51 Система гос.Управления в России в 19в.-начале 20в.(общий обзор) § 2. Развитие формы государственного единства

начало XIX в. до 1861 г.

В царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. Идея самодержавия сформулирована в основных законах сформулирована четко и без­апелляционно:обосновывается божественным проис­хождением, появляется новая идея законности власти монарха.

Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом и реакционностью. Изме­нения, в нем происшедшие, невелики :учреждение министерств и Гос.совета. Получив от императора поручение разработать проект преобра­зования государственного механизма, М. М. Сперанский предложил создать Государственную думу — представительный орган, избирае­мый собственниками недвижимости, которому вручались законосо­вещательные прерогативы. Одновременно предлагалось создать су­губо чиновничий Государственный совет, на который возлагались бы также законосовещательные и вместе с тем административные обя­занности. Идея Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, а Государ­ственный совет в 1810г. был создан.

В 1810г. Государ­ственный совет. Через него д.б. проходить все зако­нопроекты и сам д.б. разрабатывать важнейшие из них. Также обязан­ности по финансовому управлению. Состоял из общего собрания и 4 департаментов: департа­мента законов, департаментов дел военных, дел гражданских и ду­ховных, государственной экономии. Председатель – император, но сам ни разу не председательствовал в Совете.

Петровские коллегии в XVIII в. в кризис. Принцип коллегиальности заменялся единоначалием их президентов, а сами колле­гии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В 1802 г., Александр I ввел - министерства. Опыт их работы закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, коммерции, народного просвещения и финансов.. Отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Но при министре коллегиальный орган — совет министра. Он был не совещатель­ным, а скорее подготовительным органом.

Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Это совещательный орган при царе, имевший прежде всего межве­домственные и надведомственные функции, т. е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие ком­петенцию министра. Наблюдал за губернаторами и гу­бернскими правлениями. В состав Комитета министров входили пред­седатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.

Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистс­кий порядок устройства высших органов управления, явилась Соб­ственная его императорского величества канцелярия. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. Было создано 6 отделений, права которых почти не отличались от прав ми­нистерств. Особо известно III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в об­ществе. Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся разбита на жан­дармские округа.

Известность получило II отделение императорской канцелярии. Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России.

Местное управление не претерпело в данный период существен­ных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уез­дов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции со­вместно с нижним земским судом, который был не судебным, а поли­цейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казен­ными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земс­кий суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено со­словных судов — уездный суд, городовой магистрат, нижняя распра­ва — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.

Количест­венный рост чиновничества, бюрократии.

Не претерпела принципиальных изменений и организация воору­женных сил. Наиболее заметным событием -создание военных по­селений 1808 — 1809 гг. по инициативе А. А. Аракчеева Треть армии стала жить в воен­ных поселениях.

Т. О., политическая надстройка России в дореформен­ный период оставалась феодальной. Нона гос механизме не могло не отразиться развитие капиталистического уклада. В 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г. — Государственный коммерческий банк, в 1828 — 1829 гг.— Мануфактурный и Коммер­ческий советы при Министерстве финансов.

Изменения в государственном механизме, происшедшие в эпоху реформ, явились шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную.

Развитие Российского государства во второй половине XIX в. проходит как бы два основных этапа. Вна­чале проводятся буржуазные реформы 60 — 70-х годов. В 80-е годы устанавливается жестокий полицейский режим, предпринимаются по­пытки отказаться от основных положений буржуазных реформ.

В 60 — 70-е идеи ограничения власти монарха, т. е. идеи пере­хода России к конституционной монархии. Прямо о конституции не говорилось, лишь включение в Гос. совет выборных лиц от земств и городов, но эти попытки были отброшены после убий­ства Александра II.

Александр III, 29 апреля 1881 г. он подписал Ма­нифест о незыблемости самодержавия. Абсолютный монарх сохра­нил все свои прежние неограниченные права в области законодатель­ства, исполнительной и судебной деятельности.

В 1861 г. был создан новый высший орган — Совет министров, председателем которого считался император. Комитет министров со­хранялся, но он рассматривал главным образом текущие дела. Рассмотрение наиболее важных государ­ственных вопросов. В его состав входили министры, начальники глав­ных управлений, председатель Комитета министров, председатель Го­сударственного совета, другие высшие чиновники. Не являлся правительством. Имел совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов гос. управления не обладал.

Ослабевает значение Государственного совета- Александру III при решении большинства гос. вопросов опирался на Комитет министров.

Высший судебнй орган страны - Сенат. Превращался в своеобразную богадельню. В него на­значались потерявшие способность к работе в других сферах госу­дарственного управления высшие и средние чиновники.

После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министер­ства финансов. На него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В составе со­здается специальное Главное выкупное учреждение, наблю­дало за тем, чтобы крестьяне своевременно выплачивали долги за по­лученные ими земельные наделы.

В 1865 г. обра­зовалось Министерство путей сообщения, которое и координирова­ло деятельность по строительству железных дорог. В дальнейшем царизм стал вести строительство и за счет государственных средств.

В начале данного периода продолжало функционировать 3-е от­деление канцелярии царя. В качестве вспомогательного органа в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по делам о распростра­нении революционных воззваний.

