книги2 / 234

городской продукт 45 российских городских агломераций. Проанализирован международный опыт исследования структуры экономики крупных городов и агломераций, а также представлена типология городских агломераций и других городов, разработанная авторами на основе уникальной методики.

В четвертой главе мы переходим к более детальному анализу системы индикаторов социально-экономического развития городов и городскихагломерацийпоразличнымнаправлениям(демографические индикаторы, индикаторы мобильности населения, состояния рынка труда, доходов населения, экономики и инвестиций, качества жизни, состояния жилищной сферы). На основе анализа индикаторов, используемых в России и за рубежом, предлагается новая их система — «Городской барометр», а также приводятся результаты сравнения значений некоторых из индикаторов для российских и зарубежных городов и агломераций.

Заключительнаяпятаяглавапосвященаодномуизсамыхострых вопросов современного развития российских городов — жилищной

иградостроительнойполитике.Еслиглавнаяцельгосударственной политики по развитию городов — использовать их как драйверы экономического роста, то, пожалуй, первой на повестке дня стоит необходимость согласования жилищной политики и градостроительной политики как на национальном уровне, так и на уровне городов и городских агломераций. Основной вывод из исследования, представленного в этой главе, неутешительный — требуются существенные меры (и авторы рассказывают какие), чтобы повысить уровень согласованности жилищной политики с градостроительной.

Конечно, анализ экономической урбанизации, всех ее аспектов

ифакторов — неисчерпаем, авторы понимают, что представленная на суд читателей работа лишь начало большого пути, и приглашают всех исследователей-урбанистов присоединяться к этой работе, критиковать и спорить, предлагать новые идеи. Мы особенно рассчитываемнато,чтоглавныминашимичитателямибудутстуденты

иаспиранты, которые подхватят и продолжат тему исследования городов, но также надеемся, что книга окажется полезна и более широкому кругу читателей.

При подготовке книги авторами обобщены, систематизированы и актуализированы основные результаты и выводы, полученные по итогам проведенного в 2015–2017 гг. анализа различных подсистем экономического развития городов, в том числе градостроительного

ГЛАВА 1

Урбанизация и экономический рост

1.1. Города и городские агломерации как драйверы социальноэкономического развития регионов и стран

Специфический вклад городов в социально-экономическое развитие регионов и стран определяется агломерационными эф- фектами для субъектов экономической деятельности, действующих на территориях городов. В литературе выделяется два вида таких эффектов.

Первый связан с размером города и известен как экономия урбанизации (urbanization economies) — более высокий уровень производительности в более крупных городах. По оценкам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), удвоение численности населения города ведет к росту производительности

(productivity) на 2–5%1.

Второй вид эффектов связан с размером определенного вида экономической деятельности или экономического кластера на территории города и известен как экономия локализации (localization economies), или специализация. Это позволяет городам с меньшей численностью населения обеспечивать высокий уровень производительности в отдельных отраслях или кластерах.

Выделяются три основных источника агломерационных эффектов, которые могут быть описаны как сопряженность,совмест-

ное пользование и обучение — matching, sharing and learning2.

Более крупные рынки труда в городах обеспечивают лучшее сопряжение спроса и предложения. Чем больше размер города, тем больше выбор рабочих мест, не связанных для потенциального ра-

1См.:OECD,2015,GoverningtheCity,OrganisationforEconomicCo-OperationandDevelopment (OECD)

2См.: Puga D. The Magnitude And Causes of Agglomeration Economies // Journal of Regional Science. 2010. N 50 (1). P. 203‒219.

ботникаснеобходимостьюсменыместажительства.Одновременно для каждого потенциального рабочего места существует больший выбор кандидатов с разным набором профессиональных компетенций. В результате работники с большей вероятностью находят рабочее место, наилучшим образом отвечающее их профессиональным компетенциям. Кроме того, возможность обеспечения более высокого уровня специализации и разделения труда также способствует повышению производительности.

Города меньшего размера, специализирующиеся на определенных видах экономической деятельности, также могут получать выгоды от высокого уровня сопряженности рынков труда и рабочих мест в отраслях специализации.

По мере увеличения размера города возрастают выгоды и от совместного использования отдельных факторов производства, в первую очередь инфраструктуры. В общем случае издержки по строительству и содержанию инфраструктуры в расчете на одного пользователя снижаются по мере увеличения числа пользователей. Поэтому более крупные города и городские агломерации могут пользоваться более качественной и разнообразной инфраструктурой.

Наконец, фирмы, расположенные как в крупных, так и в меньших по размеру городах, где сконцентрированы предприятия сходной специализации, получают выгоды от наличия крупных поставщиков сырья, которые в этом случае могут функционировать более эффективно, снижая стоимость затрат для фирм на территории города.

Фактор обучения (learning) — это более быстрое распространение знаний и инноваций на территориях с высокой концентрацией населения и экономической деятельности. Концентрация инноваций в городах определяет более значительную долю быстрорастущих фирм на таких территориях.

Вэтом контексте поддержка процессов, способствующих усилению агломерационных эффектов на территориях городов, является одним из важных элементов экономической политики1.

