Тема 7.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування - система організаційно-правових заходів та дій органів і посадових осіб публічної влади щодо визначення та зміцнення основ, забезпечення оптимального функціонування, гарантій і захисту місцевого самоврядування.

Головними завданнями державної політики у цій сфері є:

- забезпечення реалізації конституційного права жителів членів територіальних громад — на здійснення місцевого самоврядування;

- створення умов для реалізації функцій і повноважень територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

- формування ресурсної бази, необхідної для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування;

- синхронізація процесу розбудови дієздатних територіальних громад з адміністративною, податковою, земельною реформами;

- забезпечення узгодженості державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку, державних гарантій місцевого самоврядування.

Правовий статус органів місцевого самоврядування в системі державного управління.

Державна політика у сфері місцевого самоврядування базується на:

1. Конституції та законах України ("Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації");

2. принципах і нормах міжнародного права, згода на обов'язковість яких надана парламентом України;

3. підзаконних актах - Укази Президента України "Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні", "Про зміцнення економічних основ самоврядування міст України", про Концепцію державної регіональної політики.

"Місцеве самоврядування, — зазначається в Конституції України, — здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради.

Треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста.

Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування, за ч. З ст. 140 Конституції України, є "їх", тобто сільських, селищних, міських рад, виконавчими органами, а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними і підзвітними (частини 1,2 ст. 11 Закону).

Завдання, структура та компетенція місцевих державних адміністрацій.

• Основним елементом державного управління на місцевому рівні є місцеві державні адміністрації. Вони входить до єдиної системи органів державної виконавчої влади та в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на відповідній території.

• Місцеві державні адміністрації формуються у складі голови, перших заступників та заступників голови, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів.

• Голови обласних державних адміністрацій у випадках, передбачених законом, можуть порушувати перед Верховною Радою України питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради, сільського, селищного, міського голови.

Повноваження місцевої держадміністрації: власні, делеговані з боку обласної або районної ради, передані Кабміном, Повноваження АРК(для районних держадміністрацій в АРК)

До основних галузевих повноважень місцевих державних адміністрацій належать наступні: 

• Повноваження в галузі соціально-економічного розвитку;

• Повноваження в галузі бюджету та фінансів;

• Повноваження в галузі управління майном, приватизації та підприємництва;

• Повноваження в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку;

• Повноваження в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля;

• Повноваження в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;

• Повноваження в галузі соціального забезпечення та соціального захисту населення;

• Повноваження в галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати;

• Повноваження в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян;

• Повноваження в галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин;

• Повноваження в галузі оборонної роботи.

Сучасна система місцевого самоврядування в Україні.

Сучасна державна політика у сфері місцевого самоврядування має спрямовуватись на забезпечення:

1. Удосконалення організації й функціонування системи місцевого самоврядування, формування її територіальної основи - базових адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких громади, жителі цих адміністративно-територіальних одиниць самостійно вирішують всі питання місцевого значення.

2. Оптимізація організаційних засад здійснення виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях, чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами державної влади.

3. Зміцнення гарантій місцевого самоврядування, удосконалення механізмів захисту прав та інтересів територіальних громад, їх органів, посадових осіб.

4. Створення умов для взаємодії територіальних громад, у т. ч. на регіональному та міжнародному рівнях.

Історичний аспект та конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні.

Система політико-правових цінностей, вироблених людством упродовж століть, охоплює багато принципів і вимог щодо оптимальної організації державної влади, здатної забезпечувати ефективне управління країною як у центрі, так і на місцях. Серед них чільне місце посідає принцип децентралізації державної влади на рівень територіальних громад і органів, які вони обирають, оскільки, як відомо, жодною країною не можна ефективно управляти з центру, і якою б досконалою не була державна влада в центрі, вона ніколи не буде ефективною, якщо не спиратиметься на демократично організовану систему самоврядування на місцях.

Відбиваючи прагнення українського народу розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України у статті 7 закріпила принцип, згідно з яким “в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування”. Отже, Конституція України покладає на державу функцію підтримки місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.

Поняття місцевого самоврядування визначається пунктом 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, прийнятої 15 жовтня 1985 р. державами — членами Ради Європи у Страсбурзі, підписаної там же від імені України 6 листопада 1996 р. і ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 p.: “Під місцевим самоврядуванням слід розуміти право та реальну спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення”.

У питаннях місцевого самоврядування Конституція України є доволі гнучким політико-правовим документом. Визначивши його концептуальні засади, вона залишила багато аспектів його становлення й розвитку для регулювання окремими законами, а отже, створила певний простір для вдосконалення інституту місцевого самоврядування.

