1.4. Конституційні реформи хх ст., які закріпили парламентаризм

Дві світові війни, розпад СРСР, Югославії, поділ Чехословаччини та антитоталітарна демократична революція на зламі 80-х - 90-х рр. докорінно змінили політичну карту світу наприкінці ХХ ст.: виникли понад 130 нових держав, на 1 квітня 1999 р. їх загальна кількість становить 193^*. В них існують різні державні режими, застосовуються різні форми правління.

З точки зору досліджувальної проблематики однією з найбільш характерних рис державного порядку першої половини ХХ ст. став тоталітаризм, який виявився то в формі державності фашистського типу (Італія, Іспанія, Німеччина), то у формі соціалістичної держави. Пріоритет законодавчої влади, тісно пов’язаний з ідеєю (принципом) народного суверенітету, в таких умовах став міфом. Це призвело не тільки до звуження реальних можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади, а й супроводжувалося зниженням їхнього авторитету. Такий стан суспільно - політичного і конституційного розвитку у вітчизняній літературі ще донедавна визначався як “криза буржуазного парламентаризму”, звичайно ж, стосовно зарубіжних країн “несоціалістичної” орієнтації.

Водночас в останні десятиріччя ідеї та практика парламентаризму знову привернули до себе прискіпливу увагу. Зацікавлені у збереженні іміджу представницьких органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до конституційних і відповідних парламентських реформ. На базі оновлення конституційного законодавства відбувається справжній “ренесанс” парламентських інститутів. У більшості країн парламенти становляться центрами суспільно-політичного життя, а їхня зрілість слугує показником демократичності громадянського суспільства.

Виходячи із викладеного, етап розвитку парламентаризму, який охоплює ХХ ст., можна умовно поділити на довоєнний та повоєнний періоди. Розглянемо ці питання докладніше на прикладах державно-правового розвитку окремих країн.

У Великобританії зміцнення парламентаризму відбувалось на базі подальшої демократизації виборчого права та реформуванні діяльності парламенту. Вже в першій половині ХХ ст. чимало було зроблено в плані удосконалення виборчого законодавства. Найбільш важливою віхою у демократизації виборчого права слід вважати Акт про народне представництво 1918 р., який надав право голосу всім особам чоловічої статі, що досягли 21 року при умові наявності цензу осідлості — 6 місяців. Уперше надавалось виборче право жінкам, які досягли 30-річного віку і володіли нерухомістю з річним прибутком не нижче 5 ф.ст., або знаходились у шлюбному стані з особою, що відповідає останній умові. Аналогічний закон 1928 р. поширив виборчі права на усіх жінок, які досягли 21-річного віку. Важливі новели містив Акт про народне представництво 1949 р.. Зокрема, він вніс зміни у розподілі виборчих округів, а також скасував подвійний вотум [155]¹⁵⁴⁾.

На протязі вказаного періоду були проведені дві парламентські реформи — в 1911 і 1949 рр. Так, Акт про парламент 1911 р. передусім установив максимальний строк повноважень Парламенту – п‘ять років, замість семи, передбачених Законом про семирічну легіслатуру 1715 р. (ст. 7). Згідно зі стст. 1 і 2 Акту, нефінансовий білль, вотований Палатою громад на трьох послідовних сесіях і кожного разу відхилений Палатою лордів, після третього разу проходить королівське затвердження, минаючи Палату лордів, при умові, що між другим читанням на першій сесії та останнім читанням на третій сесії пройшло не менше двох років. Фінансові біллі не потребували згоди Палати лордів. Щодо Закону 1949 р. про зміни Акту про парламент 1911 р., то він скоротив до одного року строк можливого вето Палати лордів стосовно нефінансових біллів [551]¹⁵⁵⁾. Отже, згадані закони заклали правові норми, які в кінцевому рахунку призвели до майже абсолютного падіння законодавчої ролі Палати лордів. Відповідно йшло піднесення законодавчих повноважень Палати громад. Можна сказати, що реформування двопалатної структури парламенту Великобританії відбувалося у ракурсі створення сучасної парламентської моделі, де головні функції виконує нижня палата, що має характер народного представництва.

Розвиток державно-політичної системи Франції в період між Першою та Другою світовими війнами характеризується переходом від авторитетних тенденцій до режиму парламентсько-партійної демократії. Цей перехід здійснювався в декількох напрямках: а) скорочення державного значення президентської влади і зростання впливу парламенту та уряду; б) демократизації виборчого права; в) розвитку партійно-політичної системи [122]¹⁵⁶⁾.

В 1940 - 1944 рр. у Франції встановився авторитарний режим: посада президента республіки була скасована, засідання палат Парламенту відкладалися і вся законодавча, виконавча, судова і навіть конституційна влада зосередилася в особі “голови уряду”. Новий поворот у бік посилення парламентаризму зафіксувала Конституція 1946 р. Вона ввела до конституційного ладу істотні нові риси соціалізованої демократії. Конституція Четвертої республіки проголосила принцип верховенства парламенту і примату законодавчої влади, а встановлена нею форма правління була одним із типових конкретних втілень парламентарної республіки. Конституція 1946 р. накреслила тільки загальні принципи організації палат парламенту, їхні повноваження та засади виборчого права. Так, парламент проголошувався основним органом державної влади. При цьому головну роль відігравала нижня палата, яка виборчими законами 1946 р. формувалась на основі пропорційної системи представництва партій, а законом 1951 р. - мажоритарної системи. Національні збори вважались єдиним законодавчим органом, вони приймали бюджет, затверджували міжнародні договори, оголошували війну і воєнний етап, обирали Верховний суд. Другою палатою парламенту була Рада Республіки, що обиралась на 6 років комунами і департаментами непрямими виборами, із оновленням на 1/2 в три роки. Статус цієї палати був переважно консультативним: вона могла тільки пропонувати поправки до законопроектів, а її члени не мали права звернутися із запитами до уряду[253]¹⁵⁷⁾.

Аналізуючи Конституцію Франції 1946 р., важливо підкреслити, що в доктринальному плані вона намагалася втілювати заміщення принципу розподілу влад принципом “диференціації та співробітництва трьох функцій держави”, при тому, що повноцінними владними інститутами були тільки парламент і уряд. З цієї точки зору вона могла існувати тільки при належній партійно-парламентській злагоді різних політичних сил, яка в умовах повоєнної Франції не могла бути міцною. І тому ця Конституція проіснувала недовго.

Теперішня чинна Конституція 1958 р. встановила політичний режим, який отримав назву V Республіки: він поєднує елементи президентської та парламентарної республіки. Ключовою фігурою в політико-державному механізмі країни став Президент. Згідно зі ст. 9 Конституції, Президент отримав право головувати у раді міністрів, ставши фактично главою виконавчої влади. А право розпуску нижньої палати - Національної асамблеї, надзвичайні повноваження Президента - роблять його посаду набагато сильнішою, ніж у президентській республіці [583]¹⁵⁸⁾.

Але у V Республіці збережені суттєві елементи парламентського управління. Зокрема, виконавча влада може ефективно проводити свою політику, тільки спираючись на більшість своїх прихильників у Національній асамблеї. Фактом політичного життя 80-90-х рр. стає можливість приходу до влади у Парламент опозиції Президенту, і тоді останній змушений формувати Уряд із членів партій або блоку партій, що перемогли на парламентських виборах.

У цьому питанні дисертант повністю згодний зі висловлюваннями французьких учених Ж.Зіллера та Ф.Лово, які висувають в якості єдиного критерію парламентаризму відповідальність уряду перед парламентом [230]¹⁵⁹.

