§ 1. Воздействие институтов
Рациональный выбор, прежде всего, предполагает наличие какого‑то числа индивидов, каждый из которых имеет свои четко выраженные предпочтения. Именно стратегическое взаимодействие индивидов в рамках четко определенных условий находится в центре внимания этого подхода. Институты моделируются путем изучения их воздействия на множество действий, доступных для каждого индивида, на последствия действий, на структуру информации, доступной для каждого принимающего решения актора… Анализ, проведенный с позиции теории рационального выбора, применялся практически ко всем основным демократическим институтам и структурам, включая конституции, органы законодательной и исполнительной власти, бюрократию, судебные и избирательные системы. В работах многочисленных специалистов рассматривается влияние институтов на политический выбор, включая макроэкономическую политику, проблемы благосостояния, бюджет, нормативные положения и технологию.
А. Установочная модель
Установочная модель иллюстрирует логику, применяемую при анализе с позиций теории рационального выбора. Ее построение начинается со стандартной пространственной модели альтернативного выбора в одномерном континууме (схема 5.1). На схеме представлены несколько вариантов возможного политического выбора, которые могут отражать степень защиты окружающей среды или долю ВВП, затрачиваемую на поддержание общественного благосостояния. Каждый индивид представлен функцией предпочтения, в максимальной степени соответствующей его точке зрения на «идеальную ситуацию», т. е. на проведение такого курса, который для него наиболее предпочтителен. Люди отстаивают те политические линии, которые в большей степени, чем другие, соответствуют их идеалу. Предполагается, что все индивиды действуют стратегически, т. е. максимизируют свои цели в рамках существующих ограничений…
Ученые применяли данную модель для изучения различных институциональных и политических ситуаций. Т. Роумер и Х. Розенталь, например, исследовали проблемы финансирования школьного совета в штате Орегон, где его члены имели исключительные прерогативы предлагать выпуск школьных финансовых обязательств… При том, что совет предпочитал высокий уровень расходов (иначе говоря, экстремальный идеал, такой, который на схеме 5.1 обозначен как S), он пытался навязать максимально высокий уровень расходов, который поддержал бы средний избиратель. В Орегоне также институционально закреплена возможность обратного хода, она входит в силу в том случае, когда выпуск финансовых обязательств терпит крах. В соответствии с этим правилом школьное финансирование опускается на уровень 1911 г., что абсолютно не соответствует нынешним потребностям. Более того, со временем действенность политики «обратного хода» существенно снизилась. Установочная модель показывает, как институциональная структура финансирования орегонской школы привела к усилению власти школьного совета. Когда показатель Q дошел до поворотного пункта, его уровень снизился и переместился влево. Это означало, что тактика максимальных расходов, навязываемая большинству – Q', возросла.
|
Схема 5.1. Установочная модель
Установочная модель успешно применялась в исследованиях Конгресса. А. Дензау и Р. Макэй, а также К. Шепсл и Б. Вейнгаст, например, пытались выяснить, как правила, регулирующие содержание и последовательность пунктов повестки дня, влияют на политический выбор конгрессменов… Эти модели исходят из того, что специальный комитет Конгресса, ведающий тем или иным политическим вопросом, вносит предложения по повестке дня. На основе такой предпосылки прогнозировались результаты политических решений, содержащиеся в поведенческой литературе 1960–70‑х гг. о Конгрессе, а именно: система комитетов направляет развитие политического курса в то русло, которое соответствует интересам данного комитета. Из такого подхода также следует, что при изменении интересов комитета политический курс в данной области также претерпит соответствующие изменения.
Использовалась данная модель и при исследовании влияния Конгресса на государственную бюрократию. Если исходить из того, что Конгресс через свои комитеты осуществляет надзор и имеет право непосредственного вмешательства в нормативную политику поднадзорных учреждений, тогда изменения интересов соответствующего комитета должны отражаться на переменах в нормативной деятельности подчиненных ему учреждений. Изучив деятельность Федеральной комиссии по торговле, Б. Вейнгаст и М. Моран пришли к выводу, что рассматривавшиеся на заседаниях комиссии проблемы в значительной степени определялись наиболее актуальными для конгрессменов предпочтениями…
Б. Разделение властей
Применение установочной модели дало возможность создать более глубокие и реалистичные модели политических институтов, в которых контроль над повесткой дня гораздо более рассредоточен (как, например, разделение властей в Соединенных Штатах). В этой ситуации должна быть не только договоренность президента с Конгрессом по законодательству этого профиля, но и осуществление политики должно стать предметом истолкования как бюрократии, так и судебных органов.
Недавно созданные модели взаимодействия Конгресса, президента и судебных органов подтверждают действенность этого подхода. В соответствии с господствующей как в политической науке, так и в правоведении традицией в качестве окончательной инстанции в последовательности проведения законодательных мероприятий считается суд: если какой-либо законопроект обретает силу закона, его толкование становится делом судебных органов, которые нередко существенно меняют суть его действия. С этой точки зрения, судебная власть является высшей.
