6. Правовое положение беженцев

Проблема беженцев существует давно, но в XX в. она стала при­обретать столь массовый характер, что международное сообщество было вынуждено приступить к поиску ее решения. Первые между­народно-правовые акты, посвященные проблеме беженцев, были заключены уже в 20-е гг. прошлого столетия.

После Второй мировой войны в рамках ООН для решения про­блемы беженцев в качестве вспомогательного органа ГА ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам бежен­цев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении меж­дународной защиты беженцев и нахождении окончательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей граж­данской принадлежности и не могут пользоваться защитой пра­вительства этой страны или не желают пользоваться такой защи­той либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не свя­занным с соображениями личного удобства.

В последующем к этому определению вводились дополнитель­ные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изме­няющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Это, например, касалось беженцев, являющихся жертвами не только преследований, но и вооруженных конфликтов и массовых нару­шений прав человека. Поэтому в практике появился термин «лица, нуждающиеся в международной помощи».

В настоящее время существует несколько категорий бежен­цев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получила название «мандатные» беженцы. Этот термин приме­няется к лицам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. «Мандат­ные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКН ООН в результате проводимых им программ оказания помощи. «Конвенционные» беженцы пользуются правами и льготами, пре­доставляемыми государством убежища в соответствии с Конвен­цией о статусе беженцев 1951 г. (вступила в силу 22 апреля 1954 г.) и Протоколом, касающимся статуса беженцев, 1967 г.

Конвенция о статусе беженцев — это международный договор, разработанный одновременно с созданием УВКБ ООН. Он является основным универсальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовым фундаментом международ­ной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее опре­деление понятия «беженец», не привязанное к определенным наци­ональным группам.

Согласно ст. I Конвенции беженец — это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обосно­ванных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключа­ется в утверждении принципа невысылки, в соответствии с кото­рым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно воз­вращено в государство, где может подвергнуться преследованиям. Конвенция определяет правовой статус беженца, решает вопросы социального и медицинского обеспечения и ряд других.

В то же время в Конвенции содержится ряд ограничений времен­ного и географического характера, не позволяющих на современ­ном этапе охватить всех беженцев, нуждающихся в правовой и политической защите.

Протокол, касающийся статуса беженцев, отменил ограниче­ние действия Конвенции во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный характер. По состоянию на конец 2008 г. участниками Конвенции и Протокола являются 144 госу­дарства. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 фев­раля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его доми­цилия, а в случае его отсутствия — законами страны его пребыва­ния. Конвенция о статусе беженцев подробно регулирует следую­щие вопросы: право беженца в отношении собственности, авторские и промышленные права, вопросы трудоустройства, социального и медицинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обраще­ние в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении дру­гих прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) — режимом не менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане.

Конвенция о статусе беженцев содержит положение о том, что государства-участники будут «по возможности облегчать асси­миляцию и натурализацию беженцев». Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства-убежища. Например, в России Федеральным законом «О гражданстве Рос­сийской Федерации» предусмотрено, что обычным условием при­ема в гражданство является ценз оседлости в пять лет до обраще­ния с ходатайством. Для беженцев существуют льготы — этот срок составляет 1 год (п. «в» ч. 2 ст. 13 Закона).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские беженцы. После арабо-израильской войны 1948 г. 3,5 млн. палес­тинцев оказались за пределами Палестины. Для решения их про­блем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). В резуль­тате палестинские беженцы не подпадают под действие мандата УВКБ ООН, Конвенции о статусе беженцев и Протокола к ней.

Существует также ряд международных договоров по проблеме беженцев регионального характера (например, Конвенция по кон­кретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г.), на основе которых создаются международные органы как временного, так и постоянного характера. Важно отметить, что в этих докумен­тах понятию «беженец» часто придается более расширительное толкование, чем в Конвенции 1951 г., Протоколе 1967 г. и Уставе УВКБ ООН.

В России приняты два закона, регулирующие правовое поло­жение беженцев, — Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» и Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужден­ных переселенцах».

Определение понятия «беженец», сформулированное законом, идентично определению Конвенции о статусе беженцев. Бежен­цем не может признаваться любое лицо, совершившее преступле­ние против мира, человечности или другое умышленное уголов­ное преступление. Закон подробно регламентирует процедуру при­знания за лицом, ищущим убежище, статуса беженца; правовой статус беженца; регулирует вопросы международного сотрудниче­ства в данной области; устанавливает систему государственных органов (в России проблемой беженцев занимается Федеральная миграционная служба), обеспечивающих выполнение положе­нии закона и т.д.

Вынужденный переселенец — правовая новелла в междуна­родном праве.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О вынужденных переселен­цах» вынужденный переселенец — это гражданин Российской Феде­рации, покинувший место жительства вследствие совершенного II отношении него или членов его семьи насилия или преследова­ния в иных формах либо вследствие реальной опасности подвер­гнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или полити­ческих убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массо­вых нарушений общественного порядка.

Вынужденными переселенцами могут быть признаны граждане Российской Федерации, вынужденные покинуть место жительства на территории иностранного государства, на территории одного субъекта РФ и прибывшие на территорию другого субъекта РФ; иностранцы или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и изменившие место жительства в пределах тер­ритории РФ на основании вышеперечисленных причин, а также граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории одной из республик бывшего СССР, получившие статус беженца в России и утратившие этот статус в связи с приобретением граж­данства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, пре­пятствовавших им в период действия статуса беженца в обустрой­стве на территории РФ.

В связи с тем, что проблема беженцев и вынужденных пересе­ленцев охватила все пространство бывшего СССР, важное место в ее решении занимает международное сотрудничество стран — членов СНГ. Для координации действий в этой области 24 сентября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г.

Россия тесно сотрудничает с УВКБ ООН и Международной орга­низацией по миграции (MOM). В 1992 г. между УВКБ ООН и Рос­сией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регио­нального представителя Верховного комиссара ООН по делам беженцев, которое имеет право регистрировать беженцев и выдавать им документы. Аналогичное Соглашение о сотрудничестве заключено с MOM в 1992 г.

Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защи­той после окончания Второй мировой войны, являлись перемещен­ные лица.

Перемещенные лица — это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой с оккупированных немецкими вой­сками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы.

После окончания войны вопросами возвращения перемещен­ных лиц в страну их постоянного м/ж занималась созданная в 1946 г. Международная организация по делам бежен­цев. СССР заключил ряд международных соглашений о репатриации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны.

В современных международно-правовых документах термин «перемещенные лица» не используется, хотя в практике УВКБ ООН и других международных организаций, занимающихся проблемой миграции, встречаются термины «лица, перемещенные за пределы страны» и «лица, перемещенные внутри страны».