Однією з країн Європи, де раніше за всіх утвердився парламентаризм як спосіб здійснення державної влади, безумовно, є Австрія. Після розвалу Австро-Угорської імперії, 12 листопада 1918 р. Тимчасові національні збори проголосили Австрію республікою. Конституцією країни став Федеральний конституційний закон, прийнятий 10 листопада 1920 р. В 1929 р. у даний закон були внесені суттєві зміни, спрямовані на посилення виконавчої влади. З того часу він має офіційну назву - Федеральний конституційний закон 1920 р., в редакції 1929 р., хоча пізніше цей акт неодноразово піддавався змінам. Зауважимо, що з самого початку Федеральний конституційний закон 1920 р. встановив: обрання президента республіки парламентом та обмеженість його прав; обрання уряду парламентом і відповідальність його перед останнім; у ряді випадків передбачались референдум і народна ініціатива при прийнятті законів. І хоча після реформи Основного закону 1929 р. була посилена виконавча влада, державний режим Австрії того часу можна було б охарактеризувати як парламентське правління.

Федеральний конституційний закон 1920 в редакції 1929 р. закріпив за Національною радою (нижня палата) і Федеральною радою (верхня палата) досить великі повноваження в сфері законодавства, в галузі фінансової діяльності держави, щодо контролю за виконавчою владою, низку зовнішньополітичних повноважень. Водночас парламент, як це випливає з аналізу конституційних норм, не володіє верховенством у всіх сферах державного життя. Більше того, австрійський парламент функціонує у рамках системи “стримувань і противаг”. Як зазначається в австрійській політологічній літературі [372]¹⁶⁰⁾, така парламентська система правління не дозволяє жодному носію державної влади діяти поодинці, навпаки, він в якійсь формі повинен вступати в кооперацію з іншим носієм влади. Мабуть, цим пояснюється той факт, що в Основному законі країни конституційне закріплення знайшов тільки один із важливих принципів парламентаризму - відповідальність уряду перед парламентом (п. 1, 2 ст. 76).

Зазначимо, що до 1929 р. Національна рада обирала федеральний уряд. Проте у відповідності з внесеними змінами в 1929 р. федеральний уряд призначається федеральним президентом, а саме: глава держави призначає федерального канцлера і за його пропозицією - решту членів уряду. На практиці ж формування уряду відбувається з урахуванням співвідношення сил у Національній раді. Після формування уряд повинен отримати довіру нижньої палати парламенту. Як бачимо, федеральний уряд повинен користуватися довір’ям як президента, так і національної ради. Це - незвична тенденція в парламентській республіці. Іноді це право федерального президента називають авторитарною тенденцією (“тенденція до президентської республіки”) [217]¹⁶¹⁾. Отже, можна вважати, що у державно-правовій практиці Австрії найважливіші принципи парламентаризму знайшли свою реалізацію.

Початок становлення сучасної системи парламентаризму в іншій європейській державі - Фінляндії можна віднести до 1906 р., коли чотирьохстановий сейм був замінений однопалатним парламентом. За досить короткий період у країні відбувся перехід від найдавнішої в Європі парламентської системи (представництво з чотирьох станів - дворянство, духовенство, бюргери та селяни ­­- утворилося на початку XV ст. - А. Г.) до найсучаснішої. Було запроваджено загальне виборче право (Фінляндія стала першою на європейському континенті державою, де жінки отримали право голосу), яке дозволило збільшити кількість виборців у десять разів. Цікаво відзначити, що Сейм обирався на основі загального і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що було введене вперше у світі [246]¹⁶²⁾.

Після проголошення незалежності Фінляндії у грудні 1917 р. в країні ненадовго був введений монархічний лад. 17 липня 1919 р. прийнятий основний конституційний документ, який за шведським зразком називався Формою правління. Другим основним законом став Сеймовий статут 1906 р. Пізніше він був замінений Актом про Едускунту (парламент) від 13 січня 1928 р. До числа основних законів, які разом складають конституцію Фінляндії, відносяться ще два документа, прийняті 25 листопада 1922 р. - Акт про право парламенту контролювати законність діяльності членів Державної ради (так зветься уряд, коли він очолюється Президентом республіки) і Канцлера юстиції при виконанні ними своїх обов’язків та Акт про Державний суд.

Форма правління проголосила Фінляндію Республікою (§1), в якій суверенна влада належить народові, представником якого є Сейм (§2). Проте в законі не було проголошено верховенство вищого представницького органу країни. Його правовий статус суттєво обмежувався сильною президентською владою, що визнавалась незалежною від парламенту і невідповідальною перед ним. §2 Форми правління містив норми, згідно з якими законодавча влада здійснювалась спільно Сеймом і Президентом Республіки, а виконавча - Президентом та утвореною при ньому Державною радою. Судова влада здійснювалась незалежними судами.

Але в період між двома світовими війнами в Фінляндії принципи парламентаризму не утвердилися. Зокрема, недостатньо був закріплений у конституційних законах принцип політичної відповідальності уряду перед парламентом. Згідно з конституційними нормами, уряд був відповідальним як перед Президентом Республіки, так і перед парламентом. Однак у відставку уряд міг піти тільки за ухвалою Президента (§36, §49 Форми правління). У державно-правовій практиці майже не застосовувався інший принцип парламентаризму - формування уряду на основі парламентської більшості. Для Фінляндії 20 - 30-і рр. характерні тим, що при владі знаходилися або уряди меншості або коаліційні, а в 30-х рр. при владі були “президентські уряди”) [238]¹⁶³⁾. Після Другої світової війни в Фінляндії тривалий час не відбувалось ніяких радикальних змін у суспільному ладі. Конституція 1919 р. залишилась чинною.

В Данії важливим етапом у боротьбі за парламентаризм стала Конституція 1915 р. Її приписами запроваджувалось загальне виборче право, відновлювалась пропорційна виборча система на виборах до Фолькетингу, хоча непрямий порядок виборів у верхню палату ще зберігався. Конституція розширила законодавчі і фінансові права парламенту. З цього моменту король був зобов’язаний передавати прийняті ним тимчасові закони на затвердження парламенту. І хоча Конституція 1915 р. не закріпила найважливіших принципів парламентаризму – формування уряду на основі співвідношення сил у парламенті та політичної відповідальності уряду перед парламентом, проте вона запроваджувала різні форми парламентського контролю за урядовою діяльністю (здійснення фінансового контролю спеціально призначеними ревізорами, утворення слідчих і ревізійних комісій для перевірки різних аспектів урядової діяльності, право депутатського запиту тощо). Водночас Конституція 1915 р. звузила прерогативи короля. Зокрема, в Основному законі була зафіксована норма про те, що король здійснює верховну владу в державі “за допомогою своїх міністрів”. Його акти потребували контрасигнування міністрів. Без рекомендацій останніх король не міг розпускати парламент, закривати його сесії, скликати надзвичайну сесію, прийняти тимчасові закони, застосовувати право вето тощо. Однак Конституція 1915 р. майже нікого не задовольняла. Характеризуючи її, Г.С.Гурвіч писав: “консерватори бачили її занадто ліберальною, а ліберали – занадто консервативною. Більшість лібералів заперечували двопалатну систему і боролися за зниження вікового виборчого цензу до 21 року, а соціал-демократи приєднували до цього навіть вимогу переходу (звичайно, мирним шляхом) до республіканської форми правління” [310]¹⁶⁴⁾.

