3.2. Структура парламентів

Одним із вихідних моментів у характеристиці сучасних парламентів і визначенні особливостей органів народного представництва конкретних країн є їх побудова. А головною ознакою побудови парламентів є їхня структура.

Питання про те, з якої кількості палат повинен складатися парламент, вважається одним із найбільших спірних у науці конституційного права. Для теорії та практики українського конституціоналізму воно набуває особливого значення в силу новизни цієї проблематики.

Поява існуючих нині однопалатних чи двопалатних систем у кожній країні пояснюється різними факторами: умовами її історії та традиціями, особливостями конституційного ладу, розмірами території, соціально-економічними і політичними обставинами та деякими іншими спонукальними мотивами. Історично першою склалась і тривалий час була домінуючою двопалатна структура парламенту. Вона є творчістю емпіричного порядку. Ця система виникла довільно в Англії в середині ХІV ст., коли парламент поділився на Палату лордів і Палату громад, і які, за винятком невеликої перерви середини ХVІІ ст., існують дотепер. Отже, вона виникла під впливом сукупності історичних умов, які зумовили своєрідну природу державного ладу цієї країни.

Завдяки зусиллям публіцистів і політиків, починаючи з ХVІІІ ст., наявність двох палат стала вважатися необхідним елементом представницького правління. Спочатку цей інститут був запроваджений у Сполучених Штатах Америки. Конституція 1787 р. утворила Конгрес, який складався з двох палат: Палати представників, що репрезентувала всю націю, і Сенату, який представляв штати. Сенат, на думку “батьків” конституції, був заснований не тільки як орган федерального представництва, але й замислювався як орган, здатний усунути “свавілля” законодавчої влади і разом з тим встановити “рівновагу” між законодавчою владою і владою виконавчою.

Довгий час (практично до першої половини ХХ ст.) двопалатна система існувала майже повсюдно; винятком були балканські держави (Греція, Болгарія, Сербія та ін.), деякі латиноамериканські держави (Гондурас, Коста-Рика, Панама та ін.). Отже, двопалатна система була одним із основних інститутів сучасного державного ладу. При цьому в юридичній літературі під двопалатною системою малась на увазі таку організація законодавчої влади, при якій остаточне ухвалення тексту закону здійснюється шляхом узгодження непорозумінь між двома самостійними колегіальними установами, - першою і другою, або верхньою і нижньою палатами. Саме рівноправність обох палат і необхідність узгодження між ними для видання усіх, без винятку, законів, - такі найбільш суттєві моменти в розумінні двопалатної системи, - так, зокрема, розумів цю проблему В.М.Гессен[17]³⁶⁹⁾.

У сучасних же наукових дослідженнях прийнято вважати, що двопалатна система має природну базу тільки в федеративних державах, де “одна палата виникає як орган, що репрезентує всю націю в цілому, а друга складається з депутатів, які представляють кожний штат” або існує як аристократичний пережиток (Англія)[207]³⁷⁰⁾.

При цьому таке пояснення двопалатної структури парламенту федеративної держави одні автори вбачають у чисто випадковому збігу історичних обставин. На їх думку, вона стала наслідком компромісу, до якого дійшли представники двох напрямів на конвенті в Філадельфії в 1787 р., які спочатку виходили з припущення заснування тільки однієї палати, але не зуміли домовитися, якою кількістю членів має бути представлений у ній кожний штат. Інші автори, зокрема А.О.Мішин, навпаки, вважають, що прийняття такої структури фундаторами Конституції не було випадковим. Чималу роль у політичному виборі американців того періоду відіграли елементарні побоювання щодо доступності Палати представників для народу. Тому вважали за необхідне ввести до Конгресу аристократичний елемент, який служив би “стримуванням і противагою” демократичній нижній палаті. Прийняття федеративної форми державного устрою також зумовило необхідність утворення органу, який би представляв інтереси окремих членів Союзу [74]³⁷¹⁾.

За загальним правилом, у країнах з федеративною формою устрою, створюються двопалатні парламенти. Проте, в 5 країнах (Коморські Острови, Об`єднані Арабські Емірати, Папуа - Нова Гвінея, Танзанія, Ефіопія) федеративний устрій не призвів до утворення двопалатної системи. Отже, політичний вибір згаданих п`яти держав свідчить про те, що двопалатна система не є обов’язковим елементом структури федеративної держави. З цього випливає ще один висновок: мабуть, існують інші фактори, характерні як для федеративних, так і для унітарних держав, які мають не менше значення для утворення двопалатної системи.

Передусім варто звернути увагу на те, що двопалатні парламенти створені в

ряді унітарних держав, де другі палати є органами регіонального (територіального) представництва (Болівія, Іспанія, Італія, Колумбія, Франція). В деяких випадках ця роль закріплена за ними в конституційному порядку. Наприклад, ст. 24 Конституції Франції містить припис, за яким Сенат “забезпечує представництво територіальних колективів Республіки” [583]³⁷²⁾. А за конституцією Іспанії Сенат - це палата територіального представництва (ст. 69) [557]³⁷³⁾. Аналогічно ст. 57 Конституції Італії фіксує положення про те, що Сенат Республіки обирається на базі областей [558]³⁷⁴⁾ .

Унікальним явищем у сучасному конституційному праві є двопалатна система в Англії. Майже сім століть верхня палата - Палата лордів, яка зберігається у своєму первісному призначенні - і як орган, який забезпечує представництво аристократії, і як конституційна противага нижній виборній палаті. За час свого існування вона зазнала певної еволюції. Палата в значній мірі втратила свій аристократичний характер: у ній активізувалась діяльність довічних перів, які призначаються за особливі заслуги, діють декілька партійних фракцій.

В окремих унітарних державах друга палата утворюється на засадах представництва інтересів місцевого управління та самоврядування. Прикладом в цьому відношенні є Палата провінцій Республіки Хорватія. Згідно з Конституцією 1990р. (ст. 71), громадяни у кожній провінції (тут статусом провінції володіють і великі міста) на основі загального виборчого права шляхом прямого таємного голосування обирають трьох представників до Палати провінцій. Згідно зі ст. 81 Конституції, вона: пропонує Палаті представників законопроекти та порушує питання про проведення референдумів; обговорює питання, які належать до компетенції Палати представників, і висловлює про них свою думку; висловлює Палаті представників свою попередню думку щодо механізму прийняття Конституції та окремих законів; може протягом 15 днів від прийняття закону Палатою представників повернути їй закон для його повторного розгляду, висловивши при цьому вмотивовану пропозицію [584]¹⁾ .

Стосовно утворення других палат в таких унітарних державах, як Польща і Румунія, то це явище слід розглядати не інакше, як данина історичному досвіду національного конституційного розвитку (сенат в якості верхньої палати парламенту існував у цих державах на протязі багатьох років у різні історичні періоди), а також докорінними змінами характеру взаємовідносин законодавчої і виконавчої гілок влади, новою розстановкою політичних сил.

П ричинами іншого порядку пояснюється заснування двопалатного парламенту в ряді країн Африканського континенту (Буркина-Фасо, Конго, Мавританія, Намибія, Нігерія та ін.). Основну причину цього явища треба шукати, насамперед, у процесі вступу країн Африки на шлях демократичних перетворень (на зламі 80-х - 90-х рр.). Оновлене конституційне законодавство, зокрема, передбачає розширення компетенції парламентів, посилення їхнього контролю за виконавчою владою, що призвело до змін у їх структурі.

Чималий інтерес викликає така двопалатна система, що в юридичній літературі іменується “однопалатною двопалатною системою”. У Норвегії та Ісландії усі депутати парламенту обираються населенням на основі прямого виборчого права і поділ на дві палати відбувається тільки після виборів, до того ж самі парламентарі визначають, хто з них повинен засідати у верхній палаті. Аргументом на користь поділу парламенту на дві палати в цих країнах вважається, що законодавча робота представницького органу буде більш досконалою, якщо вона здійснюватиметься двічі в двох роздільних палатах. Тому ця система теоретично являє собою двопалатну. Насправді ж вона однопалатна, оскільки склад обох палат з точки зору політичної, а також методів їх формування і прав, якими вони володіють, однакові.

Аналізуючи двопалатні системи в цілому, зазначимо, що двопалатне представництво не передбачає неодмінно рівноправності обох палат. У зв’язку з цим виділяють два основних різновиди: до першого належать парламенти з ідентичним статусом палат, до другого - із нерівним статусом.

Рівність у законодавчій сфері традиційно характеризує статус палат у таких країнах, як США, Італія, Колумбія, Філіппіни, Чилі, Японія та ряду інших. Конституція Японії, наприклад, у ст. 59 фіксує положення, згідно з яким законопроект стає законом після прийняття його обома палатами [586]³⁷⁵⁾.

Протилежне можна спостерігати в країнах з нерівним статусом палат, де нижня палата є основним законодавчим органом. Згідно зі ст. 105 Конституції Російської Федерації федеральні закони приймаються тільки Державною Думою (п. 1). І хоча це не виключає участі верхньої палати - Ради Федерації в законодавчому процесі, навіть у разі незгоди нижньої палати з рішенням Ради Федерації федеральний закон вважається прийнятим, якщо при повторному голосуванні за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів Державної Думи (п. 5) [574]¹⁾ .

При цьому важливо підкреслити, що в конституційній теорії не перебільшується значення принципу рівності палат. Як аргумент посилаються на Г.Кельзена, який у свій час писав, що “дві палати повинні утворюватися згідно з різними принципами, щоб жодна з них не надавала непотрібного дублікату іншій. Якщо одна палата бездоганно демократична, друга повинна в чомусь не мати демократичного характеру” [48]²⁾ .