Модели рационального выбора заостряют внимание на взаимодействии судов с выборными чиновниками. В соответствии с теорией рационального выбора законодательные и судебные процессы протекают непрерывно: не только судебная система может перетолковывать законодательство, но и представители выборных органов власти могут пересматривать судебные решения законодательным путем… В этих моделях нашло отражение тесное взаимодействие между судебными и выборными органами власти. Во‑первых, они позволяют понять, как возможное применение принятых законов в суде меняет позицию чиновников в отношении законодательства. Во‑вторых, они показывают, каким образом перспектива законодательной отмены судебных решений может прямо влиять и ограничивать эти решения.
Для того чтобы лучше понять воздействие такого непрерывного взаимодействия на суды, рассмотрим простую модель политического выбора, представленную на схеме 5.3. Конгресс и президент представлены в данной модели как единые действующие лица, идеальные позиции которых отражены в пунктах С и P. Идеальная политическая позиция судебных органов расположена в точке J. Предполагается, что законотворчество L возникает в процессе переговоров между C и P. Для упрощения картины предположим, что судебные органы обладают всей полнотой власти при интерпретации законодательных актов, т. е. могут приспосабливать законы к любой политической линии.
Если рассматривать законодательные органы как последнюю инстанцию, тогда их выбор не будет ничем ограничен и никто не сможет оказать на них влияния; в этом случае законодательные акты будут интерпретироваться в пункте J. Действующие на основе такого принципа судебные органы получили бы неограниченную власть, которую не сдерживали бы выборные ветви власти. Рассмотрение судебных органов как участников непрерывного и взаимозависимого законодательного процесса дает иную картину. Предположим, что законодательные органы расположены в пункте L, судебные органы обладают правом выбирать собственную интерпретацию законов, а Конгресс и президент имеют возможность законодательно изменить эту судебную интерпретацию. Исходя из этих предположений и схемы 5.3, судебные органы не будут вносить в законодательство поправки на уровне J, поскольку в этом случае они будут отвергнуты законодательно (и C и P предпочитают J иные политические решения). Лучшее, что в таком случае смогут сделать судебные органы, это интерпретировать законодательные акты соответственно политической линии, обозначенной как Р. Очевидно, что в этом случае президент не станет выступать за пересмотр действующего законодательства, чтобы изменить интерпретацию данных законодательных актов.
|
Схема 5.3. Система разделения властей
Применение методологии рационального выбора дает также возможность делать сравнительные прогнозы ситуации в статике: чем бóльшие различия существуют между позициями президента и Конгресса, тем шире возможности, которыми могут воспользоваться судебные органы при интерпретации законов. Это означает, что суды обладают значительным влиянием в периоды обострения отношений между верховной исполнительной и законодательной властями; такие ситуации складывались, в частности, во времена «разделенного правительства». Когда же Конгресс и президент выступают с единых идеологических позиций, возможности для маневрирования судебных органов существенно снижаются; такое положение, в частности, имело место в периоды восстановления Юга после Гражданской войны и Нового курса президента Рузвельта.
Несмотря на значительную условность данной модели, ее применение раскрывает суть недавно разработанных подходов теории рационального выбора к проблеме разделения властей. В отличие от традиционного подхода к изучению американской политики, при котором Конгресс, президент, судебные органы и бюрократия рассматриваются изолированно, последние модели, созданные на основе теории рационального выбора, заостряют внимание на взаимодействии представителей различных ветвей власти в системе американского государственного управления. Политологи уже давно поняли, что различные типы власти взаимодействуют между собой… Тем не менее, в исследованиях американской политики продолжают господствовать работы, в которых ветви власти изучаются изолированно друг от друга. Приведенные выше модели показывают, что решения, принимаемые представителями одной ветви власти, всегда зависят от принятого порядка взаимодействия между ее различными ветвями, а также предпочтений, действий и потенциальных шагов представителей других ветвей власти. Результатом применения исследовательских моделей, предлагаемых теорией рационального выбора, может стать создание подлинно интеракционистской теории основных институтов американской национальной политики, зрелой концепции разделения властей.
В. Выводы
Основной особенностью изучения институтов, с точки зрения теории рационального выбора, является способность анализировать их влияние на решение тех или иных проблем. Нередко решающее воздействие на исход событий оказывают на первый взгляд незначительные детали, выявляющиеся лишь на микроуровне исследования. Так, например, правила формирования повестки дня в каждой палате Конгресса могут оказывать решающее воздействие на выбор законодательной политики. Равным образом на принятые решения сильно влияет последовательность взаимодействия между стратегически важными агентами. Ученые применяют описанные модели при изучении самых разных проблем. Перспектива теории рационального выбора в институциональном анализе состоит в том, что она предоставляет технологию для того, чтобы одновременно учитывать многочисленные разнообразные параметры, тем самым позволяет получить достоверное представление о том, как будут изменяться результаты политического взаимодействия в различных обстоятельствах. Так, в частности, изменение ситуации в Конгрессе оказывает влияние на судебные органы, и наоборот. Преимущества теории рационального выбора состоят в том, что предлагаемые ею методы дают возможность понять, как меняются парадигмы общего взаимодействия институтов при изменении тех или иных обстоятельств…
ВИЛЬСОН Вудро