Поняття та загальні риси управлінської діяльності.

• Управлінську діяльність можна визначати як сукупність вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантам людей навичок, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини в сфері управління.

• Метою управління є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на відповідні об'єкти.

Функції державного управління: загальні, спеціальні, допоміжні.

Загальні (основні) функції: адм.-політичні, економічні, соціальні, культурно-освітні

Спеціальні(спеціалізовані) функції: Стратегічне планування, прийняття упррішень, організація діяльності, мотивація, контрольна функція Допоміжні(обслуговуючі) функції: управління людськими ресурсами, фін діяльність, буджетний процес, юридично-судові функції, діловодство і документування, звязки з громадскістю.

Економічна теорія держави:

фіаско ринку:

• тенденція до монополізації. Монополії, обмежуючи вільну конкуренцію, вільне ціноутворення, наносять відчутну шкоду ринковому механізму, який все більше втрачає свою головну функцію загального регулятора економіки.

• нездатність ринку забезпечити людину товарами суспільного споживання (національна оборона, охорона громадського порядку, державне управління, освіта, національні мережі комунікацій тощо).

• зовнішні ефекти (забруднення оточуючого середовища, очищення води для населення, порятунок та лікування людей після технологічних катастроф тощо). Конкурентний механізм на ці явища практично не реагує.

• нехтування ринком проблем справедливості і рівності (значна диференціація доходів, соціальна незахищеность, виникнення соціальних конфліктів.)

Теорія суспільного вибору (суспільний договір, «фіаско держави», мінімізація трансакційних витрат);

сформувалася у 50-60-х рр. ХХ століття. представники теорії суспільного вибору зробили об'єктом аналізу сам процес прийняття урядових рішень.

• Представники: Дж. Б'юкенен і Г. Таллок, Д. Мюллер, У. Несканен, М. Олсон, Р. Толлісон та ін.

Прийняття неефективних рішень (фіаско держави).

Найбільш важливі причини фіаско держави:

• неправильне застосування методів та інструментів ДРЕ (розміри податків, мита, кредитних ставок, квот, ліцензій тощо);

• можливість помилок в прийнятті управлінських рішень через відсутність чи недостатність інформації;

• існування проблеми часових лагів — "ефекту запізнення" в процесі постановки цілей, прийняття рішень, виборі інструментів регулювання.

• перевищення владних повноважень, використанням цього інструмента на користь вузького кола осіб (клану, об'єднання тощо)

Трансакційні витрати включають в себе як будь-які прямі витрати, так і будь-яку супутню неефективність виробництва або неправильний розподіл, який є результатом неефективності.

О. Вільямсон запропонував класифікацію трансакційних витрат по відношенню до моменту укладання угоди. Відповідно до цього підходу трансакційні витрати поділяють на витрати понесені до укладання угоди(ех ante) та після укладання угоди (ех роst).

Відносно хронологічної послідовності трансакцій :

• Пошук необхідної інформації;

• Організація і проведення переговорів;

• Правове обслуговування;

• Процес обміну;

• Контроль за виконанням контрактів;

• Втрати від опортуністичної поведінки контрагентів

Теорія соціології (теорія держави, соціальна структура суспільства, соціальна мобільність, статус і статусні ролі);

Предстаники: М. Вебер, П. Сорокін, Р. Дарендорф, К. Девіс, Р. Коллінз, У. Мур Т. Парсонс.

• У широкому розумінні соціальна структура — це складова суспільства, в основі якої лежить процес функціонування та розвитку соціальних (суспільних) відносин.

• Соціальна стратифікація — важлива проблема теорії соціальної політики, оскільки пояснює процеси соціальної структурованості суспільства, соціального розшарування людей, їх поділу на класи.

• Складовою частиною концепції соціальної стратифікації є теорія соціального статусу. Згідно з нею соціальна нерівність — це нерівність статусів, що випливає зі здатності чи нездатності індивідів виконувати ту чи ту соціальну роль.

• Соціальний статус (від латинського status — стан) — позиція людини чи групи в суспільстві, яка визначається соціальними ознаками (економічне забезпечення, фах, кваліфікація, освіта, політичні можливості тощо) і демографічними особливостями (стать, вік тощо). У соціології цей термін було вперше запроваджено англійцем Г. Д. Мейном.

• Різновидами соціальних статусів є: економічні (робітник, підприємець, власник, бізнесмен, банкір), професійні (вчитель, водій, слюсар), політичні (демократ, комуніст, шовініст), релігійні (священик, віруючий, прихожанин), демографічні (стать, вік, національність), сімейно-родинні (подружжя, дитина, брат, син).

• Пересування в соціальному просторі зміна індивідом чи соціальною групою соціальної позиції, місця в соціальній структурі називається соціальною мобільністю.