Констатуючи в цілому тенденцію скорочення двопалатних парламентів (за нашими підрахунками, вони утворені в 61 державі, тобто менш, ніж в 1/3 держав світу), водночас не можна не помітити, що наведені в дисертації аргументи завжди пояснюють, чому в тій чи іншій державі перевага віддається двопалатній системі.

Ще на світанку утвердження конституціоналізму на користь однопалатної системи висувалися аргументи, які можна було б звести до двох головних: один з них чисто теоретичний, інший - взятий із практики.

Аргумент, який базується на теорії єдності суверенітету Ж.-Ж. Руссо, викладений Арманом Моррастом у 1848 р. У своїй доповіді Установчим Зборам він писав: “Суверенітет єдиний, нація єдина, національна воля єдина. Як же хочуть, щоб і делегація суверенітету не була єдиною, щоб національне представництво було поділено надвоє, щоб закон, який походить від загальної волі, був примушеним мати два висловлювання для однієї думки ?” [227]³⁾ . Отже, в країні, де панує народний суверенітет, може бути тільки одне представництво - представництво народного суверенітету.

Але ще класики конституційного права кінця ХІХ - початку ХХ ст. - А.Есмен і Л.Дюгі не визнавали сильним цей теоретичний аргумент. Л.Дюгі, наприклад, вказував, що існування двох палат цілком суміщається з єдністю і неподільністю суверенітету. Парламент, продовжував він, складається з індивідів; але ніхто не скаже, що представництво поділено між стількома індивідами, скільки є членів парламенту; не можна точно також говорити, що представництво поділене надвоє, бо члени парламенту збираються в двох палатах. Утворюючи дві палати, не розрізняють двох воль народу, а тільки дають єдиному органу представництва внутрішню будову, яка дає йому можливість більш корисно виконувати свою функцію [227]¹⁾ .

І в наш час прихильники єдності парламенту висувають міркування практичного характеру. Так, автори проекту Конституції Перу 1993 р., згідно з якою в державі була введена однопалатна система, обгрунтовували це рішення тим, що при двопалатній системі конфлікти між палатами є постійними, внаслідок чого гальмується процес законотворчості, відбувається послаблення ефективної діяльності органів держави [189]²⁾ .

Мають рацію і ті вчені, які стверджують, що для розуміння реального характеру однопалатної системи необхідно враховувати дух, традиції, громадську думку, соціально-економічний і політичний розвиток кожної країни та інші специфічні фактори. В літературі вказується на те, що відмова від другої палати у Люксембурзі та Монако була спричинена як невеликими розмірами їхньої території, так і тим, що невеликим країнам порівняно легше, ніж великим, розв'язувати проблему внутріполітичної рівноваги. Щодо мотивів обрання Данією в 1953 р. однопалатної системи, то головним з них полягає в тенденції, яка визначилась у всіх Скандинавських країнах, до встановлення однопалатної парламентської системи. Аналогічні причини сприяли вибору однопалатної системи в Латвії, Литві та Естонії.

Не можна забувати і про вплив "соціалістичної" доктрини. Вона завжди відстоювала однопалатний верховний представницький орган під гаслом його нібито більшої демократичності (В'єтнам, Китай, Куба, КНДР).

У цілому ж картина розповсюдженості однопалатної системи в світі така. Майже в половині держав Європи парламенти є однопалатними. На Американському континенті однопалатні системи характерні для невеликих держав (Коста - Рика, Сальвадор). Подібна ж тенденція властива і для невеликих країн Азії (за винятком Ізраїлю, Ірану, Туреччини). Щодо Африки, то тут можна навіть встановити певну закономірність: у країнах з авторитарними і тоталітарними режимами парламенти в переважній більшості однопалатні (наприклад, Бенін, Гамбія, Гвінея-Бісау, Замбія, Зімбабве, Кот д’Івуар, Малаві, Нігер, Сенегал, Сомалі та ін.).

Підбиваючи підсумки короткому аналізу парламентів з точки зору їх структури, необхідно акцентувати увагу на тому, якого значення надають правлячі кола вибору двопалатної чи однопалатної системи. І хоча причини вибору тієї чи іншої системи нерідко мають історичний характер, все ж у переважній більшості цей вибір пов’язаний із серйозними політичними ухвалами, які далеко виходять за межі парламентської діяльності.

Надзвичайно важливе значення для характеристики побудови парламентів має порядок їх формування. В демократичних конституційних державах народ, який оголошується в Основних Законах єдиним джерелом державної влади, висловлює свою політичну волю шляхом виборів. Завдяки цьому акту він безпосередньо перетворює свою волю у владну політичну структуру – парламент. Наприкінці ХХ ст. демократичний лад будь-якої держави схиляється до системи парламентських виборів на засадах загального виборчого права. Цієї системи додержуються майже усі нижні палати двопалатних і однопалатні парламенти (за винятком представницьких установ небагатьох держав: Бахрейну, Катару, Оману, а також Китаю). В КНР вищий представницький орган влади формується шляхом багатоступеневих виборів, при цьому депутати нижчестоячих зборів народних представників обирають вищестоячі збори народних представників [302]³⁷⁶⁾.

Але в окремих державах президент або монарх може призначити певну кількість членів однопалатного парламенту (у Єгипті – це 10 депутатів, у Кенії – 12, в Індонезії – п’яту частину парламенту). Призначення до однопалатного парламенту широко використовується і в інших державах: Бутані (33 членів із 150 призначає король), в султанаті Бруней і королівстві Тонга – призначені члени складають більшість, у Кувейті – одна третина, тобто 25 депутатів призначаються еміром, на Сейшельських Островах – також одна третина (11 членів парламенту) призначається президентом[295]³⁷⁷⁾.

У деяких державах використовуються й інші підходи до формування нижньої палати й однопалатного парламенту. Так, на виборах 1993 р. до Палати представників – однопалатного парламенту Марокко з 333 депутатів, які обиралися на 6 років, 2/3 складу обиралися загальними прямими виборами, а 1/3 – колегіями вибірників (муніципальними і комунальними радами). У Бангладеші 300 депутатів Національної асамблеї обираються загальними прямими виборами, а 30 (жінки) призначаються членами парламенту. В Пакистані 20 жінок обираються самим Парламентом [295]³⁷⁸⁾ .

У конституціях або відповідних законах фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої в палату (парламент) обирається один депутат. Так, Конституція Бельгії у ст. 63 фіксує такі приписи: “§ 2. Кількість місць виборчого округу в Палаті (представників – А.Г.) визначається шляхом поділу чисельності населення Королівства на сто п’ятдесят (конституційна норма членів нижньої палати – А.Г.) і наступного поділу чисельності населення округу на отриману цифру... [549]³⁷⁹⁾ . В літературі побутовує в цілому правильна думка про те, що такий порядок формування нижніх палат забезпечує представницький характер парламенту в цілому.

Що ж стосується порядку формування верхніх палат, то, як свідчить проведений нами аналіз, у сучасних державах він має істотні відмінності і, звичайно ж, відрізняється від зафіксованого у законодавстві для нижніх.

Передусім, світовий досвід конституційної правотворчості виявляє тенденцію до застосування прямих виборів при формуванні верхніх палат. За нашими підрахунками, таким способом формуються вони у 25 державах (в Австралії, Аргентині, Болівії, Бразилії, Венесуелі, Гаїті, Домініканській республіці, Ефіопії, Іспанії, Колумбії, Конго, Мексиці, Намібії, Нідерландах, Норвегії, Парагваї, Польщі, Румунії, США, Фіджі, Філіппіни, Хорватії, Чехії, Японії).

Правилом при такому порядку формування верхньої палати є те, що виборчі цензи нерідко вищі, ніж на виборах до нижньої палати, а також іноді використовуються інші виборчі системи. На таких умовах формуються іспанський, польський, румунський і чеський сенати, а також Палата радників Японії.

Певні особливості мають прямі вибори до верхніх палат у деяких федеративних державах, де використовуються різні варіанти фіксованого представництва. У першу чергу встановлюється у законодавчому порядку рівне представництво від суб’єктів федерації (наприклад, по 2 сенатора від кожного штату в США, по 3 – в Бразилії та Нігерії, по 12 сенаторів від кожного штату і два сенатори від кожної з т.зв. територій, що не мають статусу штату, – в Австралії та ін.).

В унітарних державах вибори до верхньої палати проводяться за виборчими округами в залежності від чисельності населення. А тому, хоча іноді встановлюється представництво від адміністративно-територіальних одиниць, самі ж вони поділяються на таку кількість округів, яка відповідає чисельності населення. Конституція Італії регламентує порядок формування сенату таким чином. Ст. 57² зазначає, що Сенат Республіки обирається на базі областей. Кількість сенаторів встановлюється в триста п’ятнадцять. Жодна область не може мати менше семи сенаторів; Молізе обирає двох сенаторів, а Валлє д’Аоста – одного. Розподіл місць між областями проводиться... пропорційно до чисельності населення областей, яка визначається останнім переписом[558]¹⁾ .

Одним із розповсюджених способів формування верхніх палат залишаються непрямі або багатоступінчасті вибори. Найбільш типові приклади виявляє державна практика Франції, Нідерландів, Австрії, Словенії, Норвегії.