Через підпорядкування Данії ісландці вбачали в парламенті - Альтингу, який скликався зі 40-х рр. ХІХ ст. в якості представницького зібрання, головного представника своїх національних інтересів. Починаючи із травня 1940 р., через окупацію Данії військами фашистської Німеччини, Альтинг стає основним органом Ісландії у вирішенні державних справ. Мабуть, тому після проголошення Ісландії республікою, Конституція 1944 р. закріпила верховенство Альтингу в системі вищих державних органів, наділивши його необмеженою законодавчою компетенцією, широкими фінансовими правами і забезпечивши йому контроль за виконавчою владою. Конституція не містить чітких і прямих вказівок на політичну відповідальність уряду перед парламентом, але практично уряд повинен користуватися довір’ям Альтингу: зобов`язаний піти у відставку на випадок втрати цієї довіри. Президент республіки, який обирається населенням шляхом прямих виборів, насправді нічим не відрізняється за своїм конституційним статусом від президента в парламентських державах (законодавча ініціатива, санкція законопроектів, достроковий розпуск Альтинга, призначення міністрів). Однак він не протиставляється парламенту, не може формувати уряд на власний розсуд, уряд не є відповідальним перед ним. Згідно з Конституцією, президент не може здійснювати свої повноваження самостійно. Ст. 13 Основного закону встановлює, що “президент здійснює свою владу через своїх міністрів”.

Отже, і за конституцією, і фактично Ісландія є парламентарною республікою. Що ж стосується особливостей державного режиму в цій країні, то його можна віднести до парламентаризму в тому його різновиді, який зветься парламентським правлінням. Він характеризується верховенством влади парламенту, що виявляється у підпорядкуванні уряду парламенту, відповідальності кабінету перед представницьким органом і, звичайно ж, слабкою роллю глави держави поряд із збереженням за ним деяких реальних функцій у здійсненні державної влади [311]¹⁶⁵⁾.

У Російській державі засади конституційного ладу і перші законодавчі акти, які мали конституційний характер, виникли на початку ХХ ст. 6 серпня 1905 р. імператор Микола ІІ видав маніфест про заснування законодавчої Думи, акти “Заснування Державної думи” і “Положення про вибори до Державної думи”. 17 жовтня 1905 р. був виданий новий маніфест про вдосконалення державного порядку, згідно з яким населенню “дарувалися” громадянські і політичні свободи і встановлювалося правило про те, що “ніякий закон не міг набрати чинності без схвалення Державної думи”. 11 грудня 1905 р. був виданий новий виборчий закон, згідно з яким виборці поділялись на чотири курії, нерівні за кількістю наданих їм голосів: землевласницьку, міську, селянську та робітничу. 20 лютого 1906 р. був виданий ще один маніфест “Про зміни заснування Державної ради і про перегляд заснування Державної думи”. 23 квітня з’явився указ “Заснування Державної ради”. Ці законодавчі акти в сукупності покликані були обмежити самодержавство в Росії. Нарешті в 1906 р. були видані Основні закони, які за юридичною силою та особливі умови перегляду (тільки за ініціативою імператора) могли бути віднесені до конституційних актів. В останніх актах містилися положення про те, що імператор здійснює законодавчу владу в єднанні з “Державною радою і Державною Думою”[307]¹⁶⁶⁾.

Для правового положення Думи найважливіше значення мали два моменти. По-перше, Дума створювалась як законодавчий орган, по-друге, Дума утворювалась із членів, які обирались населенням Російської імперії. До відання Думи були віднесені: а) предмети, які потребували видання законів; б) державний розпис доходів і витрат (бюджет); в) звіт державного контролю за виконанням бюджету. Крім того Думі надавалось право порушити пропозиції щодо скасування та зміни діючих законів, звертатися до міністрів із запитами [307]¹⁶⁷⁾.

Отже, з формально-юридичної точки зору, Державна дума і Державна рада, як нижня і верхня палати, володіли характерними для парламенту правами: законодавчою ініціативою і правом вироблення законів, прерогативою затвердження бюджету, правом запиту до членів уряду. Тобто і за статусом і з реальною роллю Державну Думу і Державну раду можна розглядати як формування типу двопалатного парламенту. Державна дума проіснувала 12 років, аж до повалення самодержавства (перша, друга, третя, четверта Державні думи).

Незважаючи на те, що у Думи було менше прав, ніж у парламентів буржуазно обмежених монархій, а цар володів більшими прерогативами у всіх сферах суспільного життя, все ж Дума була парламентом. Звернемося до аргументів. Перша Дума проіснувала з квітня по липень 1906 р. Відбулась усього одна сесія. Проте за цей період було набуто національного досвіду парламентської взаємодії політичних партій (найчисельнішою фракцією були кадети - 179 депутатів, представники аграрної трудової партії мали в ній 97 місць, октябристи - 16 депутатів, соціал-демократи - 18, т. зв. нацменшин - 67, безпартійних було 105), створення коаліцій, знаходження консенсусу з конкретних питань навіть між політичними течіями різної спрямованості. Так, у відповідь на “тронну промову” царя 5 травня 1906 р., Дума прийняла документ, в якому вимагала амністії політв’язням, реального здійснення політичних свобод, загальної рівності, ліквідації казенних, удільних і монастирських земель. Друга Дума, яка також попрацювала тільки в одному сесійному режимі (з лютого по червень 1907 р.) уперше в історії Росії провела парламентське обговорення бюджету країни. Третя Дума, єдина, яка попрацювала всі п’ять років, - із листопада 1907 р. по червень 1912 р. За вказаний період вона розглянула 2,5 тис. урядових законопроектів, 205 власних законодавчих пропозицій, склала й обговорила 157 запитів урядові. Тим самим удалося значно оновити законодавчу базу держави. На долю четвертої Думи випав чи не найдоленосний період в історії Росії: Перша світова війна, згодом - повалення монархії в 1917 р. і революція в тому ж році, що призвели до зміни суспільного ладу. До її активу можна віднести заснування Тимчасового уряду, ідею майбутніх Установчих зборів, покликаних дати країні конституційний лад [520]¹⁶⁸⁾. В кінці 1917 р. завершилась епоха “буржуазного” парламентаризму в Росії.

Проголошене більшовиками в “Декларації прав народів Росії” 2 (15) листопада

1917 р. право всіх націй на самовизначення теоретично надавало можливість націям,

які входили до складу Росії, вільно відділятися та утворювати самостійні держави. Проте з самого початку перевід цього принципу в практичну площину визнавався більшовиками тільки стосовно Польщі, Фінляндії та частково України.

Становлення Української держави і, зокрема, розбудови її державних інститутів почалося з утворення Центральної Ради (17 березня 1917 р.). Одночасно з цим розпочався реальний конституційний процес в Україні. Першим актом законодавчого характеру був І Універсал, тобто декрет, який проголосив необхідність вироблення власних законів і самостійного урядування на своїх землях. З цією метою було створено Генеральний секретаріат як уряд автономної України. Конституційним актом, який регламентував діяльність вищих органів влади України, був також і ІІ Універсал. Наступним кроком у боротьбі за встановлення незалежності стало прийняття 20 листопада 1917 р. ІІІ Універсалу. В цьому документі проголошувалось утворення Української Республіки. ІІІ Універсал встановлював, що до скликання Установчих зборів України вся влада належала Центральній Раді та Уряду - Генеральному Секретаріатові. Подальший перебіг подій, і в першу чергу загроза більшовицької окупації та необхідність забезпечення незалежного статусу на мирних переговорах у Бресті призвели до прийняття IV Універсалу - 22 січня 1918 р. В ньому проголошувалась самостійність і незалежність України. Уперше виконавчим органом державної влади називалась Рада Народних Міністрів [99]¹⁶⁹⁾.