• Соціальна мобільність може бути різних типів: горизонтальна й вертикальна, між різними поколіннями і в межах одного покоління. Горизонтальна мобільність означає пересування людей на тому самому соціальному рівні, без зміною або з зміною статусу на інший, еквівалентний попередньому.

Теорія менеджменту (теорія раціональної бюрократії, організовані структури управління, розподіл праці в управлінських структурах).

Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патріархальної.

Бюрократична організація — найраціональніший інституціональний при­стрій для вирішення складних завдань управління в сучасному суспільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.

В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприк.XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон.

Основними посилками теорії В. Вільсона є:

а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;

б) структурна подібність усіх сучасних урядів;

в) відокремлення управління від політики;

г) професіоналізм службовців;

д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністратив­ної ефективності;

е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.

• Структура управління виражає форму, будову суб'єкта управління, спосіб його внутрішньої організації, зв'язки елементів суб'єкта між собою (порядок розташування, підпорядкованість окремих ланок управлінського апарату), котрі дають змогу виконувати необхідні функції управління.

• Виробничі системи мають ієрархічну структуру з розподілом по вертикалі функцій, обов'язків, прав і відповідальності наявного управлінського апарату (персоналу).

• Залежно від двох основних типів умов діяльності організації ефективними є два типи організаційної структури управління: традиційна — механістична й органічна — ринкова.

• Традиційна структура передбачає жорсткий розподіл управлінської діяльності за функціями, підрозділами й посадами. Вона заснована на широкому застосуванні регламентуючих документів і передбачає суворе дотримання ієрархічної субординації в стосунках начальник — підлеглий. Найважливішого значення надається повноваженням і відповідальності посад, а не кваліфікації і досвіду персоналу.

• На противагу цьому органічна модель структури ґрунтується на зміні мети, завдань, визначених окремим працівникам залежно від змін обстановки. Для неї характерні система повноважень і відповідальності, окреслена в загальному; мережна і горизонтальна (а не строго ієрархічна) структура контролю, влади й комунікацій; пріоритет кваліфікації та досвіду в організаційно-виробничій діяльності й ін.

Державне та регіональне управління у системі суспільних наук.

• філософи, аналізуючи проблеми управління, основна увага приділяють осмислення сутності самоврядних властивостей суспільства, діалектики в управлінській практиці цілей і засобів, свідомого і несвідомого, впорядкованого і різноманітного;

• політологи, вивчаючи політику як особливе суспільне управлінське явище, звертають увагу на закономірності, форми і методи реалізації державної влади. Для них державне управління - це практична політика, що представляє «целеоріентірованной комплексну і організовану спільну діяльність індивідів і їх груп по легітимному) вирішення суспільних проблем при керівної та інтегративної ролі інститутів державної влади на основі використання колективних ресурсів суспільства»;

• історики досліджують проблеми державного управління в ретроспективному плані, що дозволяє не тільки знати, а й використати історичний досвід державного управління в сучасних умовах;

• соціологи управління представляють як складний механізм взаємин між суспільством і державою, між класами, станами, соціальними верствами, етнонаціональ-ними та професійними групами. Соціологія досліджує, як управління сприймається суспільством і як відображається на свідомості і поведінці людини, як суспільство впливає і впливає на владу і систему державного та муніципального управління;

• економісти - аналізують господарсько-економічний зміст державно-управлінських відносин, принципи й особливості адміністративного менеджменту;

• юристи - досліджують сутність, принципи, організаційні основи, правові механізми та організаційні форми державно-управлінського впливу. Але це зовсім не означає, що державне управління поглинається загальної та спеціальними теоріями держави і права, скажімо, конституційним, адміністративним чи іншими галузями права. Це самостійна галузь суспільствознавчих знань;

• соціальні психологи - досліджують джерела та форми індивідуального, колективного та загальної домінуючою волі, обгрунтовують структуру і процедури узгодження інтересів та повсякденних прагнень людей, пропонують різні моделі управління «людськими відносинами», прагнуть довести можливість управління суспільними організмами аналогічно тому, як це робить людина, що володіє розумом, нервовою системою, психікою, волею, характером;

• математики і кібернетики управлінську тематику розглядають як найважливіший прикладний аспект вивчення та моделювання біологічних, технічних і соціальних зв'язків, відносин і інформаційних потоків за допомогою ЕОМ і використанням складного математичного інструментарію. Академіки В.М. Глушков і А.Н. Колмогоров визначали кібернетику як науку про загальні закономірності сприйняття, збереження, перетворення і використання інформації в складних керуючих системах. Пізніше почала складатися і соціальна кібернетика.

Теорія державного управління, таким чином, носить комплексний міждисциплінарний характер. Кожна наука «висвічує» свій власний аспект загальної проблеми, міждисциплінарний же підхід дозволяє синтезувати отримані знання, уявити навіть найскладніше і суперечливе явище як цілісність у всьому багатстві його рис, властивостей і елементів.