Так, верхня палата французького парламенту – Сенат – нараховує 321 член. Сенатори обираються на 9 років із оновленням 1/3 кожні три роки. З цією метою загальна кількість департаментів поділяється в алфавітному порядку на три частини: кожні три роки одна третина сенаторів оновлюється. Дванадцять членів Сенату представляють французів, які мешкають за кордоном (вони обираються Вищою радою французів, які мешкають за кордоном). Обрання інших сенаторів здійснюється в кожному департаменті непрямим голосуванням. Виборцями є: депутати, регіональні та генеральні радники і делегати від муніципальних рад, кількість яких залежить від чисельності населення комуни – саме останні складають основну масу вибірників. (Вважається, що склад колегії вибірників відбиває турботу Сенату про забезпечення “представництва територіальних колективів Республіки”. Сільські зони знаходяться у більш привілейованому становищі, ніж міські, оскільки до цього часу діє формула Гамбетта, що відноситься до ХІХ ст.: “Сенат – це велика рада французьких комун”). Кількість сенаторів від одного департаменту коливається від 1 до 12, в залежності від чисельності населення. Спосіб же голосування залежить від кількості сенаторів, які обираються. Якщо ця кількість не перевищує 5 чол., то місця розподіляються за допомогою мажоритарної системи виборів у два тури. Починаючи з обрання 5 чол., голосування проводиться за пропорційною системою [209]¹⁾ . Отже, вибори до Сенату французького парламенту можна визнати дво- і триступінчастими.

Свої особливості мають непрямі вибори до верхньої палати парламенту Австрії – Федеральної ради (земельної палати). Члени Федеральної ради та їх заступники обираються ландтагами (парламентами) земель на строк своїх повноважень на основі принципу пропорційного представництва. Кожна з дев’яти земель представлена у Федеральній раді пропорційно чисельності її населення на основі встановленої законом методики розрахунків, але так, що земля із найбільшою чисельністю населення висуває 12 членів, а з найменшого – не менше трьох [336]²⁾ .

Майже унікальною є практика формування верхньої палати парламенту Словенії – Національної Ради. Згідно зі ст.ст. 96 і 98 Конституції цієї держави, ця палата представляє соціальні, економічні, професійні та місцеві інтереси і складається з 40 радників. Її члени також посідають свої місця у представницькому органі за результатами непрямих виборів. Представництво у цій палаті – і це чи не найважливіше – має корпоративний характер: по чотири радники обирають від осіб, зайнятих за наймом, від фермерів, представників т.зв. “малого бізнесу” і “вільних” професій, шість – від “різного роду некомерційних організацій” і 22 – від територій. Кожен з радників обирається на п’ятирічний термін. Подібне представництво іноді називають “реальним”, і воно відоме історії парламентаризму [576]³⁾.

Незважаючи на тенденцію до демократизації структури парламентських установ, можна констатувати, що і сьогодні існують парламенти, верхні палати яких формуються на невиборній основі, а шляхом призначення. Такий спосіб застосовується у таких державах, як Багамські острови, Беліз, Барбадос, Гренада, Йорданія, Канада, Палау, Сент-Люсія, Таїланд, Тринідад і Тобаго, ФРН, Ямайка. В Йорданії й Таїланді сенаторів призначає король, а в Канаді – фактично уряд (генерал-губернатор як представник британського монарха, призначає сенаторів за пропозицією канадського уряду) [295]³⁸⁰⁾ .

Верхні палати парламентів деяких країн (сенат Бельгії, сенат Ірландії, національна асамблея Непалу) формуються на змішаній основі, при якій поєднуються елементи виборності, призначення і успадкування. Сенат Бельгії формується так: його членом по праву є син короля, спадковий принц Філіпп, 40 чоловік обираються прямими виборами (25 – у Фландрії і 15 – у Валлонії), по 10 чоловік – із складу Фламандської ради і ради Французької спільноти, 1 – із ради Германомовної спільноти, і відповідно по 6 і 4 нових членів кооптують сенатори-фламандці і сенатори-франкофони [295]³⁸¹⁾ .

Особливим, чисто феодальним способом формується Палата лордів парламенту Великобританії, потенційний склад якої – близько 1200 чоловік. Переважна більшість її складу – це т.зв. спадкові лорди. Тепер їх приблизно 800. Крім того, в палаті є 16 шотландських лордів, які обираються шотландськими дворянами на 5-річний, 28 ірландських лордів, які обираються довічно, і лорди, призначені монархом і також довічно (вони складають близько третини палати, є вихідцями з середовища професійних політиків, профспілкових діячів, бізнесменів, осіб вільних професій). У складі палати є також 11 лордів апеляції, що призначаються монархом і які утворюють вищу судову інстанцію. Крім цих п’яти категорій “світських лордів” є ще 26 духовних лордів. Цікаво, що на початку 1994 р. біля 90 світських лордів, які не подали заяви на участь у засіданні Палати, були позбавлені такої можливості. Щоденна присутність лордів у Палаті складає близько 380 чол. А в цілому за час парламентських сесій 1992-93 рр. 936 перів відвідували засідання палати хоча б один раз [661]³⁸²⁾ .

Зазначимо, що в літературі оцінка способу формування верхніх палат парламентів проводиться з урахуванням того, наскільки метод формування впливає на фактичну роль відповідної верхньої палати у парламентській організації. Під таким кутом зору виявляється певна закономірність: чим ближчий спосіб формування верхніх палат до прямих виборів, тим ширше коло їхніх повноважень, тим ближче вони до обсягу компетенції нижніх палат. Так, самі сильні і впливові верхні палати (Сенат США, Сенат Італії, Палата радників Японії) обираються прямими виборами. І, навпаки: слабкі верхні палати (Палата лордів Великобританії, Рада штатів Індії) формуються без участі виборчого корпусу.

Чимале значення для характеристики побудови парламентів мають питання їхнього складу. Оскільки за своєю природою вони колегіальні органи (М.Амеллєр, наприклад, писав, що “парламент представляє собою тільки й того зібранням людей”[207]³⁸³⁾ ), то це саме по собі створює умови для їх певної чисельності. Аналіз показує, що чисельність палат нерідко прямо визначається в Основних Законах. Так, Конституція України (ст. 76) встановлює конституційний склад Верховної Ради України у чотириста п’ятдесят народних депутатів [544]³⁸⁴⁾. У Греції, Іспанії, Македонії, Португалії та деяких інших державах встановлюється чисельний мінімум і максимум складу представницького органу (відповідно 200 - 300 депутатів (ст. 51 Конституції Греції); 300 - 400 (ст. 68 Конституції Іспанії); 120 - 140 (ст.62 Конституції Македонії); 230 - 235 депутатів (ст. 151 Конституції Португалії).

В інших державах самі конституції або виборчі закони визначають норму представництва, тобто кількість виборців, яких має представляти в парламенті один депутат (наприклад, ст. 16 Конституції Ірландії фіксує положення про те, що кількість членів Палати представників повинна бути встановлена так, щоб припадало не менш одного члена на кожні 30 тис. населення або не більш одного члена на кожні 20 тис. населення) [556]³⁸⁵⁾.

Зробимо деякі узагальнення. 1. Конституції більшості держав, особливо ті, що прийняті після Другої світової війни, частіше вдаються до фіксації конституційного складу нижніх палат, або однопалатних парламентів. 2. При встановленні чисельності нижніх палат законодавство більшості держав виходить із кількості їхнього населення, хоча така залежність відносна. В Європі найменш чисельними є парламенти в таких державах, як Монако (18 депутатів на 31,5 тис. населення), Андорра (28 депутатів на 10400 виборців), Ліхтенштейн (25 депутатів на 30 тис. населення), Люксембург (60 депутатів на 378 тис. населення), Мальта (65 депутатів на 400 тис. населення). Від 130 до 200 депутатів мають парламенти або нижні палати парламентів Австрії, Данії, Литви, Нідерландів, Норвегії, Чехії, Словаччини, Фінляндії. Найчисельнішими за складом є нижні палати парламентів Російської Федерації (450), Польщі (460), Франції (577), Італії (630), Великобританії (650) та ФРН (662). 3. Кількісний склад нижніх палат практично завжди значно більший, ніж у верхніх палатах (в Італії та Франції вони нараховують відповідно 315 і 319 депутатів).

Не менш важливим, а можливо, і головним, завданням при дослідженні побудови парламентів є їх вивчення та аналіз під кутом зору їхньої внутрішньої організації. В літературі при розгляді цієї проблеми виявилися різні підходи. Одні вчені - Б.С.Крилов, С.А.Єгоров, М.А.Никифорова (Росія) виходять з того, що вона складається з двох основних частин: офіційної та партійної; інші - Н.С.Крилова, Б.А.Стародубський, В.А.Туманов, Ю.П.Ур’яс , А і Ф. Демішелі та М.Пікемаль, Г.Клейн, В.Цеє, В.М.Шаповал розглядають в якості елементів побудови палат парламентів парламентські фракції, керівні органи і комітети (комісії). А такі зарубіжні дослідники, як М.Амеллєр, О.А.Мішин, А.М.Осавелюк і В.А.Рижов аналізують кожен аспект цього питання окремо, з точки зору організаційно-функціональної діяльності парламентських структур. Саме вказані компоненти своєю діяльністю забезпечують функціонування парламенту та реалізацію завдань, які стоять перед ним.

Світова практика майже не знає будь-яких органів для всього парламенту, якщо не врахувати всілякого роду узгоджувальних комісій, покликаних примирити розбіжності між палатами. Тому нижче ми розглянемо елементи побудови палат, звісна річ, в однопалатному парламенті вони є одночасно й органами палати і всього вищого представницького органу в цілому. Внутрішня організація палат парламентів, незважаючи на певні відмінності, має чимало спільного, що дозволяє здійснити її загальний аналіз.

Парламентські фракції (групи, клуби) в науковій літературі визначаються як угрупування в нутрі політичної партії в парламенті [5]¹⁾ . Утворюються вони, за загальним правилом, із числа депутатів вищого представницького органу, які належать до тієї чи іншої партії, або дотримуються одних і тих же поглядів. Об’єднання депутатів за іншими принципами забороняється, хоча існують країни, де, крім фракцій, у палатах (парламентах) функціонують об’єднання парламентаріїв на основі спільних професійних інтересів, належності до певного географічного регіону тощо.