3-е отделение не справлялось со своей основной задачей. В феврале 1880 г. Верховная распорядительная комис­сия по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом Лорис-Меликовым. Ей вре­менно подчинялись 3-е отделение и корпус жандармов. Вела расследование по делам о политических преступлениях в Петербурге и окрестностях.

В 1880 г. последовало упразднение 3-го отделения, а функ­ции политического сыска перешли в МВД.. В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Пре­кратили существование смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Создавались крупные тюрьмы с центральным подчинени­ем —централы. С ликвидацией 3-го отделения политические тюрьмы (Петропавловская крепость и др.) перешли в ведение Глав­ного тюремного управления.При МВД создается департамент полиции — важ­нейшая часть министерства. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в МВД.

После убийства Александра II, усилилась роль губернаторов, которые получили право запрещать собрания, за­крывать печатные органы. Могли арес­товывать и высылать из таких мест в административном порядке не­благонадежных лиц.

Земская реформа была проведена на основе Положения о губерн­ских и уездных земских учреждениях 1864 г. Роль распоря­дительных органов выполняли губернские и уездные земские собра­ния, члены которых избирались по трем избирательным группам, на­зываемым куриями. Прежде всего избирались уездные земские собра­ния. К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное пра­во городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества стои­мостью от 500 до 3 тыс руб. в зависимости от величины города. Из­бирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство населения.

В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользо­вались все крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, кото­рые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хо­зяйственными и некоторыми культурными вопросами.

Земства действовали под строгим контролем губернатора и местной полиции. Сенат принял специ­альные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом.

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отче­ты без разрешения губернатора.

Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей про­тив этого закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомствен­ные и личные). Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные зем­ские собрания. Далее все зависело от губернатора. Все же контрре­форма 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения.

Городская реформа.

1870 г. утвер­дил Городовое положение-создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избира­тельное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решаю­щее значение.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным — городская управа, которую воз­главлял городской голова, он же — председатель Городской думы. Все избиратели делились на три курии в зави­симости от имущественного положения. Каждая из курий имела рав­ное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные нало­гоплательщики, во вторую — средние, в третью — более мелкие соб­ственники. Первые две курии имели ²/₃ гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечива­лось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев го­рода. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимос­ти от правительственной администрации, чем земства. Городской го­лова уездного города утверждался губернатором, губернского — ми­нистром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.

В 1892 г. вступило в силу новое положение об органах городского самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права из­бирать в городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господству­ющее положение в органах городского самоуправления заняли вла­дельцы городской недвижимой собственности.

Военные реформы. Новые веяния обусловили необходимость ре­организации и вооруженных сил. Эта реформа в большой мере связа­на с именем Д. А. Милютина, ставшего военным министром в 1861 г.

Прежде всего Милютин ввел систему военных округов. В 1864 г. было создано 15 округов, охвативших всю территорию страны, что позволило улучшить призыв и обучение военнослужащих. Во главе округа стоял главный начальник округа, он же командующий войсками. Ему подчинялись все войска и военные учреждения на территории округа. В военном округе имелись окружной штаб, интендантское, артиллерийское, инженерное, военно-медицинское управления, инспектор военных госпиталей. При командующем был Военный совет.

В 1867 г. была проведена военно-судебная реформа, в которой нашли отражение некоторые положения судебных уставов 1864 г. Сло­жилась трехзвенная система военных судов: полковые, военно-окруж­ные, главный военный суд. Полковые суды имели подсудность при­мерно такую же, как мировой суд. Наиболее крупные и средней сложности дела рассматривались военно-окружными судами. Высшей апелляционной и надзорной инстанцией был главный военный суд.

В 60-х годах обнаружилась нецелесообразность подготовки офи­церских кадров через кадетские корпуса, которые обходились госу­дарству дорого, поскольку в них обучались дети в течение семи лет. Учащиеся туда зачислялись по сословному признаку из дворянских семей. Кадетские корпуса были упразднены, а подготовку офицер­ских кадров стали обеспечивать военные училища. В них по-прежне­му обучались дворяне, хотя формально отпали сословные ограниче­ния. Там могли учиться только лица, имевшие, как правило, среднее образование.

Военные училища не могли обеспечить армию достаточным ко­личеством офицеров. В связи с этим создаются юнкерские училища, в которые имелся широкий доступ всем слоям населения, так как туда могли поступать со значительно меньшей общеобразовательной под­готовкой.

При обучении в военных и юнкерских училищах главное внима­ние обращалось на дисциплину, муштру, плац-парадные традиции. Необходимой общеобразовательной и специальной военной подго­товки там не получали.

Но главная реформа этого времени — переход от рекрутчины ко всеобщей воинской обязанности. Рекрутская система заставляла дер­жать под ружьем громадную массу людей даже в мирное время. Вместе с тем военную подготовку проходило не все мужское население стра­ны, что лишало армию резерва в случае войны.

По военной реформе 1874 г. предусматривалась отмена рекрутс­ких наборов, устанавливалась обязательная военная служба для всех лиц мужского пола независимо от сословия, достигших 20 лет, в су­хопутных войсках — 6 лет, на флоте — 7 лет. От действительной службы освобождались многие нерусские народы, особенно восточные. Устанавливались сокращенные сроки службы для лиц, имевших об­разование (высшее — шесть месяцев, среднее — полтора года, началь­ное — четыре года). Льготными сроками службы пользовались глав­ным образом представители имущих классов.