47.Механизмы международного сотрудничества в области прав человека

Механизмы универсального сотрудничества государств в области прав человека представляют собой способы взаимодей­ствия по созданию специальных органов и процедур в рамках уни­версальных международных организаций.

Цель данных механиз­мов состоит в разработке и принятии универсальных договоров в области прав человека, в обсуждении ситуации в области прав человека и принятии необходимых решений, а также в установ­лении механизма контроля за соблюдением государствами при­нятых обязательств по учредительным актам соответствующих организаций или по договорам, принятым в рамках или под эги­дой данных организаций.

Сотрудничество в области прав человека в рамках ООН.

Осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культур­ного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии ува­жения к правам человека и основным свободам для всех, без раз­личия расы, пола, языка и религии является одной из целей ООН, закрепленных в ст. 1 Устава ООН.

Компетенция ООН в данной области подтверждается ст. 55 Устава ООН, а ст. 56 закрепляет обязанность всех членов ООН для достижения данных целей пред­принимать совместные и самостоятельные действия в сотрудни­честве с ООН. Устав ООН налагает обязательства проводить иссле­дования и давать рекомендации в целях содействия междуна­родному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и осуществления прав человека на ГА ООН (п. 1b ст. 13) и ЭКОСОС (ст. 62, 68), наделяя данные органы соответствующей компетенцией; а также причис­ляет поощрение уважения прав человека к основным задачам сис­темы опеки (ст. 76).

Генеральная Ассамблея ООН ежегодно на своих сессиях в рам­ках Третьего комитета, специально занимающегося правами чело­века, а затем на пленарных заседаниях принимает большое число резолюций, имеющих рекомендательный характер, но обладаю­щих значительным морально-политическим эффектом. Зачастую эти акты становятся базой для дальнейшей разработки междуна­родных договоров.

В качестве вспомогательного органа ГА ООН действует Управ­ление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, основная задача которого состоит в защите прав данной категории лиц.

ЭКОСОС в 1946 г. в соответствии со ст. 68 Устава ООН создал Комиссию ООН по правам человека в качестве своей «функциональ­ной комиссии». Основные функции Комиссии состояли в проведении исследований, разработке международно-правовых актов по правам человека (осуществлении кодификации и про­грессивного развития данной отрасли международного права), рассмотрении нарушений прав человека, представлении реко­мендаций ЭКОСОС. В рамках Комиссии действовали различные рабочие группы (по праву на развитие, по проекту Декларации о правах коренных народов, по насильственным исчезновениям, по произвольному задержанию, по проблемам расовой дискримина­ции лиц африканского происхождения и др.).

В июне 2006 г. Комиссия по правам человека была упразднена. Вместо нее был учрежден новый вспомогательный орган ГА ООН — Совет по правам человека. Он осуществляет свою деятельность на основании мандата, возложенного на него ГА ООН в соответствии с резолюцией 60/251 от 15 марта 2006 г. В состав Совета входят 47 государств, представляющих региональные группы государств и избираемых сроком на три года ГА ООН на основе справедливого географического распределения.

В компетенцию Совета по правам человека входит: поощре­ние уважения и защиты прав человека; подготовка рекоменда­ций государствам и органам системы ООН в отношении ситуаций, связанных с систематическими и массовыми нарушениями прав человека; координация деятельности ООН в области защиты прав человека; обеспечение выполнения государствами международных обязательств в области прав человека; проведение универсального периодического обзора выполнения государствами обязательств в области прав человека и др. К Совету по правам человека перешли функции Комиссии по правам человека и Подкомиссии по поощ­рению и защите прав человека.

Совет по правам человека устанавливает собственные правила процедуры и проводит не менее трех регулярных сессий в год про­должительностью по 10 недель каждая. Совет может проводить специальные сессии по требованию одного из государств-членов, если оно будет поддержано 1/3 государств — членов Совета.

В рамках Совета действуют процедуры, касающиеся соблюде­ния и защиты прав человека, на которые следует обратить осо­бое внимание: процедура рассмотрения жалоб (ранее «Проце­дура 1503»), специальные процедуры и универсальный перио­дический обзор.

Первая процедура должна была быть подвергнута пересмотру Советом с целью повышения ее эффективности согласно резо­люции ГА ООН об учреждении Совета. В соответствии с резолю­цией Совета 5/1 была учреждена новая процедура рассмотрения жалоб, которая разрабатывалась на основе резолюции ЭКОСОС о «Процедуре 1503». Процедура подразумевает получение сообще­ний о нарушении прав человека в любой части мира и при любых обстоятельствах. В соответствии с резолюцией были учреждены две группы: рабочая группа по сообщениям (выносит решение о приемлемости сообщений и оценивает их содержание, передает приемлемые сообщения второй рабочей группе вместе с рекомен­дациями) и рабочая группа по ситуациям (представляет Совету доклад о нарушениях прав человека и свои рекомендации по даль­нейшим действиям). Окончательное решение по сообщению оста­ется за Советом.