Підкреслимо, що практично немає такого аспекту парламентської діяльності, який би випадав з їхнього поля зору: від них залежить формування і зміст порядку денного пленарних засідань, характер дебатів, ефективність законодавчої процедури (внесення законопроектів, поправок до них, голосування по них), а також, організаційно-правові форми впливу на урядову політику (призначення слідчо-контрольних комісій, усні та письмові запити до міністрів, внесення проектів резолюцій про недовіру урядові тощо), вибори керівних органів палат і заміщення вакансій у парламентських комітетах (комісіях). Такими можливостями у найбільш повному обсязі володіють правлячі партії, стосовно ж впливу інших партій на роботу палат (парламентів), то він визначається тільки тим, наскільки їхні вимоги і пропозиції вписуються у загальний курс домінуючих правлячих кіл.

Незважаючи на таку важливу роль парламентських фракцій у функціонуванні вищих представницьких органів, становище їх у парламентах різних країн неоднакове.

Новим моментом у порівнянні з минулими десятиріччями є визнання на конституційному рівні факту існування фракцій ( в конституціях Болгарії, Греції, Данії, Естонії, Іспанії, Італії, Румунії, Словенії, Швеції, Югославії). Чи не найдокладніше ці питання регламентуються в Конституції Португалії. Так, згідно зі ст. 183, яка має назву “Парламентські групи”, депутати, обрані від кожної партії або від блоку партій, можуть утворювати парламентські групи. Основний Закон закріплює за ними такі права: а) участь в роботі комісій Асамблеї; б) висловлювання своїх пропозицій при складанні порядку денного; в) ініціювання шляхом подання інтерпеляцій Урядові дискусій з політичних питань; г) ініціювання створення слідчих парламентських комісій; д) здійснення законодавчої ініціативи; е) внесення резолюції щодо програми Уряду та вотуму недовіри йому; є) отримання регулярної інформації від Уряду щодо питань, які виявляють суспільний інтерес тощо [573]¹⁾ . А відповідно до конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати, не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї з парламентських фракцій.

В законодавстві підставами для формування парламентських фракцій є: 1) визнання законодавством даної країни права депутатів на утворення всередині палат об’єднань за ознакою партійної незалежності; 2) мінімальний кількісний склад депутатів, достатній для створення фракцій. Що ж до мінімуму, то він до певної міри залежить від кількісного складу самих палат. Так, для утворення фракцій у нижніх палатах, відповідними Регламентами встановлено таку кількість депутатів: Австрія (§7) - 5; Румунія (ст.13) - 10; Україна(ст.4.2.1) - 25; Російська Федерація (ст.28) - 35 депутатів.

Особливістю визначається практика створення депутатських об`єднань у США. Тут немає ніяких правових норм щодо цього, а окремі згадування про об`єднання депутатів у Конгресі зустрічаються в Правилах регламенту партійних фракцій демократів у Палаті представників і республіканців у Сенаті. Підставою для утворення і діяльності партійних фракцій в американському Конгресі є звичай, прецедент і деякі писані правила. Як правило, у Конгресі представлені депутати тільки республіканської та демократичної партій, які відповідно до своєї партійної належності утворюють дві фракції. Склад партійних фракцій у 103-му федеральному Конгресі США, який працював із січня 1993 р., був таким: у Сенаті - 157 демократів і 43 республіканці: в Палаті представників - 256 демократів і 17 республіканців [512]¹⁾.

Роль і вплив парламентських фракцій на всю діяльність палат вищого представницького органу тісно пов’язані з їхньою внутрішньою органі­зацією. У Великобританії, наприклад, парламентська фракція і політична партія зливаються одна з одною: депутати керують партією, але в свою чергу підкоряються керівництву (лідерам) і “батогам”, обраних із власного середовища. У Палаті громад партійні фракції мають парламентських організаторів партій — “батогів” (у консервативній партії вони призначаються лідером партії; в лейбористській — обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування). Урядова більшість має головний “батіг” уряду, його заступників і молодших “батогів”. Вони є міністрами й отримують платню з державної скарбниці. Опозиція має головного “батога”, його заступників і помічників. Головний обов`язок “батогів” — налагодити співробітництво фракцій, скоординувати їхню взаємну діяльність. Вони забезпечують своєчасний розгляд законопроектів, методом компромісів регулюють спірні питання між урядом і опозицією, слідкують за тим, щоб депутати їх партій відвідували засідання палати, а також виступали в дебатах і голосували за наданими інструкціями [131]³⁸⁶⁾ .

У Швеції утворюється т. зв. довірча рада, що є виконавчим органом фракції, і яка домагається від депутатів голосування відповідно до партійних директив [213]³⁸⁷⁾ . Можна констатувати, що в сучасних умовах майже в усіх країнах спостерігається тенденція до зміцнення парламентських фракцій. Не тільки в теорії, але і в конституційній практиці беззастережно панує думка, згідно з якою партійні угрупування в парламенті найкраще виконують завдання з’єднувальної ланки між урядом і громадською думкою.

Важливим елементом внутрішньої побудови палат парламентів є їхні керівні органи. З точки зору соціальної організації колегія депутатів - палата (парламент) являє собою тільки зібранням юридично рівноправних людей. Подібно до будь-якого іншого суспільного організму, що володіє правом самоорганізації, а також необхідність політичної та професійної організації діяльності членів парламенту завжди викликають потребу в керівництві з боку певного органу. Такий орган існує з моменту самоусвідомлення і самовираження колегії депутатів себе в якості соціально-політичної організації. Історично його появу пов’язують із засіданням англійського парламенту в 1377 р.^*: депутати, вислухавши вимоги короля, зібралися окремо на спеціальне засідання для їх обговорення, а згодом знову зібралися разом для оголошення своїх ухвал монарху через призначених ними представників-ораторів. Так з’явилась посада спікера (англ. Speaker - буквально оратор).

Керівні органи палат у різних країнах побудовані неоднаково. Перший варіант формування керівного органу палати - обрання (в рідкісних випадках - призначення) одноосібного голови палати (парламенту) є найбільш характерним для англомовних та деяких інших країн. Аналіз відповідного законодавства показує, що у переважній більшості держав загальновизнаним є принцип виборності голів палат: для його обрання потрібно отримати абсолютну більшість голосів (справедливо вважається, що у такому разі його авторитет грунтується на більш міцних засадах). Голосування, як правило, таємне, що дозволяє, на думку багатьох дослідників, врахувати належним чином особисті та ділові якості кандидата.

Важливо підкреслити, що у деяких випадках порядок обрання голови палат (парламенту) регламентується на конституційному рівні. Відповідні приписи містять конституції Болгарії (п. 3 ст. 76), Естонії (69), Латвії (п. 16 ч. ІІ), Македонії (67), Молдови (п. 2 і 3 ст. 64), Російської Федерації (191), Словенії (84), США (розділ ІІ і ІІІ), Угорщини (21), Узбекистану (24), України (88), Хорватії (79), Чехії (29), Індії (ст. 93), Японії (ст. 58).

У верхніх палатах одноосібний керівник, як правило, також обирається (Росія, Румунія, Франція, Чехія, Японія). Проте існує й інша практика. В Нідерландах відповідно до ст. 98 Конституції королівства, голова Другої, тобто верхньої, палати Генеральних Штатів призначається монархом на термін однієї сесії з числа трьох депутатів, представлених Палатою. Щодо верхніх палат, то заміщення в них посади голови шляхом призначення, (і на це звертається увага в спеціальній літературі) - досить звичайна практика. У Великобританії голова Палати лордів - лорд-канцлер - призначається королевою за рекомендацією прем’єр-міністра (звернемо увагу на те, що він є членом кабінету). Конституції деяких федеральних держав покладають головування у верхніх палатах на віце-президентів, які виконують ці функції ex-officio (за посадою). Так, згідно з частиною четвертою розд. 3 ст. 1 Конституції США, “Віце-президент Сполучених Штатів є головою Сенату, але може голосувати лише в тому випадку, коли голоси розділяться порівну”. Частина ж п’ята передбачає, що “Сенат... обирає Голову pro tempore (тимчасово - авт.) для заміщення Віце-президента на час його відсутності, або коли він виконує обов’язки Президента Сполучених Штатів”[528]³⁸⁸⁾ .

Певними особливостями відрізняються порядок заміщення посад голів у верхніх палатах парламентів Австрії та ФРН. У Федеральній раді австрійського парламенту немає постійного голови. Цю посаду по черзі обіймають представники земель, до того ж заміна головуючого відбувається через кожні півроку в алфавітному порядку назв земель-суб’єктів федерації (ч. 1 і 2 ст. 36 Федерального конституційного закону) [578]³⁸⁹⁾. Аналогічний принцип заміщення посади голови верхньої палати парламенту встановлено у ФРН з тією різницею, що строк повноважень кожного з головуючих тут визначено в межах одного року (п. 1 ст. 52 Основного закону ФРН) [587]³⁹⁰⁾ .

Другий варіант формування керівного складу найбільш типовий для соціалістичних країн (КНР, Куба, СРВ). Згідно з Конституцією СРВ 1992 р. (ст. 90), Національні збори, тобто парламент, обирають зі свого складу постійно діючий орган - Постійний комітет. Голова Національних зборів є одночасно і головою Постійного комітету. Постійний комітет здійснює повноваження щодо організації діяльності Національних зборів (організація виборів до парламенту, скликання його сесій, спрямовує і координує діяльність постійних комісії) [493]³⁹¹⁾ .