Тема 2.

Сутність та риси держави як суб’єкта управління суспільними процесами.

• В субстанціональному значенні держава - це організоване в певні корпорації населення, що функціонує у просторі й часі. 

• В атрибутивному значенні - це устрій певних суспільних відносин, офіційний устрій певного суспільства, його оформлення. 

• В інституційному значенні - це апарат публічної влади, державно-правові органи, що здійснюють державну владу.

• У міжнародному значенні державу розглядають як суб'єкт міжнародних відносин, як єдність території, населення і суспільної влади.

• Держава - це суверенна, політико-територіальна організація влади певної частини населення в соціально неоднорідному суспільстві, що має спеціальний апарат управління і примусу, здатна з допомогою права робити свої веління загальнообов'язковими для населення всієї країни, а також здійснювати керівництво та управління загальносуспільними справами.

• Всі основні функції держави можна класифікувати за такими критеріями:

• залежно від поділу влади - законодавчі, виконавчо-розпорядчі, судові і контрольно-наглядові. Всі вони забезпечують функції управління суспільством і державою;

• залежно від їх ролі в суспільстві - основні і другорядні;

• залежно від сфери впливу і здійснення - внутрішні і зовнішні;

• залежно від форми суспільного життя - економічні, політичні, соціальні, гуманітарні, екологічні, ідеологічні;

• залежно від терміну виконання - постійні і тимчасові.

Суб’єкти та об’єкти державного та регіонального управління.

• Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання.

• Суб'єкт управління - система, наділена певною компетен­цією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов'яз­кових для виконання, тобто, це система, що управляє.

• У державному управлінні до суб'єктів управління належать: органи ви­конавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керів­ний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).

• Об'єкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють.

• Між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, може бути об'єктом управління з боку іншого суб'єкта.

Унітарна та федеративна організація державного управління

Форма державного устрою — це спосіб територіально-політичної організації держави. Основними формами державного устрою є унітарна і федеративна держава.

Унітарна держава — єдина централізована держава, не розділена на самоврядні одиниці. Як форма державного устрою вона характеризується такими ознаками.

Єдина територія (існує адміністративний поділ, але адміністративні одиниці не мають політичної самостійності, хоча деяким може бути наданий статус автономії (самоврядування) — національної, територіальної, культурної).

Унітарність передбачає централізацію всієї організаційної структури державного управління, прямий або непрямий контроль над місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування. При цьому централізм виявляється в різній мірі та в різних формах, аж до призначення центральними органами своїх представників для управління адміністративно-територіальними одиницями замість виборчих органів влади. Водночас у більшості сучасних демократичних держав є виборні органи місцевого самоврядування, яким держава делегує виконання частини своїх функцій: збір місцевих податків, благоустрій, будівництво, освіту, охорону здоров'я тощо.

Федеративна держава — союзна держава, яка складається з відносно самостійних з політичного та юридичного поглядів державних утворень як членів федерації.

Федеративна держава характеризується такими ознаками1.

1. Має федеративно-територіальний поділ (територія складається з територій членів федерації; суб'єкти федерації можуть мати свій адміністративно-територіальний поділ).

2. Суб'єкти федерації володіють відносною юридичною, політичною, економічною самостійністю.

3. Суб'єкти федерації не володіють суверенітетом у повному обсязі і, як правило, не мають права на односторонній вихід із федерації.

4. Суб'єкти федерації можуть мати власні конституції, положення яких не суперечать конституції федерації.

5. Суб'єкти федерації мають своє законодавство, мають право видавати законодавчі та інші нормативні акти (вони мають юридичну силу на території цього суб'єкта федерації, на відміну від федеральних законодавчих актів, що мають юридичну силу на території всієї федерації).

6. Суб'єкти федерації мають свої системи органів законодавчої, виконавчої та судової влади (щодо федеральних систем вони є відповідними підсистемами; порядок їх організації, процедури й межі юрисдикції визначаються федеральною конституцією).

Моделі державного управління (американська; японська; європейська; соціалістична; країн перехідних суспільств).

Американська система державного управління характеризується такими ознаками:

1) державне управління ґрунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;

2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством;

3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) жорсткий механізм стримувань і противаг;

5) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) обмежене втручання держави в економічну та соціальну сфери;

7) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

8) висока мобільність і конкурентність працівників державної служби;

9) відкрита, наймана система набору і підбору на державну службу.

Японське державне управління ґрунтується на монархічній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої.