IV Універсал проголошував ряд інших важливих положень щодо державного устрою України, у тому числі: 1)встановлення миру з петроградським урядом народних комісарів; 2)встановлення Українськими Установчими Зборами справжньої влади народу; 3) проведення переобрання місцевих рад та міських дум; 4) передача трудовому народові землі без викупу; 5) запровадження державно-народного контролю над усіма банками тощо [541]¹⁷⁰⁾.

Отже, наведене вище свідчить, що Центральна Рада намагалась установити в Україні справді демократичний устрій. Саме про це засвідчує й ухвалений на останньому засіданні Центральної Ради 29 квітня 1918 р. проект Конституції УНР. Зазначимо, що вже сама структура Конституції УНР 1918р. відповідала міжнародним конституційним стандартам. Зокрема, її перший розділ містив принципові загальні норми: суверенітет держави; неподільність території України; розвиток місцевого самоврядування на рівні земель, волостей і громад; надання націям України своїх культурних прав у національних межах. Другий розділ Конституції торкався питань, пов’язаних із правами громадян України. За її нормами урівнювались у правах і обов’язках чоловіки та жінки, усі громадяни, виключалась можливість подвійного громадянства. Конституція проголошувала принцип розподілу влади, за яким

передбачалось створення Всенародних Зборів (законодавча влада), Ради Народних Міністрів (виконавча влада), Генерального Суду УНР, і встановлювала порядок їх організації та діяльності [541]¹⁷¹⁾.

Зазначимо, що за часів Директорії (15 листопада 1918 р. - початок 1919 р.) був розроблений розгорнутий проект Конституції УНР (“Основний державний закон Української Народної Республіки”), який був досить демократичним за умов громадянської війни. Згідно з цим проектом, Україна визнавалася унітарною державою з поділом на землі. Проголошувався принцип поділу державної влади на законодавчу (Державна Рада), виконавчу (Голова держави і Рада Міністрів) та незалежні суди. Державною мовою визначалась українська [179]¹⁷²⁾.

В цілому можна зробити висновок, що дві світові війни та пов’язані з ними зміни соціально-економічного і політичного характеру не призвели до запровадження основних принципів парламентаризму в державно-правовій практиці багатьох країн світу. Оскільки основні принципи парламентаризму в період до Другої світової війни не знайшли відображення в конституціях багатьох країн, і (або) не всі були втілені в державно-правовій практиці, процес радикальних конституційних реформ з новою силою і ще більшою інтенсивністю розгорнувся в післявоєнний період.

Необхідно підкреслити, що конституції, прийняті (або оновлені), в більшості розвинутих країн Заходу після 1945 року, стали наслідком нової розстановки політичних сил, яка докорінно змінилась у цих державах, і яка визначила в наступні десятиріччя досить сталу динаміку демократичного розвитку. Передовсім це стосується країн, демократичний розвиток яких був перерваний на попередньому етапі встановленням фашистських режимів (Греція, Іспанія, Італія, Португалія, ФРН, Японія). Як зазначається в західній державознавчій літературі, нові конституції в цих країнах стали “реакцією на минулі диктатуру і терор”. Вартий уваги той факт, що нові конституції цих країн, які пережили тоталітарні режими, не обмежились відновленням демократичної державності, але більше того - зміцнили роль представницької демократії та контрольних функцій парламенту (в Греції, Італії, Португалії та ФРН віддали перевагу класичній парламентарній республіці, а в Іспанії та Японії - парламентарній монархії).

В контексті досліджувальної проблематики доцільно акцентувати увагу ще на одному, з нашої точки зору, дуже важливому моменті: в усіх конституціях згаданих країн закріплена система основних принципів парламентаризму. Зокрема, ця система базується на закладених в Основних Законах цих країн принципі народного суверенітету (п. 2,3 ст. 1 Конституції Греції, ст. 1 італійської конституції, п. 2 ст. 1 Конституції Іспанії, ст.ст. 2.111 Конституції Португалії, п. 2 ст. 20 Основного закону ФРН, преамбула Конституції Японії). Вона сповідує принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову: в одному випадку він безпосередньо закріплений в текстах конституцій (ст.26 Грецької Республіки, ст. 114 Португальської Республіки, п. 3 ст. 20 ФРН); в іншому ж - проведений через усі важливі положення Конституції (Іспанія, Японія). Виходячи з того, що Основні Закони згаданих країн однозначно конституювали парламентську систему правління, вони закріпили за парламентом право призначення і відсторонення уряду, тобто принцип формування кабінету парламентською більшістю (ст. 84 грецької, ст. 94 італійської, п. 3 ст. 99 іспанської, ст. 190 португальської, ст. 67 японської конституцій). Нарешті, конституції цих держав регламентують взаємовідносини між двома органами державної влади таким чином, що уряд є відповідальним перед парламентом і підпорядкований певним правилам парламентського контролю (ст. 85 Конституції Греції, ст. 95 італійської, п. 1 ст. 101, 108 іспанської, ст. 193 португальської, ст.ст. 67, 69 німецької та ст. 66 японської конституцій).

І, навпаки, радикальна спроба конституційної заміни парламентської форми правління була здійснена тільки у Франції в 1958 р.: Основний Закон країни встановив змішаний президентсько-парламентський режим. Можна погодитись з думкою тих французьких вчених, які характеризують його, особливо після 1962 р., як парламентську форму правління, в якій все більшого розвитку набувають риси, властиві президентській республіці [226]¹⁷³⁾. Відомий французький конституціоналіст М. Дюверже характеризує цю систему як парламентаризм “орлеанистського типу”, тобто як перехідну форму між обмеженою монархією і парламентською формою правління, при якій основні інститути, характерні для парламентської форми правління (зокрема, інститут відповідальності уряду перед парламентом), вже існують, проте король ще продовжує зберігати деякі досить важливі прерогативи.

Однак з такою оцінкою не варто поспішати. Аналіз самого тексту конституції дозволяє зробити, у крайньому разі, такі висновки:

1. Взаємовідносини між президентом республіки та урядом мають характер, властивий парламентській республіці. Згідно зі ст.ст. 20,21 Конституції, саме уряд і його голова визначають політику виконавчої влади; при цьому уряд несе відповідальність перед парламентом, тоді як глава держави від такої відповідальності звільняється.

2. Подібний парламентаризм ніяк не може бути віднесеним до орлеанистського типу, оскільки президент Франції не має право змістити уряд (монарх при парламентаризмі орлеанистського типу мав таке право).

3. Конституція не встановлює ніякої юридичної ієрархії виконавчої влади, а, в

практиці з самого початку існування П’ятої республіки встановився звичай відповідальності Уряду перед Президентом країни. До того ж Президент очолює ієрархію органів державної влади. Це являє собою елемент, притаманний президентській формі правління. Отже, юридичні норми Конституції Франції 1958 р. із наступними змінами побудували нетипову форму державного правління, в якій переплелися елементи різних “класичних” форм. Таку систему можна охарактеризувати як напівпарламентську, напівпрезидентську, або як змішану форму правління.

Водночас слід наголосити на тому, що в V Республіці не тільки на конституційному рівні, але і в державно-правовій практиці знайшли своє втілення основні принципи парламентаризму. Конституційно закріплені і реалізуються на практиці такі важливі принципи, як народний (національний) суверенітет (ст.3); розподілу влад (стст. 21, 34, 64); парламентської відповідальності уряду (ст. 50).

В Данії, Швеції та Ісландії після закінчення Другої світової війни боротьба за конституційні реформи, які б закріпили парламентаризм остаточно в доктрині і в практиці, відновилася з новою силою.