Третій варіант формування керівних органів палати побудований на змішаній системі - поряд із обраним палатою головою з власними повноваженнями діють обрані палатою або утворені партійними фракціями члени колегіальних керівних органів, які також володіють своїми правами. До складу такого керівного органу обов’язково входять голова палати, його заступники, секретарі і квестори (Австрія, Іспанія, Італія). Так, у ФРН керівними органами Бундестагу є президія, до складу якої входять голова та його заступники, а також рада старійшин, до якої, крім названих посадових осіб, входять 23 інших члени, що призначаються від партійних фракцій [221]³⁹²⁾ .

В парламентах практично усіх країн світу однією з ключових фігур є посада голови однопалатного парламенту або палат вищих представницьких органів. Загальновідомо, що основна частина його повноважень пов’язана з організацією та проведенням пленарних засідань палат (парламенту). З-поміж інших його повноважень вкажемо на його права засвідчити дійсність актів, прийнятих палатою, а також підписувати акти і протоколи засідань. Головам палат належить право представляти їх у зносинах з іншими державними органами, вони виконують і ряд церемоніальних функцій (наприклад, голова Національної ради Словаччини приймає присягу Президента, парламентаріїв, суддів і голови Верховного суду).

Принципове значення з точки зору конституційної доктрини і політичної практики має право голови палати (парламенту) на тимчасове заміщення президента республіки. Таке право передбачено, зокрема конституціями Естонії (ст. 83), Італії (ст. 86), Македонії (ст. 82), Молдови (ст. 91), Франції (ст. 7²) та інших країн. У США законом від 25 червня 1948 р. встановлено, що на випадок, коли ні президент, ні віце-президент не можуть виконувати свої обов’язки, в якості президента повинен діяти спікер Палати представників.

Та чи не найунікальнішим явищем у конституційному праві, як з теоретичної, так і з практичної точки зору (це питання потребує ще дослідження), є факт суміщення однією особою посад, що належать до трьох різних гілок влади: лорд-канцлер Палати лордів Великобританії очолює верхню палату парламенту, є главою судового відомства країни, а також членом Кабінету Міністрів.

На сучасному етапі зростає неофіційна роль голови парламенту (спікера палати). І це в значній мірі досягається шляхом їхнього залучення до участі в роботі різного роду координаційних органів, утворених при главі держави. В Угорщині, відповідно до ст.19. В Конституції цієї держави, Голова Національної Асамблеї є членом Ради оборони Угорської Республіки. В Швеції тальман є заступником голови Зовнішньополітичного комітету, який очолюється королем. У Португалії Голова Асамблеї Республіки засідає в Державній раді (дорадчому органі при президенті країни).

У дослідженнях з окресленої проблематики останнім часом усе більше наголос робиться на особистих якостях керівника парламенту або спікера палати. Дана обставина має особливе значення, оскільки ця посадова особа за неписаними правилами виконує багато делікатних функцій щодо посередництва як між правлячим і опозиційним блоками в парламенті, так і між законодавчою та виконавчою гілками влади. Тому спікер палати (голова парламенту) обов’язково повинен володіти певними професійними та особистими якостями, що відповідають специфіці його високої посади. Парламентська практика окремих демократичних країн ще раз доводить справедливість цього. У Франції за 30 років V Республіки змінилися п’ять голів Національної Асамблеї. Проте Ж.Шабан Дельмас обіймав цю посаду в п’яти легіслатурах (1958 - 1969 рр., 1978 р.) і був обраним ушосте в 1986 р.. Незважаючи на те, що голова Сенату обирається строком на три роки, за 35 років обиралися тільки дві особи на цю посаду: Г.Моніервіль, який обіймав цю посаду з 1959 то 1968 р. (у IV Республіці він 12 разів обирався головою Сенату Республіки) і А.Поер, уперше обраний 30 жовтня 1968 р. [47]¹⁾

Тож, як бачимо, у різних країнах світу різні фактори - сила традиції, ділові міркування, забезпечення представництва різних політичних сил, вплив конституційної доктрини тощо - сприяли формуванню керівного органу, на який покладено обов’язок: забезпечити безперебійну роботу парламенту.

Найважливішими робочими органами палат (парламентів) є їхні постійні комітети (комісії), які утворюються ними із числа депутатів і здійснюють законопроектну роботу, готують і попередньо розробляють питання, віднесені до їх відання.

Зробимо деякі пояснення щодо застосування термінів “комітет” і “комісія”. Вживання того чи іншого терміну залежить від відповідної національної терміносистеми: у країнах, які сприйняли англосаксонську систему права, для позначення цього органу використовується термін “комітет”, а в тих, де панує континентальна система права, - “комісія”. У палатах (парламенті) будь-якої держави можуть утворюватися і комітети, і комісії, які, цілком зрозуміло, певними ознаками між собою розрізняються. Тобто ці поняття не завжди рівнозначні. Комітети мають більш складну структуру (в його складі утворюються, як правило, підкомітети з основних напрямів його діяльності), і відіграють більш важливу роль у діяльності палат, ніж комісії.

Комітети (комісії) палат (парламентів) були утворені наприкінці ХІХ ст. у парламенті Великобританії, а в 1902 р. вони з’явилися в парламентській практиці Франції. Коло питань, які були в полі зору парламенту поділялося на окремі групи, що входили до компетенції відповідних комітетів (комісій), члени яких спеціалізувалися на розгляді цих питань. Отже, із самого початку вони були лише органами, які займалися попереднім розглядом питань, що вносилися потім на пленарні засідання палат. У теоретичному плані роль комітетів (комісій) залишилася такою ж і в наш час.

На думку відомого фахівця і дослідника Б.С.Крилова, наявність розгалуженої системи комітетів (комісій) обгрунтовується такими причинами. По-перше, необхідністю розвантажити палати від розгляду надмірної кількості справ і, у крайньому разі, від розгляду цих справ у всіх деталях. По-друге, тим, що робота в комітетах (комісіях) дає можливість залучити до обговорення питань фахівців із числа депутатів і зі сторони. По-третє, застосування в комітетах (комісіях) спрощеної процедури дозволяє значно прискорити вирішення справ [48]³⁹³⁾.

Питання про роль і місце парламентських комітетів (комісії) як у конституційній теорії, так і в політичній практиці залишається дискусійним. У Франції, наприклад, під час обговорення та прийняття нині діючої Конституції 1958р., на його користь висувались багато аргументів, зокрема, такі, як непублічний характер дебатів у комітеті (комісії), в силу чого вони є більш “технічними”, вільні від політичних міркувань; громіздкість самих парламентських палат в якості безпосереднього робочого інструменту (велика кількість обговорюваних питань, факт виступу парламентаріїв для аудиторії та через аудиторію для виборців округу) - все це, на їхню думку, не забезпечує об’єктивного розгляду питань у палатах [47]³⁹⁴⁾ .

У державознавчій літературі є в обігу і протилежна думка про те, що посилення питомої ваги комітетів (комісій) у сфері парламентської діяльності може призвести до приниження ролі та повноважень палат у цілому, оскільки в таких випадках вони наперед визначають характер і зміст ухвали, а палата тільки затверджує її. В цій суперечці аргументів не можна не погодитись з думкою укладачів збірника Міжпарламентського Союзу, які цілком слушно стверджують, що функціонування комітетів (комісій) має своїм призначенням надання допомоги парламенту, але не його заміна [189]³⁹⁵⁾.

У будь-якому разі про роль і місце цих органів палат свідчить хоча б той факт, що вони є об’єктом конституційного регулювання. В конституціях, прийнятих у ХХ ст., як правило, закріплені норми, які припускають існування парламентських комітетів (комісій). Так, конституції Болгарії (п. 1,2 ст. 79), Греції (ст. 68), Іспанії (ст. 75), Російської Федерації (п. 3 ст. 101), Словаччини (ст. 92), України (ст. 89) визначають постійні комітети (комісії) як органи палат, покликаних надавати їм допомогу в питаннях їх відання і, які здійснюють від їх імені парламентський контроль. Можливість утворення комітетів (комісій) для проведення розслідування з питань, що становлять державний інтерес, передбачена Основними Законами чималої кількості держав (Болгарії, Македонії, Румунії, Словенії, Угорщини, ФРН, України, Чехії).

До числа особливостей регламентації статусу постійних комітетів (комісій) на конституційному рівні можна зараховувати наявність в конституціях деяких країн ряду положень, віднесених в інших державах до регламентарних норм. Конституції Болгарії (ст. 83), Греції (ст. 69), Іспанії (п. 2 ст. 76), Угорщини (п. 3 ст. 21), Франції (ст. 31), ФРН (п. 2 ст. 43), Чехії (п. 1 ст. 30) визначають коло осіб, які можуть брати участь в засіданнях постійних комітетів (комісій), а також фіксують право комітетів (комісій) вимагати надання в їх розпорядження відомостей і матеріалів.

Та чи не найдокладніше регламентуються ці питання в конституційному законі Швеції - “Акт про риксдаг”, в якому, крім порядку утворення, переліку комісій та їхній кількісний склад, досить детально окреслені функції кожної з них та процедурні питання організації їхньої діяльності, права й обов’язки членів комісій [591]³⁹⁶⁾.

На основі аналізу законодавства та спеціальної літератури різних країн можна констатувати, що система комітетів (комісій) існує в усіх палатах (однопалатних парламентах). У парламентах із двопалатною структурою кожна палата, як правило, утворює свої власні комітети (комісії), але в деяких країнах, крім того, формуються об’єднані комітети (комісії) обох палат (у США). Водночас у парламентах Ісландії та Норвегії утворюються тільки об’єднані комітети (комісії). Їхні ролі у парламентській діяльності різні.

