жители имеют возможность работать на разных рынках труда, не меняя места жительства.

Поэтому фокус на городских агломерациях в рамках городской политики крайне важен.

ВРоссии понятие городской агломерации и критерии отнесения территорийкагломерациямзаконодательнонеустановлены.Существуют различные научные методики делимитации (определения границ) городских агломераций, различающиеся подходами. Эти методики можно разбить на два типа в зависимости от масштаба исследования: «универсальные», нацеленные на делимитацию больших массивов агломераций (в рамках страны или макрорегиона), и «точечные»,позволяющиеопределитьграницыоднойилинескольких конкретных агломераций1.

Вто же время во многих субъектах Российской Федерации понятие «агломерация» присутствует в документах стратегического (в том числе территориального) планирования, в частности в схемах территориального планирования субъектов РФ2 и региональных стратегиях3. В этих же документах, как правило, фиксируются границы агломераций, привязанные к границам муниципальных обра-

1 Методики первого типа более многочисленны, их достоинства — «конвертируемость» и относительная простота применения. В отечественной практике наиболее известны методи- ки,разработанныев1970‒80-хгодахЦНИИПградостроительстваиИнститутомгеографии АН СССР. Основными критериями делимитации агломерации в обеих методиках являются численность населения ядра агломерации, временнáя транспортная доступность от городов спутниковой зоны до центра ядра и число городских населенных пунктов в спутниковой зоне (пороговые значения критериев в методиках различаются). Впоследствии на базе этих методик была создана унифицированная методика. См.: Лаппо Г., Полян П., Селиванова Т. Агломерации России в XXI веке. URL: http://www.frrio.ru/uploads_files/Lappo.pdf. Методики второго типа, в силу укрупненного масштаба исследования, дают возможность детально исследовать структуру агломерации во всем многообразии происходящих процессов и не ограничиваться данными официальной статистики, привлекая нестандартные методы сбора информации (социологические опросы, визуальные наблюдения, анализ big data и т.п.). Исследования по методикам второго типа в России получили распространение только в последние десятилетия

всвязи с оформившимся заказом со стороны государства на разработку механизмов управления развитием агломераций. Наибольшую известность получили исследования Иркутской и Челябинской агломераций, проводившиеся с привлечением широкого круга экспертов со всей страны. Результаты «челябинского исследования» легли в основу монографии: Глазычев В., СтародубровскаяИ.идр.Челябинскаяагломерация:потенциалразвития.Челябинск,2008.

2См., например, схему территориального планирования Нижегородской области (утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 29 апреля 2010 г. № 254), схему территориального планирования Новосибирской области (утв. Постановлением Администрации Новосибирской области от 7 сентября 2009 г. № 339-па), схему территориального планирования Республики Башкортостан до 2020 г. (утв. Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 5 августа 2015 г. № 289).

3См., например, Стратегию социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. (утв. Законом Волгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1778-ОД).

зований1. Кроме того, в ряде регионов (Алтайский, Красноярский, Приморский края, Челябинская область) муниципальные образования, входящие в агломерацию, заключили соглашение о межмуниципальном сотрудничестве, «институционализировав» таким образом управление развитием агломерации и очертив ее границы.

Всвязисэтимвнастоящемисследованииприопределенииперечня городов, входящих в состав той или иной агломерации, мы опираемся на границы, определенные плановыми документами соответствующегосубъектаРоссийскойФедерацииилимежмуниципальнымисоглашениями (при наличии таковых). В отсутствие концепции агломерации, закрепленной документами регионального или межмуниципального уровня, набор городов, входящих в состав агломерации, определяется экспертно на базе существующих научных концепций.

Степень диверсификации экономики

Следующим фактором типологизации городов является степень диверсификации их экономики, определяющая устойчивость города к колебаниям макроэкономических условий. Предельный случай низкой диверсифицированности городской экономики являют собой монопрофильные города (моногорода). Согласно трактовке, применяемойвроссийскомправовомполе,моногорода—этомуни- ципальные образования, в отношении которых соблюдается один из следующих критериев2:

•муниципальное образование имеет статус городского округа или городского поселения, за исключением муниципальных образований, в которых в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации;

•численность постоянного населения муниципального образования превышает 3 тыс. человек;

•численность работников одной из организаций (одного из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или несколькихорганизаций,которыеосуществляютнатерритории

1 Такой подход, строго говоря, является упрощенным: в реальности территории агломераций, как естественно формирующихся и динамичных систем расселения, не обязаны совпадать с административными или муниципальными границами. Однако в противном случае невозможно ни управлять развитием агломераций, ни собирать статистику, позволяющую оценить уровень их развития.

2См. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения».

муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса) достигала в период 5 лет, предшествующих дате утверждения перечня моногородов Российской Федерации, 20% среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования;

•однойизуказанныхорганизаций(однимизфилиаловюридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций) осуществляется деятельность по добыче полезных

ископаемых (кроме нефти и газа), и (или) производству, и (или) переработке промышленной продукции.

Влияние отмеченных факторов на дифференциацию городов и городскойполитикинеравнозначно.Так,положениепоотношению к крупным городским агломерациям определяет развитие города в большей степени, чем наличие/отсутствие монопрофильности. Для моногородов, расположенных в границах крупных агломераций, типичные риски монопрофильности некритичны в силу доступности обширных рынков труда соседних городов.

Исходя из вышеуказанных факторов были определены четыре

группы городов.

Группа 1: города в составе крупных городских агломе-

раций (численность населения городской агломерации не менее 1

млн человек1).

Группа 2: крупнейшие, крупные и большие города —

многоотраслевые региональные центры (численность населения от 100 тыс. до 1 млн человек), расположенные вне крупных городских

агломераций и не являющиеся моногородами.

Группа 3: средние и малые города — многоотраслевые ло-

кальные центры (численность населения менее 100 тыс. человек), расположенные вне крупных городских агломераций и не являю-

щиеся моногородами.

Группа 4: моногорода, расположенные вне крупных городских агломераций.

Таким образом, при выделении разных типов городов использовались разные комбинации факторов. Первый тип выделен на основе фактора географического положения города в пределах го-

1По мнению экспертов, именно начиная с условного порога численности населения в 1 млн человек агломерации становятся «полноценными», приобретают особую качественную специфику.

родской агломерации. В состав городов первого типа входят города всех категорий по численности населения, а также по степени диверсификации экономики. Второй и третий типы городов выделены на основе всех трех факторов. Четвертый тип выделен на основе факторов географического положения и диверсификации экономики. В составе городов этого типа преобладают малые и средние, но также присутствуют крупные и большие города.

2.1.2. Краткая характеристика групп российских городов

В табл. 2.2 представлена первичная группировка российских городов, полученная на основе описанной методики.

Таблица 2.2 Первичная группировка российских городов

* По данным Росстата, на 1 января 2018 г. на территории Российской Федерации было 1113 городов. По состоянию на 28 июня 2018 г. это число увеличилось до 1114, так как в соответствии с областным законом от 18 июня 2018 г. № 46-оз «Об изменении категории населенного пункта Кудрово во Всеволожском муниципальном районе Ленинградской области и о внесении изменения в областной закон «Об административно-территориаль- ном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» деревня Кудрово была преобразована в город Кудрово.

Источник: оценки авторов по состоянию на 2016 г.