Найбільш утрудненою була ця боротьба в Данії, де існував досить складний порядок зміни Конституції, який вимагав її прийняття або внесення змін до неї парламентом двох скликань, схвалення на референдумі і затвердження королем, що мав право абсолютного вето. Такі обставини, на думку датських дослідників, склалися в кінці 40-х - на початку 50-х рр., коли у реформі Конституції були зацікавлені різні політичні сили [526]¹⁷⁴⁾.

В новій Конституції, прийнятій на референдумі 5 червня 1953 р., доцільно виділити дві групи змін, які закріпили державно-правову практику, що склалась, і ті, що мали реформативний характер. До першої групи відносяться конституційні

норми, які обмежили королівські повноваження на користь парламенту та уряду. Вони юридично закріпили провідне місце парламенту в системі вищих органів державної влади (наприклад, йому присвячені ст.ст. 28 - 58 Конституції), що знайшло своє відображення в розширенні його законодавчих прав і прерогатив у галузі фінансів, оборони і зовнішніх зносин.

Досить значними були зміни реформативного характеру. До них можна віднести в першу чергу норми, які демократизували порядок формування і структуру парламенту. Вона встановила однопалатний парламент - Фолькетинг, який обирався загальним, прямим і таємним голосуванням за системою пропорційного представництва. Конституція розширила форми парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. Зокрема, згідно з §38, Уряд зобов’язувався щорічно звітувати перед Фолькетингом про свою діяльність, а також доповідати про

заплановані заходи на наступний парламентський рік. Точніше і категоричніше, ніж попередня, Конституція 1953 р. встановлює політичну відповідальність уряду перед Фолькетингом (§15), а також закріплює інститут омбудсмана для контролю за законністю цивільної та воєнної адміністрації (§55).

Викладене вище дозволяє зробити висновок, що всі принципи парламентаризму знайшли своє повне відображення і конституційне закріплення в Данії тільки на сучасному етапі.

В іншій скандинавській країні - Швеції в післявоєнний час конституційні реформи проводились у декілька етапів. Перша з них, яка здійснена в 1969 р., пов’язана зі змінами, внесеними до конституційного акту - Форми правління 1809 р. Проте і пізніше, в 1976 - 1979 і 90-х рр. конституційні перетворення продовжувалися. Дослідник цієї проблеми Х.А.Каллус, характеризуючи сутність конституційних реформ 1969 і 1974 рр. в Швеції, виділяє три групи змін:

1. Ті, що закріпили зміни, які мали місце в державно-правовій практиці, в тому числі формування уряду на основі співвідношення сил у Риксдазі, перехід повноти законодавчої влади до парламенту;

2. Конституційні новели: ліквідація верхньої палати Риксдагу, зміна його структури, позбавлення короля його прерогатив, передавання частини з них голові парламенту - тальману та ін.;

3. Редакційні поправки [431]¹⁷⁵⁾.

З 1974 р. стала чинною нова конституція, що складалася з трьох основних законів: Форми правління від 27 лютого 1974 р., Акту про престолонаслідування від 26 лютого 1810 р. і Акту про свободу друку 1949 р. із змінами від 27 лютого 1974 р. Акт про Риксдаг, прийнятий 28 лютого 1974 р., формально не відноситься до числа основних законів, які складають конституцію, хоча він продовжує визнаватися конституційним.

Форма правління 1974 р. чітко й однозначно закріпила принципи парламентаризму. Зберігши парламентарну монархію, цей конституційний акт залишив за королем тільки чисто представницькі функції (розділ 5). При цьому прерогативи короля в галузі законодавства закріплювалися за Риксдагом (§4), а у виконавчій сфері - за урядом (§6).

Нова Форма правління юридично закріпила існування такого органу, як Уряд, який попередньою конституцією не визнавався. Вона встановила, що Уряд формується на основі співвідношення партійних сил у Риксдазі (§2 Розділ 6). Новий склад парламенту обирає Прем’єр-міністра, який вважається обраним, якщо проти нього не проголосує більшість парламентаріїв. Згідно з §6 розд.1 та §5 розд.6 Форми правління 1974р., Уряд є відповідальним перед Риксдагом, який може висловити своєю резолюцією недовіру. В такому випадку Уряд або йде у відставку і Риксдаг обирає нового Прем’єр-міністра, або розпускає парламент (однак він не може цього зробити протягом трьох місяців з дня обрання Парламенту).

За конституційним актом 1974 р. (§4 розд. 1), Риксдаг є вищим представником народу. Тільки він видає закони, приймає ухвали про державні податки і визначає порядок використання державних коштів. Риксдаг здійснює контроль за державним управлінням і адміністрацією. Зазначимо, що в нову Форму правління були введені спеціальні розділи “Фінансова влада” (розд. 9) і “Контрольна влада” (розд. 12), в яких були об’єднані всі засоби контролю, що використовуються Риксдагом, за діяльністю уряду, адміністрації, судових органів і органів місцевого самоврядування, а також державних акціонерних товариств.

Стосовно змін, внесених у нове конституційне законодавство Швеції, звернемо увагу на деякі з них, з нашої точки зору, найбільш важливих. Перш за все новелою конституційного значення була фіксація норм щодо вдосконалення порядку формування Риксдагу: були введені норми, які забезпечували ще більшу пропорційність за допомогою т. зв. загальнонаціональних, або зрівноважуючих мандатів із одночасним обмеженням можливостей для представництва дрібних за чисельністю партій. Був знижений також виборчий вік до 18 років. Іншою важливою новелою чинного конституційного законодавства стала зміна структури Риксдагу. Внаслідок реформи 1969 р. Риксдаг став однопалатним і обирався терміном на три роки в складі 350 депутатів. Проте Форма правління 1974 р. встановила, що до нього мають обиратися 349 депутатів (§6 розд.3). Не менш важливою конституційною новелою можна вважати передавання в руки уряду повноважень по здійсненню виконавчої влади, які раніше належали королю. Відтепер монарх визнається тільки главою держави [334]¹⁷⁶⁾.

Так, у Швеції внаслідок проведення низки конституційних реформ в 60-і - 70-і

рр. ХХ ст. принципи парламентаризму знайшли своє найбільш повне відображення.

Широкомасштабна конституційна реформа відбулась у 1991-1995 роках в Фінляндії. Вона торкнулась трьох із чотирьох конституційних законів, які складають Конституцію держави. Кінцевою метою цих конституційних перетворень було посилення прав парламенту і Державної ради за рахунок прерогатив Президента, зміна порядку виборів глави держави та характеру його відповідальності.

Насамперед, Форма правління посилила роль Едускунти, визначивши їй перше місце в системі державних органів. Відтепер призначення Прем’єр-Міністра і формування Державної ради покладалась на Президента, проте за обов’язковою згодою голови парламенту і лідерів фракцій політичних партій в Едускунті. Цим був закріплений один із принципів парламентаризму - формування уряду на основі співвідношення сил у парламенті. Відповідні зміни в цьому законі (§§ 36, 36-в, 43) закріпили ще один принцип парламентаризму - політичну відповідальність кабінету -Державної ради перед парламентом. При висловлюванні вотуму недовіри з боку Едускунти Державній раді в цілому або окремому міністру ця Рада або міністр зобов’язані піти у відставку. Ще однією характерною рисою парламентаризму є здійснення парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. Зокрема, з 1992 р. депутати отримали можливість вносити пропозиції до проекту бюджету країни, які Президент у разі подолання при повторному голосуванні вето глави держави депутатами, має враховувати. А відповідно до змін §8 Акту про Едускунту, парламент утворює спеціальне Державне ревізійне відомство, яке має вести контроль за виконанням бюджету і розвитком економіки країни. Значно розширені контрольні права парламентського омбудсмана за дотриманням законодавства не тільки виконавчою, але й судовою владами [333]¹⁷⁷⁾.