У багатьох країнах діє система постійних спеціалізованих комітетів (комісій). Вони іменуються постійними, оскільки їх обирають (інколи призначають) на увесь період легіслатури даного парламенту, або на період сесії. На практиці ця різниця не має суттєвого значення, оскільки формування цих робочих органів на початку кожної сесії, як правило, не призводить до значних змін, у їх складі. Звичайно, більш тривалий строк їх існування, а також їхній стабільний і компетентний склад дозволяє членам комітетів (комісій) більш досконаліше вивчити питання, що знаходяться в їх віданні, а значить, і в посиленні ролі цих робочих органів у парламентських дебатах. Отже, система постійних комітетів (комісій) сприяє реалізації в практичній площині теоретичного принципу, згідно з яким усі члени палати (парламенту) беруть участь у дебатах з кожного питання. З іншого боку, реалізація цього теоретичного принципу призвела до того, що тепер усе частіше при визначенні належності того чи іншого депутата до певного комітету (комісії) застосовується метод розподілу обов’язків відповідно до індивідуальних ділових якостей, знань, симпатій і антипатій окремих народних представників.

Постійні комітети (комісії) мають, як правило, спеціалізований характер: кожний з них відає однією галуззю (наприклад, промисловість, транспорт, сільське господарство), відповідно їм і доручається попередній розгляд усіх проблем. які стосуються даної галузі. Щодо ступеня спеціалізації таких комітетів (комісій), то він у різних країнах є неоднаковий (безумовно, ступінь спеціалізації залежить від сукупної дії багатьох факторів соціально-економічного і політичного характеру). Вважається найбільш зручною і продуктивною така система спеціалізації, при якій коло питань, що відносяться до відання комітетів (комісій), збігається з питаннями, які входять до компетенції відповідних міністерств [207]¹⁾ .

Кожна палата (парламент) утворює певну кількість постійних комітетів (комісій): в США нижня палата має 22, а верхня - 16; в Австрії - відповідно 22 і 10; Японії - 18 і 16; Італії - 14 і 12; Швейцарії - 11 і 10; парламент Фінляндії - 13, Португалії - 14, Швеції - 16, Палата депутатів Румунії - 14. Згідно з Конституцією 1958 р., у Франції кількість постійних комісій у кожній палаті - 6.

Питання про чисельність постійних комітетів (комісій) у спеціальній літературі не є дискусійним. І даремно. Адже реалії політичного життя свідчать про протилежне. Звернемося до деяких фактів. У США, внаслідок прийнятого в 1946 р. Акту про реорганізацію легіслатури, кількість постійних комітетів, яка досягала 100 в 1945 р., зменшилась до 15 - в Сенаті і 19 - в Палаті представників. У кінці 1958 р. нижня палата утворила двадцятий, а верхня - шістнадцятий комітет з питань науки і засвоєння космічного простору, змінивши в зв’язку з цим свої Постійні правила. Так, за допомогою регламенту була оформлена перебудова комітетської системи за аналогією з більш мобільним виконавчим апаратом [63]³⁹⁷⁾. У Франції обмеження кількості постійних комісій зі звуженою компетенцією, відповідно до ст. 43 Конституції 1958 р., деякі дослідники сприйняли як втрату парламентом свого суверенітету [47]³⁹⁸⁾.

Проблема визначення оптимальної чисельності постійних комітетів (комісій) у палатах парламенту будь-якої держави є не стільки технічною, скільки політичною та юридичною. Адже мова йде про досягнення адекватної узгодженості компетенції між комітетами (комісіями) і відповідними міністерствами, про розширення їх можливостей щодо контролю урядової діяльності.

На особливу увагу заслуговує система комітетів в англійській Палаті громад. У ній є такі види комітетів: комітет усієї палати; постійні; спеціальні; з приватних законопроектів. Утворюються також об’єднані комітети обох палат парламенту. Комітет усієї палати - це особливий робочий орган, до складу якого входять на добровільних засадах ті депутати, які бажають брати участь у розгляді будь-якого конкретного питання. У ньому дебати розгортаються за дещо спрощеними правилами, які дають можливість депутатам висловлюватися по декілька разів з одного і того ж питання. На розгляд комітету всієї палати передаються найважливіші, що мають конституційне значення, законопроекти, або ті з них, які не мають спірного характеру і які палата не вважає за потрібне направити в постійні комітети. Комітет не має права виносити ухвалу, а ухвалює тільки доповідь, що направляється палаті, і

знову перетворюється в палату. Така досить гнучка форма організації парламентської діяльності дає можливість членам палати брати участь в обговоренні важливого законопроекту до його направлення в комітет із більш вузьким складом . Постійні комітети (в палаті функціонують 7-8) основним своїм призначенням мають постатейне обговорення законопроектів. Специфіка п’ятьох постійних комітетів тут полягає в тому, що вони не мають предметної компетенції. Вони позначаються умовно першими літерами алфавіту - А, В, С, Д. Склад таких комітетів щоразу змінюється після передачі туди нового законопроекту, а постійними залишаються тільки голови. [316]³⁹⁹⁾.

Другий основний різновид комітетів - це спеціальні комітети (Select Committees), що утворюються для розгляду окремих питань і подання доповідей палаті. Існує 14 спеціальних комітетів, їх система прив’язана до структури міністерств. Уперше вони були створені в 1979 р. в цілях контролю за діяльністю міністерств. Реформа ця в Англії була розцінена як найважливіша конституційна реформа століття. Крім цього, в Палаті громад для розгляду приватних біллів утворюються також відповідні комітети. Це дуже невеликі за своїм складом органи (4 - 7 осіб). На початок кожної сесії засновуються ще декілька спеціальних комітетів (з питань процедури, привілеїв, петицій, обслуговування депутатів), які ще мають назву “сесійних”. Нарешті, різновидом спеціальних є об’єднані комітети обох палат парламенту (Joint Committees). Вони складаються з рівної кількості членів від кожної палати і утворюються для розгляду справ, які стосуються обох палат. Єдина умова: питання, що підлягають обговоренню в комітеті, не повинні зачіпати політично спірних питань [384]⁴⁰⁰⁾.

Розглядаючи комітетські (комісійні) структури палат (парламентів) світу, не можна не акцентувати увагу на існування в деяких з них постійних органів, які певною мірою підмінюють самий представницький орган. Звичайно, це питання потребує окремого, більш детального розгляду. В контексті аналізу цієї проблеми, ми зупинимося лише на окремих її аспектах - організаційних. Тут варто наголосити на тому, що створені постійні органи (Головний комітет - у Національній Раді Австрії, постійна депутатська комісія - в парламенті Іспанії, постійні комісії - в Асамблеї Республіки Португалії та Конгресі Мексиканських Сполучених Штатах та ін.) у разі необхідності беруть на себе окремі функції палат (парламентів).

Так, згідно зі стст. 78, 79 Конституції Мексиканських Сполучених Штатів, у період між сесіями Конгресу діє Постійна комісія у складі 29 членів (15 депутатів і 14 сенаторів), яка має такі повноваження: давати згоду на використання національної гвардії у випадках, передбачених конституцією; приймати присягу при вступі на посаду Президента Республіки; приймати в період між сесіями Конгресу законопроекти; скликати за власною ініціативою або за пропозицією виконавчої влади надзвичайні сесії Конгресу або однієї з Палат; схвалювати або відмовляти у схваленні призначень вищих суддівських чиновників; 6) надати відпустку і призначити особу, тимчасово виконуючого обов’язки Президента; затверджувати зроблені Президентом Республіки призначення на вищі державні посади тощо [567]⁴⁰¹⁾.

Другим різновидом подібних робочих органів палат (парламентів) є система тимчасових комісій, які утворюються для розгляду будь-якого конкретного питання. Для цього різновиду комісій характерними особливостями є суворо обмежені повноваження і терміни дії.

Найбільш струнка система цього різновиду зустрічається в парламентській практиці Франції: а) спеціальні комісії; б) слідчі (розслідувальні) комісії; в) контрольні комісії; г) особливі комісії. Вони формуються згідно зі ст. 43 Конституції Франції, яка передбачає, що законопроекти на вимогу уряду або парламентарів направляються на розгляд у комісію, спеціально створену для цієї мети. Проте практика пішла іншим шляхом: до послуг спеціалізованих комісій звертаються дуже рідко і тільки в зв’язку з підготовкою дуже важливих документів (наприклад, парламент сьомого скликання утворив спеціальну комісію з питань націоналізації в 1981 р., а в 1982 р. - спеціальну комісію з проблем аудіовізуальних засобів масової інформації. А за двадцять років (1959 - 1979 рр.) у Національній Асамблеї тільки 51 раз утворювались спеціальні комісії [626]⁴⁰²⁾).

За період з 1970 по 1991 рр. в Національній Асамблеї було утворено 13 розслідувальних комісій (зокрема, з таких питань, як використання французької мови, події листопада - грудня 1986 р., проведення приватизації 1986 - 1988 рр., фінансування політичних партій і виборчих кампаній) і 6 - в Сенаті (наприклад, з питань зовнішнього боргу Франції, роботи 5-го каналу телебачення та ін.) [643]⁴⁰³⁾. Щодо особливих комісій, то вони утворюються в зв’язку з питанням про зняття парламентської недоторканості в кожній персональній справі депутата або сенатора.