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схильність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;

3) збереження пожиттєвого найму, відданість корпорації, корпоративним цінностям вважається позитивною рисою і всіляко заохочується в управлінській діяльності;

4) груповий принцип ухвалення рішень і груповий контроль;

5) національне регулювання економіки, яке передбачає заохочування конкуренції між підприємствами;

6) найнижчий рівень соціального державного забезпечення, перекладання цієї функції на сім'ю;

7) в Японії існує закрита система у формуванні управлінських кадрів, яка не передбачає вузької спеціалізації, а загальну підготовку і особисті якості.

Європейська модель державного управління включає всі форми державного правління, за винятком президентської, і ґрунтується, як правило, на партійній системі обмеженого політичного плюралізму. Для неї характерні закрита система державної служби (за винятком Великобританії), кадрова, наймана і змішана системи набору державних службовців.

Для соціалістичної моделі державного управління характерні такі ознаки: підпорядкованість державного управління партійному керівництву; відсутність судового і громадського контролю над адміністративними органами; централізоване директивне планування і централізоване державне постачання; централізоване управління економічною і соціальною сферами; становлення панівного класу управлінських кадрів — номенклатури; високий рівень корумпованості державного апарату; репресивно-каральна орієнтація державного апарату з діапазоном форм від відкрито м'яких до вельми жорстких.

Для державного управління перехідних суспільств характерні такі ознаки: кланово-корпоративний, а не партійний принцип формування державних органів; залежність державних, політико-адміністративних органів від державного апарату; надмірна централізація прийняття державних рішень; нечіткість і розмитість меж компетенції державних органів, внаслідок чого існує дублювання їх функцій; малоосвічена, корумпована державна бюрократія; закрита і кадрова система набору державних кадрів; зневажливе ставлення до мас.

Державна влада як складова державно-владного механізму.

Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою політичних, економічних та моральних засобів.

Політична влада, як один із найважливіших виявів влади, визначається як реальна здатність певної соціальної групи (нації, класу, організації, іншої спільноти) чи особистості втілювати свою волю за допомогою політики та правових норм, здійсню­вати організований вплив на суспільство.

Політична влада характеризується такими ознаками:

• здатністю, готовністю суб'єкта влади виявити політичну волю;

• охопленням усього політичного простору взаємодією різних політичних суб'єктів;

• наявністю політичних організацій, через які суб'єкт політичного волевиявленння здійснює політичну діяльність;

• осмисленням політичного інтересу і політичних потреб;

• забезпеченням соціального панування в суспільстві суб'єкта політичної влади.

Державна влада - це інструмент забезпечення існування держави та досягнення її цілей через систему повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, забезпечення загальних і часткових потреб, реа­лізації функцій регулювання та вирішення конфліктів у суспільстві.

Цілі та функції державного управління.

За джерелом виникнення й змістом, складною й логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

• суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

• соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

• економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

• духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому — з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

• діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

• організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління — побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

• виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

• інформаційними, що забезпечують процеси цілевизна-чення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледо-сягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

• роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

Функції державного управління — це специфічні за предметом, змістом і засобом забезпечення цілісні управляючі впливи держави.

Управлінські функції органів державної влади — це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами.

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічних, духовних тощо). Ці функції — основні, бо для їх реалізації утворюються системи управління.

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого — цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

Об’єкти управлінської діяльності виконавчої влади.

Об'єктами управлінської діяльності органів виконавчої влади виступають ті суспільні відносини, види діяльності й соціальні ролі, які безпосередньо пов'язані з відтворенням матеріальних і духовних продуктів та соціальних умов життєдіяльності людей.

Є різні підходи до класифікації об'єктів управління.

Залежно від якостей та призначення розрізняють організаційні, соціальні та інші об'єкти управління.

За рівнями управління розглядаються такі типи об'єктів як людина, колективи й об'єднання людей, суспільство в цілому.

Відповідно до організаційно-структурного критерію об'єктом державного управління виступають формально визначені організаційні структури (область, місто, підприємство), а за функціональним критерієм — види діяльності (роздержавлення, інформатизація, приватизація тощо).

Відповідно до основних сфер суспільства об'єкти управлінської діяльності державної влади поділяються на такі видові групи: економічні, соціальні і духовні.

Об'єктам управлінської діяльності органів державної влади притаманні такі властивості:

1) цілеспрямованість, яка формує основу для аналізу й класифікації об'єктів управління залежно від цілей, що ставляться, зіставлення таких цілей з реальними об'єктивними можливостями;

2) самоактивність, яка виражається у здатності до саморуху на основі внутрішніх (власних) спонукальних причин і реалізується шляхом перетворення навколишніх умов і взаємозв'язків, шляхом установлення з ними активної взаємодії, або через пристосування до ситуації;

3) здатність до самоуправління своєю життєдіяльністю і своїм розвитком;

4) адаптивність до умов і факторів природного й соціального буття;

5) залежність від об'єктивних умов і факторів суспільної життєдіяльності й відтворення їх у своєму функціонуванні й організації.