Таким чином, конституційні реформи, проведені в Фінляндії, сприяли перетворенню форми правління в цій державі - із напівпрезидентської в парламентарну республіку, запровадженню парламентського режиму.

З точки зору становлення та зміцнення парламентаризму найбільший інтерес представляють конституційні реформи, здійснені в Португальській республіці. Нині діюча Конституція 1976 р. переглядалась декілька разів. Перший законодавчий акт з цього питання, що розвинув конституційні норми, — це Закон № 5 про статус депутата, прийнятий в тому ж році. Перший суттєвий перегляд Основного закону був здійснений у 1982 р. Поправки стосувалися передусім трьох основних питань — визначенню соціально-економічної орієнтації Португальської Республіки, цілей аграрної реформи та системи державних органів. 8 червня 1989 р. був прийнятий Закон про внесення змін до Конституції, згідно з яким була проведена деідеологізація деяких положень Основного закону. І нарешті, розвиток процесу європейського будівництва вимагав подальшого перегляду Конституції, що й було здійснено на підставі Закону від 25 листопада 1992 р. [313]¹⁷⁸⁾.

За Конституцією, Португальська Республіка — країна з т.зв. “напівпрезидентською” формою правління. Президент — глава держави — є гарантом національної незалежності, єдності держави та її територіальної цілісності. Провідне становище в системі органів державної влади посідає парламент — Асамблея Республіки. Панівне становище парламенту зумовлене його компетенцією в політичній та законодавчій сферах, у галузі контролю, стосовно до інших органів влади. Цікаво зазначити, що прерогативи Асамблеї Республіки розширювались за рахунок повноважень Президента. Зішлемось на такий приклад. А Нобре да Кошта двічі формував у 1987 р. уряди президентської ініціативи, але обидва рази парламент відхиляв їхні програми, і жоден із цих урядів не розпочинав активної діяльності [358]¹⁷⁹⁾.

Незгода парламенту з діяльністю уряду тягне за собою відставку останнього. Асамблея Республіки в певній мірі контролює і діяльність Президента: вона може ініціювати процедуру імпічменту, дає згоду на те, щоб глава держави тимчасово залишив національну територію, запроваджував надзвичайний стан тощо. Все це свідчить про те, що основні принципи парламентаризму не тільки зафіксовані в Основному законі, але й знайшли практичне втілення у державно-правовій практиці Португалії.

Безумовно, загальні принципи парламентаризму по-різному проявляються в тій чи іншій державі. Це зумовлено не стільки юридичними чинниками, скільки факторами соціально-економічного, політичного та історичного характеру. На думку дисертанта, ця теза чи не найкращим чином підтверджується на прикладі Туреччини.

В 1961 р. в Турецькій республіці була прийнята Конституція, в якій знайшли своє відображення демократичні принципи державного устрою, комплекс політичних інститутів, положення про свободи і права людини. Були всі підстави назвати таку конституцію прогресивною. Однак досвід 60-х рр. засвідчив, що турецьке суспільство виявилося не готовим до її сприйняття, оскільки не досягло необхідного ступеня політичної самоорганізації. На зламі 1970-1971 років становище в країні дестабілізувалося настільки, що державний апарат і представницькі органи були не в змозі контролювати хід подій. У 1971 р. військові здійснили державний переворот. Військова хунта, що прийшла до влади, примусили меджліс прийняти цілу низку поправок і доповнень до Конституції 1961 р. і були внесені зміни до 58 із 157 статей. Одночасно посилилось виконавча влада, жорсткішим став контроль держави над засобами масової інформації, утворені Суди державної безпеки. Всі ці заходи в конкретних умовах тогочасної турецької дійсності мали за мету забезпечити стабільність у країні [422]¹⁸⁰⁾.

Однак спроба розпочати глибокі реформи в економіці зіткнулись з нездатністю політичних структур - уряду і парламенту - забезпечити їх рішуче і послідовне проведення. В тих умовах у вересні 1980 р. вище армійське командування на чолі з начальником генштабу генералом К.Евреном взяла на себе керівництво реформуванням економіки і суспільних відносин. У прийнятій на референдумі в 1982 р. новій Конституції стабільність турецької демократії намічалося забезпечити двома шляхами: більш детальною регламентацією процедури функціонування всіх державно-правових інститутів та виконанням встановлених правових норм, з одного боку, а з іншого боку, - подальшою регламентацією свобод і прав громадян, політичних партій, громадських організацій, профспілок у напрямку їхнього обмеження. Крім цього, нова Конституція значно посилила повноваження президента, розширила права виконавчої влади, дещо послабила контроль за нею з боку парламенту і судових інстанцій. Після виборів 1983 р. був здійснений перехід до цивільного правління [295, 422]¹⁸¹⁾. Таким чином, 60-80-ті рр. для Туреччини можна охарактеризувати як період пошуків і реалізації зусиль щодо забезпечення нормального функціонування інститутів парламентаризму.

У першій половині 90-х рр. особливого розмаху набув конституційний процес у постсоціалістичних країнах Східної Європи, а також у державах, що утворилися на теренах колишнього СРСР.

Так, в Угорщині після проголошення Угорської Республіки у жовтні 1989р. конституція не була скасована, але до її тексту внесено чимало змін та доповнень. У серпні 1990р. Державні збори прийняли нову редакцію Конституції. Цей текст у більшій своїй частині був деідеологізованим: з офіційної назви республіки вилучено слово “народна”, усунені більшість згадувань про соціалізм і пов’язаним з ним явищ. Угорщина визначалась як республіка і як незалежна демократична і правова держава. Були введені норми, які гарантували багатопартійність, визначали внутрішні та зовнішні завдання держави, принципи правової системи республіки. Низка нових норм складали конституційні передумови для переходу до ринкової економіки. Стосовно змін, пов’язаних із організацією влади, найбільш суттєвими є передусім посилення ролі парламенту - Державних зборів. Була введена посада Президента. Засновувались нові конституційні інститути парламентського контролю - Уповноважений Державних зборів у цивільних справах і Державна лічильна палата. Отримав конституційного регулювання статус Збройних сил і поліції. Деполітизувалися суд і прокуратура. Суттєво був перероблений розділ про основні права та обов’язки, який відповідає міжнародним стандартом. Ряду змін зазнав текст Конституції в 1991, 1993, 1994, 1995 рр. У червні 1995р. Державні збори утворили Конституційний комітет, на який поклали обов’язки розробки проекту нової Конституції. Конституційний процес у цій країні продовжується і дотепер [348]¹⁸²⁾.