Парламентська практика свідчить, що більшу частину свого робочого часу парламентарі проводять у комітетах і комісіях. Про це можна переконатися на такому прикладі: якщо нижня палати парламенту ФРН - провела з 1949 по 1990 р. 2200 пленарних засідань, то її комітети за цей же час засідали 30 тис. разів [352]⁴⁰⁴⁾ . Це становище знайшло своє юридичне закріплення в конституційному праві: в багатьох державах закон, звичай, або правила процедури покладають на парламентаріїв обов’язок брати участь в їх роботі.

Безумовно, має рацію М.Амеллєр, який вважає, що проблема тут полягає в тому, щоб обмежити кількість комітетів (комісій), до яких може одночасно входити кожний депутат. Як відомо, більше половини конгресменів США беруть участь у діяльності двох постійних комітетів. Середня ж норма в сенаті - участь одного сенатора в 10 і більше комітетах і підкомітетах, тоді як один депутат у Росії, Румунії, Франції - має право працювати тільки в одному комітеті або в одній комісії.

Загальновизнані такі способи формування цих органів: члени комітетів (комісій) можуть призначатися головою палати (Аргентина, Бразилія, Індія); обиратися на пленарних засіданнях палат (Італія, Німеччина, Румунія, США, Узбекистан); призначатися спеціально утвореним для цієї мети комітетом (Великобританія, Мексика, Фінляндія). У деяких палатах (парламентах) вдаються до поєднання усіх цих трьох способів. При всій різноманітності формування цих робочих органів палат (парламентів) відбувається відповідно до принципу пропорційного представництва усіх відтінків партійно-політичних поглядів: або за досягнутою угодою між лідерами фракцій (США), або із розрахунку чисельності фракцій з кількістю місць у комітеті, що проводиться особливими математичними способами (ФРН).

Важливішим тут є питання про порядок заміщення посади голови комітету (комісії). І справа не тільки в тому, що ця посадова особа володіє важливими повноваженнями. Більш вагомим аргументом значущості цієї посади є той, що голова комітету (комісії) входить до “парламентської еліти”. З юридичної точки зору найбільш демократичним треба визнати той метод, при якому голова комітету (комісії) обирається палатою (Італія, ФРН, США). В деяких країнах посада голови також виборна, але він обирається не палатою, а комітетом (Австралія, Ірландія). Такий порядок має певний недолік: у ході таких демократичних виборів може порушуватись принцип пропорційності між різними політичними силами в палаті.

Отже, з точки зору внутрішньої організації палати (парламенту) постійні комітети (комісії) є зв’язуючою ланкою між окремими членами парламенту та його керівництвом. Їх існування — це необхідний елемент палати, який багато в чому визначає ефективність діяльності представницького органу.

Невід’ємним компонентом внутрішньої побудови палат (парламенту) у будь-якій державі є їхні власні адміністративні служби, тобто допоміжний апарат. У державознавчій літературі під допоміжним апаратом розуміють організацію державних службовців, які надають наукову, правову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту в цілому, його палатам, комітетам (комісіям) і парламентаріїв [84]¹⁾ . І хоча ці люди ніяких рішень не ухвалюють, та їм належить чи не найвідповідальніша роль у функціонуванні парламенту як самостійного органу державної влади: вони здійснюють науково-правову експертизу законодавчого матеріалу, розв’язання багаточисельних процедурних і технічних питань.

Об’єктивна необхідність існування допоміжного апарату обгрунтовується у будь-якому разі двома факторами. З теоретичної точки зору, парламенту, як і будь-якому іншому конституційному органу, природно властиве право самому визначати свою організацію. Що стосується практичних міркувань, то вони пов’язані з проблемою забезпечення безперебійної діяльності парламенту та його структур. Саме допоміжний апарат забезпечує професіоналізм роботи парламентаріїв. Оскільки жодна людина не в змозі однаково бути обізнаною у всіх галузях суспільного життя, а законодавствувати доводиться практично у всіх цих галузях, тут на допомогу члену парламенту приходить професійний допоміжний апарат, який включає фахівців високого гатунку і різного профілю. Крім того, парламентським структурам конче потрібні працівники, що виконують організаційно-технічні функції (збір інформації, підтримання зв’язків, листування, організація діловодства, матеріально-технічне і соціально-побутове обслуговування і т. ін.).

При аналізі законодавства різних країн виявлені тільки окремі випадки, коли статус допоміжного апарату регулюється нормативно - правовими актами конституційного рівня (п.5 і 6 ст.65 Конституції Греції п.1 ст.18 Конституційного акту Канади 1982 р., абз.2 ст.57 Конституції Японії та ін.) Найбільш детально регламентується він у конституційному законі Швеції - “Акт про риксдаг” 1974 р., де цьому питанню присвячений розділ 9 - “Ухвали про персонал і адміністрацію”.

Основні параметри, пов’язані з формуванням і функціонуванням допоміжних служб, регламентується законами і підзаконними актами: регламентами палат (Іспанія, Румунія, Російська Федерація), або актами нижчого рівня (в Україні Верховна Рада затвердила Положення про Секретаріат Верховної Ради). Прикладом такого регулювання може бути Регламент Державної Думи Російської Федерації. Відповідно до ст.ст. 69, 70, 71, 72, 73 цього Регламенту, правове, організаційне, документальне, інформаційне, матеріально-технічне, соціально-побутове забезпечення діяльності палати, депутатів, депутатських фракцій та об’єднань здійснює Апарат Державної Думи. До його складу входять як самостійні структурні підрозділи апарати комітетів і комісій, фракцій і депутатських груп. Керівники апаратів цих структурних підрозділів призначаються на посаду та звільняються розпорядженням керівника Апарату Держдуми за поданням керівників відповідних комітетів і комісій, керівників фракцій і груп. Поряд із Апаратом Державної Думи інформаційне, правове, експертне, організаційне та інше забезпечення палати здійснюють також Парламентська бібліотека, Парламентський центр, видавництво Федеральних Зборів та ін. [594]⁴⁰⁵⁾.

Світова парламентська практика показує, що палати (парламенти) будь-якої держави в межах повноважень, наданих їм (йому) конституцією, та в силу власного права самі визначають, які інтелектуальні та матеріальні ресурси необхідні для забезпечення свого нормального функціонування. Тому типи і види допоміжних парламентських служб, як і статус їхнього персоналу, є похідними від волі самих депутатів і завжди визначаються ними.

Наприклад, у японському парламенті в кожній з палат діє свій секретаріат, який забезпечує технічну й організаційну підготовку пленарних засідань, провадження стенограм, фіксацію документації та здійснення інших формальностей канцелярського характеру. В межах секретаріату діють підрозділи, у віданні яких знаходяться комісії палат - законодавче бюро (хосейкьоку), дослідні лабораторії; парламентська поліція та парламентська бібліотека, яка вважається самостійним дослідницьким органом усього парламенту. Штат секретаріату, що охоплює весь технічний персонал, а також поліцейські формування, складає 1700 чол. у Палаті представників і 1300 чол. у Палаті радників [103]⁴⁰⁶⁾ .

Та з жодним парламентом світу не можна порівняти набутий Конгресом США досвід щодо створення власних допоміжних органів з огляду на те, що його відносять до числа найбільш поінформованих парламентів світу, а його “науково-інформаційний фундамент” неодноразово ставав моделлю при формуванні національних допоміжних парламентських служб.

Розгалужена система допоміжних органів тут складається з чотирьох взаємно доповнюючих одна одну організацій: Дослідницька служба конгресу, з його славнозвісною бібліотекою; Управління оцінки технології; Бюджетне управління конгресу і Головне ревізійне управління. Розглянемо кожну з них [680]⁴⁰⁷⁾ .

Дослідницька служба конгресу (ДСК) є великим сучасним науково-інформаційним комплексом, який забезпечує законодавчу владу США об’єктивною можливістю компетентного підходу до прийняття рішень будь-якого рівня. В 1988 р. у штаті служби нараховувалось 860 постійних співробітників, а її річний бюджет складав 43 млн. дол. Очолює цю службу директор, який призначається головним бібліотекарем конгресу за попередньою згодою членів об’єднаного комітету бібліотеки, де рівнозначно представлені обидві палати й обидві партії. У директора ДСК є перший заступник і чотири заступники з окремих напрямів роботи. Відділ заступника зі спеціальних програм займається навчанням конгресменів (у 1988 р. проведено 135 заходів типу семінарів і функціонували 13 курсів різних рівнів). Крім цього він займається розповсюдженням видань ДСК, підготовкою відеофільмів і програм кабельного телебачення мережі Конгресу. Тут же є сектор перекладів ( з 11 мов) і сектор прийому та реєстрації запитів (у вказаному році прийнято 241586 запитів). Відділ заступника з питань політики, або відділ головного редактора контролює якість усіх аналітичних матеріалів, які підготовлені службою. Один сектор відділу займається оцінкою і редагуванням доповідей, політичних записок, а другий - укладанням контрактів із зовнішніми експертами і отриманням від них матеріалів.

Заступник директора з питань оперативної роботи керує двома відділами: технічного забезпечення (автоматизації) й адміністративним (кадрові питання). Особливе становище в ДСК посідає відділ четвертого із заступників директора - з питань координації дослідницької роботи. В його відділі - сектор головних фахівців, сектор поточного законодавства і група координації. Ключовим є сектор головних фахівців. У даний час у штаті служби 25 “головних”, які представляють 15 спеціальностей. Вони розробляють основні законодавчі ініціативи і готують доповіді з найбільш важливих політичних проблем. Сектор поточного законодавства готує довідковий матеріал з тих законодавчих актів, які знаходяться на розгляді Конгресу (в 1988 р. підготовлено 350 таких матеріалів). Однак основну групу дослідницьких і довідкових підрозділів ДСК складають 9 відділів, які спеціалізовані в різних галузях знань: американського права, економіки, освіти і соціального забезпечення, екології та природних ресурсів, зовнішньої політики і національної оборони, наукової політики, урядових органів і проблем внутрішньої політики.