На підставі статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, зокрема Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу й відповідальності органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України та законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеве самоврядування в Україні відповідно до статті 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” здійснюється на таких принципах:

- народовладдя;

- законності;

- гласності;

- колегіальності;

- поєднання місцевих і державних інтересів;

- виборності;

- правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами України;

- підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

- державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

- судового захисту прав місцевого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в Україні відповідно до статті 5 зазначеного Закону включає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

До основних функцій місцевого самоврядування належать такі:

- здійснення нормотворчої та контрольної діяльності, забезпечення реалізації Конституції та законів України на відповідній території;

- володіння, користування та розпорядження комунальною власністю, місцевими фінансами, а також формування, затвердження та виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків;

- забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку відповідної території;

- забезпечення утримання й розвитку соціальної та інженерно-комунальної інфраструктури території, надання повного комплексу послуг населенню;

- забезпечення охорони громадського порядку та законності.

Поняття і основні характеристики громадянства.

Громадянство України - це стійкий, необмежений у просторі правовий зв'язок фізичної особи з Українською державою, засно­ваний на юридичному визнанні державою цієї особи громадяни­ном України, внаслідок чого особа і держава набувають взаємних прав і обов'язків в обсязі, передбаченому Конституцією та закона­ми України.

Ознаками громадянства як певного зв'язку особи з державою є:

1) правовий характер;

2) необмеженість у просторі й часі;

3) максимальний характер взаємних прав та обов 'язків.

Цей зв'язок виявляється в розповсюдженні на відповідну особу суверенної влади держави незалежно від місця її проживання - на території держави чи за її межами.

Принципи громадянства - це ті вихідні положення, які визначають істотні риси відносин громадянства. Конституція Украї­ни (статті 4, 25) та Закон України «Про громадянство України» (ст. 2) закріплюють такі принципи громадянства України:

1) єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-те­риторіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у право­вих відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

2) запобігання виникненню випадків безгромадянства (апатризму);

3) неможливості позбавлення громадянина України громадянс­тва України (невід'ємності громадянства України). Цей принцип Конституція України закріплює відповідно до положень ч. 2 ст. 15 Загальної декларації прав людини: «Ніхто не може бути безпід­ставно позбавлений громадянства або права змінити своє грома­дянство»;

4) визнання права громадянина України на зміну громадянства;

5) неможливості екстрадиції чи депортації громадян України -громадянин України не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі (ч. 2 ст. 25 Конституції України);

6) захисту державою громадян України за кордоном - грома­дянам України, які проживають або перебувають за межами України, гарантуються піклування та захист (ч. З ст. 25 Консти­туції України);

7) неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлю­бу з громадянином України або набуття громадянства України йо­го дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадян­ства України одним із подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим із подружжя;

8) рівності перед законом громадян України незалежно від під­став, порядку і моменту набуття ними громадянства України;

9) збереження громадянства України незалежно від місця про­живання громадянина України.

Згідно з Законом України «Про громадянство України» належ­ність до громадянства України визнається за такими категоріями осіб особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 р. і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 р. органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», а також діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну, якщо на момент прибуття в Україну вони не досягли повноліття 

Підстави набуття громадянства України. Стаття 6 Закону України «Про громадянство України» встановлює, що громадян­ство України набувається за такими підставами:

1. За народженням (філіація). Філіація є основним способом на­буття громадянства України. При цьому громадянство за народжен­ням набувається на основі принципів «права крові» або «права ґрун­ту» (схема 13). У першому випадку дитина набуває громадянства батьків (одного з батьків) незалежно від місця народження, у друго­му - дитина стає громадянином тієї держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків. У Законі України «Про громадянство України» закріплено принцип крові - особа, бать­ки або один із батьків якої на момент її народження були громадяна­ми України, є громадянином України (ст. 7).

2. За територіальним походженням. За цією підставою згідно зі ст. 8 Закону України «Про громадянство України» громадянами України реєструються:

- особа, яка сама або хоча б один з її батьків, дід чи баба, пов-норідні брат чи сестра народилися або постійно проживали до 16 липня 1990 р. на території, яка стала територією України відпо­відно до ст. 5 Закону України «Про правонаступництво України», а також на інших територіях, що входили до складу Української Народної Республіки, Західно-Української Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соці­алістичної Республіки (УРСР), і є особою без громадянства або іноземцем, що взяв зобов'язання припинити іноземне громадян­ство, та подала заяву про набуття громадянства України, а також її діти;

- дитина, яка народилася чи постійно проживала на території УРСР (або хоча б один з її батьків, дід чи баба народилися чи постійно проживали на територіях, зазначених у ч. 1 цієї статті) j є особою без громадянства, за заявою одного з батьків або опіку­на чи піклувальника;

- дитина, яка народилася на території України від батьків, що є іноземцями, і набула за народженням громадянство іншої держави або держав, яке було припинене, за клопотанням одного з батьків або опікуна чи піклувальника.