У Польщі перетворення в політичному та соціально-економічному житті, що були здійснені в 1989 - 1992рр., знайшли своє адекватне відображення у бурхливому конституційному розвитку цього періоду, протягом якого в країні мали місце п’ять великих конституційних реформ. Перша реформа, що була проведена у квітні 1989р., внесла принципові зміни до структури та у функціонування вищих органів державної влади (зокрема, був відроджений виборний Сенат - верхня палата парламенту, а замість ліквідованої Державної Ради відновлюється інститут одноособового глави держави - Президента). Друга конституційна реформа 1989р. пов’язана із поправками до конституції, прийнятими у грудні того року. Установлена була нова назва держави - Республіка Польща. Передбачалось вільне утворення політичних партій, свобода господарської діяльності, а також визначався новий правовий статус прокуратури, який очолив міністр юстиції. Третя конституційна реформа (березень 1990р.) переглянула докорінно концепцію організації місцевих органів влади та адміністрації. Територіальне самоврядування проголошувалось основною формою організації публічної влади в громаді. Четвертий етап реформ, який відбувся восени 1990р., спрямований на вдосконалення державної організації та територіального самоврядування. Зокрема, до конституції були внесені зміни про вибори Президента. Значним етапом в конституційному розвитку Польщі став п’ятий етап реформи, і пов’язаний з прийняттям 17 жовтня 1992р. Конституційного закону про взаємовідносини між законодавчою і виконавчою владами Республіки Польща, а також про територіальне самоврядування, який дістав назву “Малої конституції”. Починаючи з 23 квітня 1992 р., розгорнувся етап безпосередньої підготовки тексту нового Основного закону. 22 вересня 1994р. відбулось перше парламентське обговорення семи проектів Конституції, які згодом направили до Конституційної комісії для врахування при підготовці єдиного проекту. У січні 1997р. Конституційна комісія схвалила проект Конституції, а 2 квітня Національні збори прийняли його. Референдум по Конституції відбувся 25 травня 1997р. [303]¹⁸³⁾.

Новітній конституційний процес в Україні, який на самому початку супроводжувався низкою суттєвих змін і доповнень до Конституції 1978р., безумовно необхідно пов’язати із прийняттям Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет України, якою утверджувалося здійснення українським народом його невід’ємного права на самовизначення. Вона вперше визначила сучасну назву держави - Україна; констатувала верховенство Конституції та законів республіки на своїй території; розмежовувала владу на законодавчу, виконавчу та судову; гарантувала громадянам рівність перед законом, прав і свобод; проголошувала територіальне верховенство і недоторканість кордонів, економічну самостійність і захист усіх форм власності; національно-культурне відродження українського народу; окреслила принципи зовнішньої політики [540]¹⁸⁴⁾.

24 жовтня 1990р. Верховна Рада затвердила склад першої Конституційної комісії як органу парламенту (очолював цю комісію Голова Верховної Ради УРСР Л.М.Кравчук, а після обрання його Президентом її співголовою став І.С.Плющ). 19 червня 1991р. Верховна Рада схвалила підготовлену комісією Концепцію нової Конституції України. Виходячи з основних постулатів Концепції, комісія підготувала проект Конституції України. 1 липня 1992р. Верховна Рада ухвалила постанову про винесення проекту Конституції України 1 листопада 1992 р. на всенародне обговорення. В обговоренні взяли участь понад 180 тис. громадян. До Конституційної комісії надійшло 47320 пропозицій і зауважень. Кожна восьма пропозиція була врахована при доопрацюванні проекту Основного Закону. В результаті з’явився черговий проект Конституції в редакції від 26 жовтня 1993 р. 11 березня 1996р. Конституційна комісія схвалила і передала на розгляд Верховної Ради ще один проект Конституції України. Після напруженої праці Тимчасової спеціальної комісії 28 травня розпочалось, а 4 червня завершилось перше читання. Через два тижні розгляд проекту було направлено вже у другому читанні. 28 червня 1996р. Верховна Рада прийняла і ввела в дію нову Конституцію України [70]¹⁸⁵⁾.

Крім згаданих уже країн, у 90-і рр. були прийняті нові конституції в таких державах, як Болгарія (12.VII. 1991р.), Естонія (28.VI.1992р.), Латвія (15.ІІ.1992р.), Литва (25.Х.1992р.), Македонія (17.ХІ.1991р.), Молдова (29.VІ.1994р.), Румунія (21.ХІ.1991р.), Словенія (23.ХІІ.1991р.), Словаччина (1.ІХ.1992р.), Узбекистан (8.ХІІ.1992р.), Російська Федерація (12.ХІІ.1993р.), Хорватія (22.ХІІ.1992р.), Чехія (16.ХІІ.1992р.), Югославія (27.IV.1992р.) та ін.

Загальною тенденцією розвитку конституційного процесу в цих країнах стало радикальне оновлення конституційних засад суспільного ладу. З точки зору проблематики, яку ми досліджуємо, як слушно зауважує проф. І.П.Ільїнський (Росія), найбільш суттєвими новаціями в конституційному регулюванні державної організації в цих країнах є: закріплення принципу розподілу влад на законодавчу, виконавчу і судову, а також повернення до державних інститутів, які існували в тій чи іншій країні раніше [427]¹⁸⁶⁾.

Так, принцип розподілу влад безпосередньо закріплений у конституціях Естонії (ст. 4), Литви (ст. 5), Македонії (ст. 8 ), Молдови (ст.6), Узбекистану (ст. 11), Російської Федерації (ст. 10), України (ст.6), з нього виходять конституції інших держав та з ним відповідним чином рахується практика державотворення.

Не зайвим буде підкреслити, що вищі представницькі органи в цих державах, відповідно до нових конституційних положень, ніколи не відігравали такої важливої ролі у здійсненні державної влади: тепер же вони володіють досить широкими законотворчими, контрольними, установчими та іншими повноваженнями і можливостями впливу на політику в галузі управління.

В конституціях нових держав Європи знайшли своє закріплення принципи парламентаризму. Зокрема, такий принцип як формування уряду на підставі

співвідношення сил у парламенті зафіксований у конституціях Македонії (ст.68), Молдови (ст.82), Словенії (ст.111), Угорщини (ст.33). Стосовно іншого важливого принципу парламентаризму - парламентської відповідальності уряду - то він зафіксований в Основних Законах Естонії (ст. 59 част. IV), Литви (ст. 96), Македонії (ст. 92), Молдови (104), Словенії (ст. 114), Угорщини (ст. 39), Хорватії (ст. 111), Словаччини (ст. 114, 116).

До конституційних новел у згаданих державах можна віднести: зміну порядку формування представницьких органів. Наприклад, у Болгарії та Угорщині конституціями, а в Російській Федерації, Україні та Чехії - виборчими законами запроваджена змішана виборча система, що дозволяє виявити ставлення виборців і до партій, і до окремих кандидатів у депутати; встановлення сесійного порядку діяльності при значній довготривалості сесій; суттєву зміну статуса депутата (заборона імперативного мандата, закріплення принципів імунітету та індемнітету); скасування колегіальних органів типу президії, державних рад, які діяли в період між сесіями вищих органів влади (нерідко і замість них), і відновлення або заснування посад президентів республік (Болгарія, Польща, прибалтійські держави, Росія, Україна та ін.); утворення нових допоміжних парламентських органів (лічильні палати - в Болгарії, Росії, Румунії, Угорщині, рахункова палата - в Україні, Вища контрольна палата - в Польщі, які здійснюють контроль за бюджетно - фінансовою діяльністю державних організацій та управлінням державним майном [427]¹⁸⁷⁾.

Розглянуті нами тенденції конституційного розвитку країн Центральної та Східної Європи, а також держав, які утворилися на терені колишнього СРСР, свідчать про суттєві просування в державному ладі цих країн у бік парламентаризму. Водночас дисертант підтримує точку зору тих учених, які прийшли до висновку: парламентаризм у цих державах тільки вийшов на старт і до його утвердження в державно-правовій практиці ще належить зробити чимало [100, 454]¹⁸⁸⁾.

Із держав Американського континенту, яких радикальні конституційні реформи в другій половині ХХ ст., торкнулися безпосередньо, можна назвати Бразилію. Специфіка конституційних перетворень у цій країні полягає в тому, що після двадцятирічного правління авторитарного політичного режиму (1964-1984 рр.), державний механізм поступово еволюціонує в бік лібералізму. Свідченням цього є Конституція, що була прийнята 2 вересня 1988 р. [596]¹⁸⁹⁾.