Всередине 1970-х годов в литературе оживилась дискуссия относительно «оптимального размера города». Согласно данной теории оптимальным является такой размер, при котором сохраняется равновесие между экономическими преимуществами, даваемыми

1 См.: The State of European Cities 2016. Cities leading the way to a better future. European Commission/ UN HABITAT, 2016.

Например, изобретение конвейера позволило полностью изменитьмодельсозданияавтомобиля(сочетаниеиобъемиспользуемых факторов производства, производительность этих факторов), снизить его стоимость, что привело к его массовому распространению. Это, в свою очередь, вызвало градостроительную трансформацию городов, в которых кратно возросла потребность в автомобильной инфраструктуре. Это пример инновации — до ее «создания» никто не знал (не знает и сегодня), сколько и каких факторов производства для этого понадобилось (сколько и какого интеллектуального труда, сколько и каких технических факторов), а также как оценить вклад этой инновации в мировую экономику и экономику отдельных стран (а уж тем более в экономику отдельных отраслей).

Таким образом, мы исходим из того, что, строго говоря, определить некую эталонную, целевую структуру городской экономики, которая позволила бы продуцировать экономический рост, ни теоретически, ни практически невозможно.

В то же время вложения в повышение качества жизни в городах, комфортности городской среды и жилищных условий, возможностей образования, с одной стороны, и повышение мобильности населения — с другой, позволят привлекать в города самые квалифицированные трудовые ресурсы, создавать условия для инновационной деятельности и развивать те секторы современной городской экономики, которые будут продуцировать наибольший экономический рост.

Особая значимость обеспечения в городах высокого качества жизни и качества городской среды связана с тем, что ослабление зависимости современной экономики от территориально локализованных ресурсов, увеличение доли отраслей, в которых фактором размещения производства является наличие квалифицированных трудовых ресурсов, комфортных условий проживания и ведения бизнеса (включая стоимость инфраструктурных услуг), привели к глобальному сдвигу городского населения в регионы с более благоприятными природно-климатическими условиями, усилению глобальной конкуренции между городами за бизнес, предоставляющий качественные, высокопроизводительные рабочие места. Это прямым образом влияет и на конкурентоспособность на уровне национальных экономик.

1.2. Современная мировая повестка дня политики по развитию городов и городских агломераций

Формулированиеиреализациянанациональномуровнеполитики городского развития — один из мировых приоритетов в рамках глобальной стратегии устойчивого развития. В 2014 г. Программой ООН по населенным пунктам (Хабитат) национальная политика городского развития была сформулирована как «логически связная совокупность мер, реализуемая путем продуманного на государственном уровне процесса координации и объединения различных акторов на основе общего видения и общих целей, которые способствовали бы более адаптивному, производительному, инклюзивному и устойчивому процессу городского развития на долгосрочной основе»1.

«Новая городская повестка» (New Urban Agenda) на период до 2030 г. стала одной из основных тем состоявшегося в 2016 г. Всемирного форума Хабитат III. Такой приоритет отражает признание увеличивающейся роли городов в глобальных социально-экономи- ческих процессах и развитии национальных экономик.

Обзорактуальныхмировыхпрактикпоказывает,чтоключевыми сферами национальной политики городского развития называются:

•содействие повышению производительности труда на террито-

риях городов (productivity of cities);

•координация общественных и частных инвестиций в целях городского развития2;

•улучшение состояния окружающей среды в городах, развитие энергоресурсосбережения;

•повышение роли региональных и местных властей в планировании социально-экономического развития;

•оптимизация межбюджетных отношений и пространственных приоритетов расходов средств национальных бюджетов;

•модернизация институтов градостроительного регулирования;

•содействие городской мобильности;

1 «A National Urban Policy (NUP) is: A coherent set of decisions derived through a deliberate government-led process of coordinating and rallying various actors for a common vision and goal that will promote more transformative, productive, inclusive and resilient urban development for the long term» (UN-Habitat, 2014).

2«When investments from central governments are aligned with local investments, cities can yield critically important results for the nation as a whole» (UN-Habitat, 2012).

• содействие созданию новых рабочих мест.

Основныминаправленияминовойгородскойполитикиявляются:

•модернизация законодательства, регулирующего вопросы городского развития1;

•налоговые, бюджетные, организационные и иные меры поддержкиэкономического роставгородахивклада городоввразвитие национальной экономики;

•градостроительное регулирование и инфраструктурное обеспечение процессов урбанизации.

Подчеркивается, что содействие развитию городов является не самоцелью, а средством капитализации агломерационных эффектов, при этом регулирующие воздействия должны быть взвешены и направлены на стимулирование объективно складывающихся процессов2.

Следует отметить, что многие принципы политики городского развития, формулируемые на глобальном уровне, отражают приоритеты и специфику развивающихся стран, поэтому в международныхдокументахзначительноеместозанимаютвопросыуправления быстрой урбанизацией, обеспечения городских жителей базовыми услугами, в том числе в рамках «легализации» и вовлечения в экономическое развитие жителей неформальных поселений в пригородах крупных городов, и т.п.