Механизм так называемых специальных процедур был учрежден Комиссией по правам человека. При проведении специальных про­цедур затрагивается ситуация с правами человека в какой-либо кон­кретной стране (мандат по конкретной стране (country mandate)) или специфические вопросы в какой-либо области, например право на образование, торговля детьми, свобода слова и т.д. (тематиче­ский мандат (thematic mandate)). Данные процедуры предпола­гают ведение различных видов деятельности: исследований, пре­доставление ответов на индивидуальные жалобы. В ходе специаль­ных процедур специальный докладчик или рабочая группа изучают ситуацию с соблюдением прав человека и составляют отчет о нару­шениях прав человека.

Что касается универсального периодического обзора (УПО), то его суть состоит в том, что Совет оценивает на регулярной основе положение с соблюдением прав человека в государствах-членах и дает рекомендации. Предполагается, что периодичность обзора для первого цикла составит четыре года. Это — проведение обзо­ров по 48 государствам в год на трех сессиях рабочей группы двух­недельной продолжительности каждой.

За несколько месяцев до начала обзора государства должны представить национальный доклад о соблюдении прав человека. Доклад составляется на основе общих указаний по подготовке информации в соответствии с УПО. Кроме того, Управление Вер­ховного комиссара ООН по правам человека готовит по каждому государству краткую сводку информации по материалам договор­ных органов по правам человека, специальных процедур Совета и других источников. Затем специально созданная группа из пред­ставителей всех государств — членов Совета рассматривает эти документы, задает вопросы проверяемому государству и дает реко­мендации.

Важным органом ООН, занимающимся правами человека, явля­ется Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Мандат Управления регулируется ст. 1, 13 и 55 Устава ООН, Вен­ской декларацией и Программой действий, принятыми на Все­мирной конференции по правам человека, проходившей с 14 по 25 июня 1993 г. в Вене, и впоследствии одобренными ГА ООН в ее резолюциях 48/121 и 48/141 от 20 декабря 1993 г. В связи с про­граммой реформ ООН (А/51/950, п. 79)

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и Центр по правам человека были сведены в одно Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Управление содействует обеспечению всеобщего осуществления всех прав человека, содействует развитию между­народного сотрудничества в вопросах прав человека, стимулирует и координирует действия в области прав человека в рамках всей системы ООН и т.д. Конкретным примером реализации данных общих задач Управления являются, в частности, функции, выпол­няемые им в связи с появлением новой процедуры в рамках Совета по правам человека, описанной выше. В настоящее время Управле­ние выполняет функции секретариата Совета по правам человека. Таким образом, деятельность Управления продолжает играть важ­ную роль в поощрении прав человека в рамках ООН.

Другой функциональной комиссией ЭКОСОС является Комиссия ООН по положению женщин, которая состоит из 45 членов, избирае­мых ЭКОСОС на основании принципа справедливого географического распределения. В ее функции входит сбор информации, представление рекомендаций органам ООН и организациям системы ООН, содействие правительствам, неправительственным организациям в вопросах осуществления принципа равенства мужчин и женщин.

Большое значение для защиты прав человека имеет взаимодей­ствие ЭКОСОС с неправительственными организациями. ЭКОСОС на основании ст. 71 Устава ООН проводит надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, осуществляющими деятельность в области прав человека.

Совет Безопасности ООН имеет право в случае грубых и массовых нарушений прав человека принять необходимые меры для поддержания или восстановления международного мира и безопасности, действуя в рамках глав VI и VII Устава ООН. Так, предме­том обсуждения в Совете были нарушения прав человека в Южной Родезии, Намибии, ЮАР, Корее.

В рамках Секретариата ООН действует Департамент обществен­ной информации (ДОИ), собирающий и распространяющий инфор­мацию о правах человека и поддерживающий связь с неправитель­ственными организациями, действующими в области прав человека, многие из которых имеют ассоциированный статус при ДОИ.

Международный Суд ООН также внес вклад в защиту прав чело­века при разбирательстве ряда споров между государствами и выне­сении некоторых консультативных заключений.

Кроме осуществления сотрудничества государствами по­средством работы в главных и вспомогательных органах ООН, на универсальном уровне с 1945 г. были проведены две важные кон­ференции по правам человека.

В 1968 г. в Тегеране по инициативе ООН в честь 20-летия со дня принятия Всеобщей декларации прав человека проходила Международная конференция по правам человека, результатом работы которой стало Воззвание Тегеранской конференции. В Воз­звании отражены значение соблюдения прав человека членами международного сообщества, неделимость прав человека и оза­боченность массовыми и грубыми нарушениями.

В 1993 г. в Вене состоялась Всемирная конференция по пра­вам человека, в которой приняли участие более 170 государств. Конференция рассмотрела итоги, достигнутые в области прав человека, а также проблемы применения международно-право­вых норм и эффективности механизма контроля ООН в данной области. По итогам работы Конференции была принята Венская декларация и Программа действий, отразившая общий подход государств, заключающийся в том, что «все права человека уни­версальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Между­народное сообщество должно относиться к правам человека гло­бально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием». Данный документ содержит ряд мер, необходимых для обеспечения соблюдения прав человека, например рекомен­дации ГА ООН о создании поста Верховного комиссара по правам человека, координации деятельности ООН, развитии обучения в области прав человека.