3. Внаслідок прийняття до громадянства (натуралізація) -схема 14. В юридичній літературі розрізняють натуралізацію за законом (усиновлення, встановлення над особою опіки) та натура­лізацію за заявою .

Натуралізація за заявою передбачає необхідність подання в пи­сьмовій формі відповідної заяви на ім'я Президента України, яка скріпляється підписом заявника із зазначенням дати складання.

Умовами прийняття до громадянства України є:

1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

2) зобов'язання припинити іноземне громадянство або непе-ребування в іноземному громадянстві (для осіб, які були грома­дянами держав, міжнародні договори України з якими дозволя­ють особам звертатися для набуття громадянства України за умо­ви, якщо доведуть, що вони не є громадянами іншої договірної сторони).

3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років (ценз осілості).

4) отримання дозволу на постійне проживання в Україні.

Ця умова не поширюється на осіб, які мають у паспорті грома­дянина колишнього СРСР зразка 1974 р. відмітку про постійну або тимчасову прописку на території України, а також на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні;

5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, до­статньому для спілкування. Ця умова не поширюється на осіб, які мають певні фізичні вади (сліпі, глухі, німі);

6) наявність законних джерел існування. Ця умова не поширю­ється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні.

Взаємовідносини громадян і органів державного управління.

Поняття гарантій прав і свобод людини і громадянина, націо­нальні механізми захисту прав і свобод людини і громадянина; ви­ди гарантій прав і свобод людини і громадянина, юридичні гаран­тії прав і свобод людини і громадянина; міжнародно-правовий ме­ханізм захисту прав і свобод людини і громадянина.

Гарантії прав і свобод людини і громадянина - це умови та засоби, що забезпечують ефективну реалізацію прав і свобод кож­ною людиною і громадянином.

Найвищою гарантією прав і свобод людини і громадянина є конс­титуційний лад України, заснований на неухильному дотриманні Конституції України та законів України, приписах природного права та загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права.

Згідно з принципом гарантованості прав і свобод людини і гро­мадянина закріплення найважливіших з них у Конституції України здійснюється одночасно з фіксацією відповідних гарантій як безпо­середньо в статтях Конституції, так і в чинному законодавстві.

Суб'єктом, на якого покладаються обов'язки щодо гарантуван­ня прав і свобод людини і громадянина, є держава. Роль держави як головного гаранта прав і свобод людини і громадянина випли­ває зі змісту статей 3, 22, 42, 49, 51, 53 та інших статей Конституції України, і ця функція реалізується за допомогою різних правових засобів через усю систему органів державної влади.

Особливе місце в цій системі посідає Президент України гарант прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції України). Верховна Рада України здійснює захист прав і свобод людини і громадянина через відповідну законодавчу діяльність (ст. 92 Конституції України), призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції України). Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 116 Конституції України).

Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на те­риторії України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійс­нює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Зо­крема, Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. визначає метою парла­ментського контролю, що його здійснює Уповноважений:

1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними дого­ворами України;

2) додержання та повагу до прав і свобод людини і громадяни­на органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їхніми посадовими і службовими особами;

3) запобігання порушенням прав і свобод людини і громадяни­на або сприяння їх поновленню;

4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність із Конституцією України, міжнародними нормами у цій галузі;

5) поліпшення і подальший розвиток міжнародної співпраці в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод;

7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Важливу роль у гарантуванні прав і свобод людини і громадянина в правовій державі відіграють суди. Правова держава - це держава, влада якої має певні межі, встановлені конституцією, і са­ме суд виступає важливою гарантією дотримання цих меж1. Згідно зі ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. При цьому судовий захист прав і свобод люди­ни і громадянина здійснюють як суди загальної юрисдикції, так і Конституційний Суд України. Зокрема, Закон України «Про Конс­титуційний Суд України» (ст. 43) передбачає, що суб'єктами права на конституційне звернення з питань подання висновків Конститу­ційним Судом України у справах щодо офіційного тлумачення Кон­ституції та законів України є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи. Конституційне звернення - це письмове клопотання до Конституційного Суду України про необ­хідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи.

Водночас функції щодо створення належних умов для реаліза­ції прав, свобод і обов'язків виконують не лише органи державної влади. Відповідну роль відіграють також органи місцевого само­врядування, об 'єднання громадян.