Правовые основы

С целью упорядочения работы лоббистов, предупреждения их про­тивоправных действий разрабатывается четкое законодательство, регламентирующее систему лоббирования. В США, например, уже с 1946 года функционирует федеральный закон о регламентации лобби-стекой деятельности. Согласно ст. 308 этого закона любое лицо, кото­рое за плату или по иным соображениям осуществляет деятельность с целью оказания влияния на одобрение или отклонение какого-либо за­конодательного акта в Конгрессе, прежде чем начать действовать в этом направлении, обязано зарегистрироваться в Конгрессе и в письменной форме и под присягой предоставить сведения о себе и лице, которое оно представляет и в чьих интересах работает или выступает; указать срок выполнения этих обязательств, ежеквартальные подробные расходы и источники финансирования лоббистских действий.

Своими решениями 1953 и 1954 годов Верховный суд США уточ­нил действие этого закона и распространил его только на тех лиц и организации, основной целью которых является влияние на законо-

353

творческий процесс путем «непосредственного общения с членами Конгресса по вопросам обсуждаемого или предусматриваемого феде­рального законодательства». К разряду лоббирования суд также отнес «обращения, адресованные непосредственно к Конгрессу, его членам или комитетам». В соответствии с законом сюда же были отнесены и публикации в газетах, журналах и других периодических изданиях, инициированные и оплаченные каким-либо лицом с целью поддерж­ки законодательного акта или противодействия ему. Лоббистским по содержанию также считается прямое давление на членов Конгресса с помощью «искусственного стимулирования кампании присылки пи­сем» в их адрес.

Понятие лоббирования не распространяется на политические кам­пании, нацеленные на то, чтобы «возбудить мнение общественности» относительно общих проблем. Оно также не распространяется на лю­бое лицо, которое один раз выступает на заседаниях той или иной ко­миссии Конгресса, поддерживая тот или иной законодательный акт или оппонируя ему; на любого государственного служащего, который действует в границах своих служебных обязанностей; на случаи, ко­гда газета или любое другое периодическое издание в обычном по­рядке публикует новости, редакционные статьи и комментарии, плат­ные объявления, которые прямо или косвенно призывают к ободре­нию или отклонению законодательного акта, если такая газета, пе­риодическое издание или лицо не участвуют в дальнейшей деятель­ности в этом направлении. Понятие лоббизма не распространяется также на контакт с представителем исполнительной ветви власти, ко­торый затем контактирует с членом Конгресса.

Зарегистрированные лоббисты обязаны отчитываться обо всех по­ступивших взносах на сумму от 500 долларов и более и указывать при этом фамилию лица, сделавшего такой взнос; о расходах в размере, превышающем 10 долларов, с указанием конкретного лица, полу­чившего эти деньги, а также цели расходов. Лоббисты обязаны сооб­щать, на какие законодательные акты они планируют влиять, какие новые статьи были внесены благодаря их усилиям.

Вместе с тем уточнения к закону 1946 года, внесенные Верховным судом США, освободили многих влиятельных лоббистов (особенно действующих в интересах профсоюзов) от необходимости отчиты­ваться о своей работе на том основании, что главная их цель не явля­ется лоббистской, либо потому, что их представители не вступают в

354

«прямые контакты» с членами Конгресса, а общаются с работниками аппарата законодательного органа власти или должностными лицами исполнительной ветви власти.

Несмотря на то, что единственным законом, регламентирующим лоббистскую деятельность, остается федеральный закон 1946 года, правовой статус лоббирования постоянно уточняется. Появление раз­личных новых нормативных актов в большинстве случаев обусловле­но усилением обеспокоенности общественности по поводу наруше­ний, которые имеют место в этой сфере, и требованиями более четко упорядочить институт лоббизма, что во многих случаях принимает вид дальнейшего «закручивания гаек».

В частности, случаи пополнения рядов лоббистов за счет бывших высокопоставленных государственных служащих, сенаторов или кон­грессменов способствовали одобрению нескольких законодательных актов в конце 80-х годов. Так, с 1989 года министрам и официальным советникам президента, вышедшим в отставку, запрещено в течение одного года влиять с лоббистскими целями ведущих должностных лиц исполнительной ветви власти. С этого времени запрещено и кон­грессменам в течение одного года после окончания их полномочий заниматься лоббистской деятельностью в законодательных органах США. В последние годы значительно усилился финансовый контроль за деятельностью лоббистов, особенно за их попытками пользоваться средствами различных фондов для финансирования кампаний выбо­ров в Конгресс США.

Поиск новых, все более придирчивых регламентации деятельно­сти лоббистов временами приводит к некоторым недоразумениям. Примером этого может служить определение содержания лоббизма, сделанное на 30 страницах Министерством финансов США весной 1994 года, которое вызвало удивление со стороны политической об­щественности. Среди прочего в этом документе говорится, что каж­дое лицо, нанятое «следить» за ходом событий на федеральном уров­не и уровне штатов, например, просматривать газеты и журналы, еще не занимается лоббистской деятельностью. Однако, как только это лицо начнет вырезать и подшивать статьи для исследовательской ра­боты с целью повлиять на законодательство, оно тут же, согласно мнению Министерства финансов, становится лоббистом. Это скорее всего является следствием до сих пор существующего определенного

355

предубежденного отношения к лоббизму даже в странах развитой де­мократии.

Неуклонно возрастает количество лоббистов, профессионально занимающихся этой деятельностью. Например, в США с 1975 по 1999 год число зарегистрированных в сенате лоббистов увеличилось с 3000 до 35 000. Каждая третья из крупных кампаний с ежегодной прибылью свыше 100 млн. долларов имеет собственный штат лобби­стов на столичном уровне. В США ныне зарегистрировано более 14 тыс. физических и юридических лиц, представляющих интересы 12,5 тыс. национальных и международных предпринимательских органи­заций, отраслевых и ассоциированных профсоюзных объединений, различного рода общественных и других формирований.

Одним из главных стимулирующих факторов роста института лоббизма является потребность негосударственных организаций ус­танавливать хорошие отношения с государственными учреждениями и чиновниками на федеральном уровне и уровне штатов (government relations). Государство, как известно, разнообразными путями (через экономическое законодательство, налоговую политику и различного рода контрольные функции) все настойчивее стремится проникнуть во все сферы деятельности частных организаций и жизнь отдельных граждан. Потому-то в последние годы и растет количество корпора­ций, частных организаций, общественных объединений и групп осо­бого интереса, которые создают в пределах своих управленческих структур специальные подразделения по вопросам связей с органами государственной власти на национальном и местном уровнях. А по­скольку в этих подразделениях, как правило, работают лоббисты, обя­занные иметь дело с государственными органами и учреждениями, то понятно, что лоббирование стало частью функций паблик рилейшнз отдельной негосударственной организации.