В этом контексте наибольший интерес для России представляет опыт разработки национальной политики городского развития в развитых странах, где доля городского населения относительно стабильна и оно в основном обеспечено базовыми услугами. К числу стран, где такая национальная политика сформулирована в виде самостоятельного документа, можно отнести Германию, Польшу, Чехию, Австралию, Японию3.

Действительно, в последние годы крупные города и даже их отдельные части становятся объектами региональной политики европейских государств и Европейской комиссии.

1Разработана и поддерживается всемирная база данных по «городскому законодательству»: http://urbanlex.unhabitat.org.

2См.:TurokI.,McGranahanG.UrbanizationandEconomicGrowth:TheArgumentsandEvidence for Africa and Asia // Environment and Urbanization. 2013. N 25 (2). P. 465‒482.

3Отсутствие отдельного документа, описывающего цели и основные направления национальной политики городского развития, не означает отсутствия системной политики городского развития как таковой. ОЭСР регулярно проводит в отдельных странах обзоры городской политики, основанные на анализе широкого круга определяющих ее докумен-

тов (см.: http://www.oecd-ilibrary.org/urban-rural-and-regional-development/oecd-urban-policy- reviews_23069341).

Воздействие государства направлено на недопущение дальнейшего роста пространственных и социально-экономических диспропорций и одновременно на развитие глобальных центров — территорий опережающего экономического роста. Помощь государства в рамках политики городского развития все чаще предоставляется не в виде субсидий и иных мер финансовой помощи производителям товаров и услуг — она направлена на развитие инфраструктуры городов для обеспечения их инвестиционной привлекательности.

Региональная политика в европейских странах в отношении крупных городов прошла несколько стадий:

•перед Второй мировой войной — поощрение роста городов, в том числе притока населения (миграций);

•послевоенный период — ограничение роста городов и политика их функциональной разгрузки (создание новых городов, го- родов-спутников, законодательные ограничения инвестиций);

•начало 1970-х годов — развитие внутренних территорий городов, реабилитация деградировавших городских кварталов, борьба с бедностью, решение проблем маргинального населения и нарушенной городской среды;

•с 1980-х годов и до настоящего времени — поощрение процессов развития, прежде всего для повышения конкурентоспособности городов на глобальных рынках.

Например, национальная политика городского развития ФРГ1, опубликованная Министерством охраны природы, строительства и ядерной безопасности в 2015 г., позиционируется как совместная инициатива федеральных, региональных и местных властей. Основными целями политики являются:

•развитиегражданскогообществаигражданскогоучастиявразвитии городов, социальной сплоченности горожан;

•развитие инновационного потенциала городов как драйвера экономического роста;

•противодействие изменению климата, экологически ответственное развитие;

•совершенствование городского планирования, оздоровление

городов, более полный учет местных особенностей. Национальная политика городского развития ФРГ исходит из

того, что субсидирование проектов городского развития — неотъемлемый элемент в структуре государственных расходов. При

1www.bmub.bund.de/fileadmin/Daten_BMU/Pools/Broschueren/nationale_ stadtentwicklungspolitik_broschuere_en_bf.pdf.

этом субсидии должны предоставляться не отдельным проектам, а комплексным планам городского развития конкретных территорий, разрабатываемым совместно местными властями (в том числе в рамках межмуниципального сотрудничества), некоммерческими организациямииассоциациямисобственниковнедвижимостиит.п.

Национальная политика городского развития Австралии «Наши города, наше будущее», опубликованная в 2011 г.1, выделяет три базовых приоритета:

•производительность, понимаемая как эффективная организация на территориях городов связности людей, бизнеса, генерируемого нового знания, локальных рынков в целях наилучшего использования человеческого и экономического потенциала;

•устойчивость, понимаемая как эффективное управление ресурсами и отходами, снижение уровня вредных воздействий на окружающую среду, в первую очередь углеродного загрязнения;

•привлекательность (liveability), понимаемая как способность обеспечить высокое качество жизни и здоровья, равенство, инклюзивность, доступность ключевых услуг и безопасность для жителей и гостей города. Этот приоритет также включает в себя привлекательность городской среды и природного окружения, разнообразие выбора жизненных стратегий и возмож-

ностей самореализации.

Национальная политика Австралии исходит из взаимосвязанности выделенных базовых приоритетов и первоочередной поддержки мер, способствующих улучшению ситуации по каждому из приоритетов (например, поддержка развития городского общественного транспорта).

Отличительная особенность документа — четкая формулировка вызовов городского развития, среди которых выделяются усиление конкуренции между городами, в том числе на глобальном уровне, усложнение социальной и профессиональной структуры городских сообществ.

Отдельным направлением политики является совершенствование использования агломерационного эффекта городского развития.

Мировой опыт поддержки межгородской связности и межмуниципального сотрудничества в основном сводится к софинансированию крупных инфраструктурных проектов, улучшающих такую связность и формирующих мультипликативные эффекты, а также к

1Cм.: Our Cities, Our Future. Australian Government. Department for Infrastructure and Transport. 2011. Infrastructure. URL: http://infrastructureaustralia.gov.au/policy-publications/ publications/files/Our_Cities_National_Urban_Policy_Paper_2011.pdf.