Утворені ще дві самостійні установи, які виконують ті ж функції, але на більш вузьких “ділянках” - це Управління оцінки технології (УОТ) - в 1972 р., і Бюджетне управління Конгресу (БУК) - в 1974 р. Головним завданням УОТ є проведення глибокого об’єктивного аналізу проблем і тенденцій розвитку сучасної науки і техніки, її впливу на природу і суспільство з наданням результатів у розпорядження законодавців США. В штаті управління - від 180 до 200 співробітників. Щорічно за контрактом до його роботи залучаються понад 2 тис. експертів. У штаті Бюджетного управління конгресу (БУК) нараховується близько 250 чоловік. Завданням БУК є розробка щорічних доповідей з бюджету бюджетним комітетам палат, п’ятирічних прогнозів економічного впливу розроблених конгресом фінансових біллів і резолюцій, а також здійснення досліджень і з інших питань бюджетної політики.

Головне ревізійне управління (ГРУ) утворене ще в 1921 п. У штаті ГРУ - понад 5 тис. фахівців у галузі фінансів, економіки і права. Головним завданням управління є фінансовий контроль за діяльністю виконавчих органів влади та здійсненням програм, затверджених конгресом. Вважається, що чисельність службовців, зайнятих безпосередньо в Конгресі або в його допоміжних органах, перевищує 30 тис. чол.[385]⁴⁰⁸⁾ .

Сформулюємо декілька загальних висновків. По-перше, допоміжні парламентські служби існують при представницьких органах усіх держав. По-друге, практично всі допоміжні служби побудовані за функціональною ознакою. По-третє, крім основних, або провідних відділів (власне служб функціонування парламентів) утворені підрозділи, які забезпечують роботу самих цих парламентських служб. Отже, допоміжні парламентські служби у будь-якій країні є суттєвим елементом внутрішньої побудови вищого представницького органу держави.

Важливою особливістю сучасних парламентів є наявність в їх структурі нових компонентів - спеціалізованих органів і установ, а також спеціальних посадових осіб. Як слушно підкреслюється в літературі, палати (парламенти), залишаючи за собою регулювання та остаточний контроль за діяльністю уряду та державної адміністрації, доручають поточні завдання згаданим спеціалізованим колегіальним і одноосібним органам, установам, в яких на штатних засадах зайняті висококваліфіковані професіонали [203]⁴⁰⁹⁾. Додамо, що ці органи та установи, а також посадові особи не тільки формуються (призначаються) парламентами, але й підзвітні їм.

Органи та посадові особи при парламентах, які займаються контролем за витрачанням державних коштів (Лічильна палата - в Австрії, Болгарії, Іспанії, Російській Федерації, ФРН; Верховна палата контролю - в Польщі; Рахункова палата - в Україні; Генеральний контролер Республіки - в Колумбії; Національне аудитне відомство - у Великобританії; Державне аудиторське управління - в Угорщині; Аудитна комісія - на Філіппінах; Державний контролер - в Естонії та Литві. В деяких країнах, які належать до романської правової системи, вони вважаються специфічними судовими органами (наприклад, Лічильний трибунал - у Бразилії.

Конституції деяких країн (Австрії, Іспанії, Російської Федерації) містять приписи щодо порядку утворення та статусу цих органів. Конституція Іспанії (ст.136) фіксує положення, відповідно до якого Лічильна палата конститується як вищий орган контролю за рахунками та управлінням економікою держави, а також державним сектором. Вона безпосередньо підпорядковується Генеральним кортесам і здійснює делеговані ними функції щодо вивчення і перевірки загальних рахунків держави. Щорічно вона надає парламенту доповідь, в якій повідомляє про допущені порушення і про накладені стягнення [557]⁴¹⁰⁾.

Ось як визначає правовий статус Лічильної палати австрійський Федеральний конституційний закон 1920 р.. Відповідно до ст. 122 Федерального конституційного закону, Лічильна палата підпорядковується безпосередньо Національній Раді, тобто нижній палаті. З питань фінансової діяльності федерації вона виступає в якості органу Національної ради. Голова і віце-голова обираються Національною радою за поданням її Головного комітету і можуть бути відкликані ухвалою Національної ради (п. 2 ст. 123). Чиновників Лічильної палати призначає Федеральний президент за поданням Голови Лічильної палати (ст. 125, 126). До її компетенції входять: перевірку фінансової діяльності федерації, земель та інших суб’єктів права; складання звіту про підсумки виконання бюджету федерації; перевірка фінансової діяльності всього державного господарства федерації, підприємницьких організацій, публічно-правових корпорацій, органів соціального страхування тощо [546]⁴¹¹⁾.

Уповноважений з прав людини (омбудсман - із швед. мови: оmbudsman - представник чиїхось інтересів). Це спеціальна посадова особа парламенту, що спостерігає за законністю дій державних органів стосовно дотриманню ними прав і свобод громадян. Як інститут він з’явився ще у ХVІІІ ст. у Швеції. Але тільки у ХХ ст. шведське слово “омбудсман” увійшло в тексти конституцій багатьох країн світу. В деяких з них було встановлено власне найменування цього інституту: Уповноважений з цивільних справ (Польща), Уповноважений з прав людини (Російська Федерація, Україна) тощо.

Конституції новітнього часу обмежуються фіксацією норм існування такого інституту та визначення головного напрямку його діяльності.

Найдетальніше регламентується статус омбудсмана в Швеції. Згідно з “Формою правління” та “Актом про риксдаг”, парламент обирає з числа осіб, які мають великий стаж юридичної роботи, чотирьох омбудсманів - своїх юридичних уповноважених терміном на чотири роки, що повинні здійснювати контроль за законністю в публічній діяльності. Цей контроль розповсюджується на цивільну і військову адміністрацію, суди й органи місцевого самоврядування. Для керівництва своєю роботою з-поміж омбудсманів обирається адміністративний голова. Конституція держави надала омбудсманам право порушити перед Верховним судом справи про звинувачення в здійсненні службових злочинів суддями Верховного і Верховного адміністративного судів. Статус і організація діяльності омбудсманів визначається прийнятою риксдагом інструкцією [335]¹⁾ .

Зазначимо, що в державознавчій літературі (діяльність омбудсманів нерідко розглядається як одна з форм парламентського контролю за діяльністю уряду. З нашої точки зору це є неправомірним. При цьому автор схиляється до думки одного з відомих фахівців цієї проблеми - російського дослідника В.В.Бойцової, яка у своїх публікаціях робить наголос на тому, що в багатьох країнах омбудсмани контролюють і інші сфери державної діяльності (омбудсман з питань оборони в ФРН, омбудсман з мовних питань у багатонаціональних державах тощо) [524]⁴¹²⁾.

На користь розширення контрольних функцій омбудсманів свідчать і такі приклади. Омбудсман у Новій Зеландії призначається парламентом для розгляду скарг населення на діяльність державних відомств і місцевих влад. Він також забезпечує свободу доступу до тієї інформації, яка передбачена Законом про офіційну інформацію. За згодою головного омбудсмана можуть призначатися інші омбудсмани для роботи в конкретних сферах, наприклад, у галузі страхування та збережень. Уповноважений з питань приватної інформації наглядає за доступом до відомостей особистого характеру про конкретних осіб, а також проводить узгодження цієї інформації з різними урядовими відомствами відповідно до Закону про охорону приватної інформації [245]⁴¹³⁾ .

Але не варто перебільшувати значення цієї інституції, адже в більшості випадків повноваження омбудсманів мають обмежений характер: вони не мають права вирішувати питання по суті, які порушили права особи, з метою поновлення цих прав. Виконання посадових функцій багато в чому залежить від особи, яка обіймає цю посаду, а не від її конституційного статусу. Прикладом такої неадекватності посади реальним її можливостям може служити діяльність польського уповноваженого - проф. права Єви Лентовської, яка з 1988 по 1990 рр. отримала 100.000 скарг, з яких лише 5.000 нею були розглянуті [410]⁴¹⁴⁾.

Інші конституційні органи, установи на посадові особи. Зазначимо, що в літературі тільки констатується різноманітність цих інститутів як за назвами, так і за функціональною ознакою. Звернемо увагу на те, що в ряді країн функціонують інституції, подібні до інституту омбудсмана, але й з спеціалізованим характером своєї дії. У Швеції активно діють Дитяче представництво, Представництво проти етнічної дискримінації та Представництво рівних можливостей. Заслуговує на увагу і діяльність Ради новообранців, яка є офіційним представником збройних сил [213]⁴¹⁵⁾ .

Конституція Республіки Македонія (ст. 78) передбачає утворення Ради з міжетнічних відносин, до складу якої входять Голова зборів, тобто парламенту республіки, по два представники, кожен із яких репрезентує македонців, албанців, турків, волохів і румунів, а також інших національностей, що проживають у Македонії. Рада розглядає питання міжетнічних відносин у Республіці, оцінює ситуацію та вносить пропозиції для їх вирішення. Парламент зобов’язаний взяти до уваги думки та пропозиції Ради, приймати рішення з їх урахуванням [568]⁴¹⁶⁾.

Отже, внутрішня організація палат (однопалатних парламентів) не є статичною, а постійно вдосконалюється. Якщо раніше основними її елементами були керівні органи і постійні комітети (комісії), то останнім часом значно зросла роль партійних фракцій, допоміжного апарату та інших органів і установ, які утворюються при парламентах, тобто інфраструктури вищих органів народного представництва. Саме в реформуванні діяльності останніх органів треба вбачати резерви підвищення ролі сучасних парламентів у житті суспільства.