Особая заслуга в защите прав человека принадлежит специали­зированным учреждениям ООН (ЮНЕСКО, МОТ). В результате осу­ществления функций в рамках специализированных учреждений сложился особый механизм контроля, состоящий в целом из двух процедур: процедуры докладов и процедуры жалоб.

В ЮНЕСКО государства обязаны представлять доклады о мерах, предпринятых в соответствии с конвенциями и рекомендациями ЮНЕСКО, что закреплено в ст. VI.6 Устава ЮНЕСКО и подтверж­дается в самих конвенциях и рекомендациях. Доклады поступают в Секретариат, рассматриваются Комитетом по конвенциям и рекомендациям — постоянным вспомогательным органом Испол­нительного совета, который готовит доклад Генеральной конфе­ренции. В 1978 г. решением Исполнительного совета ЮНЕСКО создана специальная процедура рассмотрения сообщений, пере­данных ЮНЕСКО отдельными лицами, группами лиц или непра­вительственными организациями, относительно несоблюдения прав, защита которых относится к компетенции ЮНЕСКО (права на образование; права участвовать в научном прогрессе и поль­зоваться его благами; права свободно участвовать в культурной жизни; права на информацию), а также тесно связанных с ними прав. Дела могут касаться как индивидуальных и единичных, так и массовых, систематических и грубых нарушений прав. Процедура рассмотрения таких дел является конфиденциальной и осуществля­ется Комитетом по конвенциям и рекомендациям. Затем эти воп­росы подлежат публичному обсуждению в Исполнительном совете и на Генеральной конференции. Таким образом, данный механизм контроля не основывается на специальном договоре о его учреж­дении, а вытекает из членства государств в ЮНЕСКО (участия в Уставе), а также договоров, принятых в рамках ЮНЕСКО.

МОТ осуществляет контроль за соблюдением государствами обязательств, принятых по Уставу МОТ, а также конвенций и рекомен­даций МОТ. В соответствии с Уставом МОТ государства — члены МОТ несут обязательство по представлению:

1) докладов по ратифи­цированным ими конвенциям;

2) докладов по нератифицированным ими конвенциям;

3) докладов по рекомендациям МОТ.

Доклады рассматриваются Комитетом экспертов и Комитетом Кон­ференции по применению конвенций и рекомендаций МОТ.

Процедура жалоб МОТ основана на подаче и рассмотрении:

1) представлений, касающихся соблюдения ратифицированных конвенций (могут подаваться профессиональными организа­циями трудящихся и работодателей);

2) жалоб относительно соблюдения ратифицированных конвенций (могут подаваться исключительно государствами — участниками соответствующих конвенций, но подобная процедура может быть инициирована Административным советом или делегатом Международной кон­ференции труда);

3) жалоб о нарушении принципа свободы объ­единения;

4) жалоб о неисполнении обязательства по представ­лению конвенций и рекомендаций МОТ компетентным органам власти.

В зависимости от того, к какому типу относится жалоба, инициируются различные процедуры рассмотрения (Трехсторон­ним комитетом Административного совета, Комиссией по рас­следованию Административного совета, Комитетом по свободе объединения). Возможности подать индивидуальную жалобу в рамках МОТ не предусмотрено.

Среди органов, занимающихся правами человека в рамках сис­темы ООН, особое место занимают конвенционные органы, создан­ные в соответствии с рядом договоров (конвенций) ООН в области прав человека. Цель данных органов состоит в контроле за соблю­дением государствами принятых обязательств по соответствую­щим конвенциям.

К настоящему моменту существует семь конвенционных (договорных, экспертных) органов в рамках системы ООН:

1. Комитет по правам человека — создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических пра­вах 1966 г.;

2. Комитет по экономическим, социальным и культурным пра­вам — создан на основании резолюции ЭКОСОС 1985 г.;

3. Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации — создан в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.;

4. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении жен­щин — создан в соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.;

5. Комитет против пыток — создан в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижаю­щих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.;

6. Комитет по правам ребенка — создан в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г.;

7. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и чле­нов их семей — создан в соответствии с Международной кон­венцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.

Комитеты состоят из экспертов, действующих в личном каче­стве, избираемых государствами — участниками соответствую­щего договора. Контроль за соблюдением государствами приня­тых обязательств осуществляется комитетами посредством двух процедур: процедуры докладов и процедуры жалоб.

Доклады должны представляться государствами на рассмот­рение комитетов в соответствующей форме и в соответствую­щие сроки. К сожалению, общей проблемой деятельности коми­тетов является непредставление или несвоевременное представ­ление докладов, непредставление докладов в полном объеме, что нарушает нормальное функционирование данной процедуры контроля.

Жалобы о несоблюдении государствами принятых обязательств могут подаваться другими государствами — участниками дого­вора, неправительственными организациями, отдельными лицами или группой лиц, что в каждом конкретном случае оговаривается в соответствующем договоре и его факультативных протоколах. Процедура рассмотрения комитетами жалоб не является судеб­ной, но имеет большое политическое значение.

В ближайшее время предполагается учреждение двух новых экспертных комитетов.