Окремі зарубіжні дослідники цілком слушно звертають увагу на те, що новий Основний Закон не вніс кардинальних змін у державну структуру Бразилії. При цьому вони вказують, що залишилися незмінними традиційний поділ влад на законодавчу, виконавчу та судову, президентська форма правління. Наводять і такий приклад: 21 квітня 1993 р. на референдумі більшість населення (понад 66 %) висловилась за республіканську форму правління та президентську форму правління [326]¹⁹⁰⁾.

Водночас неупереджений аналіз відповідних конституційних норм дозволяє стверджувати про посилення ролі парламенту — Національного конгресу — в управлінні державними справами. В цілому бразильський парламент проводить значну законодавчу роботу. Порівняно з попередніми парламентами, повноваження Конгресу, за Конституцією 1988 р., у певній мірі розширились у сфері бюджетно-фінансових відносин. Національний конгрес здійснює контроль за прямими і “непрямими” органами управління (ст. 70 Конституції 1988 р.). Деякими контрольними повноваженнями володіють і постійні комітети. Зокрема, згідно зі ст. 58 Конституції, вони мають право вимагати від міністрів надання інформації; проводити публічні слухання; розглядати будь-які петиції громадян стосовно актів державної влади або недоліків місцевих органів влади. Чималі повноваження парламенту в міжнародній сфері. Як показує аналіз статей 48 і 49 Конституції, перелік повноважень Національного конгресу досягає цифри 30.

Варто підкреслити, що із прийняттям нової Конституції, в цій державі не припинилися конституційні реформи. Найважливіші з них спрямовані на зміну податкової системи, оздоровлення фінансової системи, створення гнучкої системи соціального забезпечення, прискорення процесу приватизації, зняття конституційних обмежень на приплив до країни іноземних інвестицій [295]¹⁹¹⁾. Як бачимо, в країні йде процес демократизації, чому в значній мірі сприяє запровадження принципів парламентаризму в системі державного владування.

Досить своєрідно розвивався конституційний процес в арабських державах із

республіканським ладом (Алжирська Народно-Демократична Республіка (АНДР), Арабська Республіка, Єгипет (АРЄ), Єменська Республіка, Республіка Ірак, Ліванська Республіка, Судан, Туніська Республіка). З одного боку, конституції згаданих країн запозичили окремі положення конституцій країн-метрополій, а з іншого - вони в певній мірі знаходились під впливом конституційно-правового розвитку Єгипетської держави (конституції 1956, 1958, 1964 і 1971 рр.), який відбувався через багато переворотів і деформацій.

Відомий єгипетський юрист-державознавець Каїд Мухамед Тарбуш, наприклад, звертає увагу на такі характерні риси конституційного регулювання взаємодії вищих органів влади, притаманні вищезгаданим державам. По-перше, задеклароване Основними Законами право розпуску парламенту, яке, за загальним правилом, дозволяло главі держави на вимогу уряду встановлювати баланс між законодавчою і виконавчою владами, із часом перетворилася в особисту зброю глави держави, яку він використовував проти парламенту з метою завадити його нормальному функціонуванню (ця зброя десятки разів використовувалася в Єгипті, в Іраку при монархічному режимі). По-друге, законодавчі органи цих країн не виконували закладені в них конституційні цілі, перетворилися в іграшку в руках глави держави, повноваження якого розширювалися. Не сприяли підвищенню їхнього авторитету і парламентські експерименти в Єгипті, Іраку, Сирії та Судані, які закінчувалися революціями та переворотами (наприклад, перевороти здійснювались: 7 разів у Сирії, 4 рази - в Іраку, 3 рази - в Судані, 2 рази - Єменській республіці, по одному разу в Алжирі, Єгипті та Тунісі). По-третє, керівники переворотів запозичили досвід єгипетської революції (наприклад, Ірак, Сирія в 1963 р., Алжир в 1965 р., Ємен в 1967 р.) стосовно створення колегіонального органу для тимчасового управління державними справами, утворення єдиної в країні політичної партії або організації, а згодом обрання голови цього колегіонального органу шляхом всенародного референдуму на посаду президента республіки, після чого приймалась нова конституція під “главу держави”. Глава держави наділявся найширшими повноваженнями у всіх галузях [539]¹⁹²⁾.

Зарубіжні дослідники неодноразово вказували на те, що в конституційній теорії та практиці арабських держав дуже слабо проявляються основні принципи парламентаризму. Із цим не можна не погодитись.

Візьмемо для прикладу ситуацію, що склалася із реалізацією такого важливого принципу, яким є парламентський контроль за діяльністю уряду. Державно-правова практика свідчить про те, що законодавчий орган у Єгипті, Сирії, Тунісі жодного разу не висловлював вотум недовіри урядові. Зокрема, конституція АРЄ 1971 р. передбачала, що “міністри несуть відповідальність перед Народними зборами за загальну політику держави”, і кожен міністр відповідає за дії міністерства, однак Народні збори не можуть висловити вотум недовіри урядові, а тільки “одному із заступників прем’єр-міністра, або міністру, або його заступнику”. Що ж до позбавлення довіри прем’єр-міністра, то позов може стати довготривалим процесом, оскільки Народним зборам для прийняття своєї ухвали необхідно заручитися згодою Президента республіки, який має право повернути ухвалу про недовіру на повторний розгляд. У разі, якщо парламент підтвердить своє рішення вдруге, “президент республіки має право питання про конфлікт між народними зборами та урядом винести на всенародний референдум”. Якщо на референдумі підтримають уряд, то Народні збори вважаються розпущеними. Аналогічна ситуація і в Судані. Тільки тут Народним зборам необхідно отримати більшість у 2/3 голосів членів законодавчого органу для того, щоб поставити перед президентом вимогу про зміщення з посади прем’єр - міністра або будь-якого з міністрів [539]¹⁹³⁾.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок , що в арабських республіках не всі принципи парламентаризму знайшли своє конституційне закріплення, ще слабкіше вони втілені в державно-правовій практиці.

На зламі 80-90-х рр. справжній “конституційний бум” охопив африканські країни. Тільки за період 1989-1995 рр. із 53 африканських держав у 36 були прийняті нові конституції [189]¹⁹⁴⁾. Конституційні реформи, які здійснюються в країнах, що розвиваються, спрямовані на створення нової державності відповідно до принципів сучасної демократії. Найважливіший з них - розподілу влад, отримав своє визнання у всіх країнах, де декларується мета утворення такої держави. Як констатує французький державознавець Ж.Буа де Годісон, ідея розподілу влад відродилась навіть у тих державах, де її засуджували та заперечували [501]¹⁹⁵⁾.

Не маючи можливості докладно висвітлити усі питання стосовно організації державної влади, яку закріпили нові конституції держав цього регіону, звернемо увагу тільки на найбільш суттєві конституційні новели, і які, на думку дослідників, включаючи і дисертанта, найкраще характеризують новітнє конституційне законодавство держав Африканського континенту в сучасних умовах. Вкажемо на деякі з них.

По-перше, нові конституції, зберігши інститут сильного глави держави, водночас передбачають обмеження строку президентських повноважень двома мандатами, а також розділення посад глави держави і голови уряду (останнє, однак, не скрізь). По-друге, розширюється компетенція парламента, зокрема, посилюється його контроль за виконавчою владою шляхом встановлення в деяких країнах парламентської відповідальності уряду. По-третє, заснування двопалатних парламентів у ряді держав (Буркіна-Фасо, Конго, Мавританія, Намібія, Нігерія та ін.), які, до речі, були рідкісним винятком в старих державних структурах. По-четверте, усі нові Основні Закони містять положення про незалежність судової влади та її гарантіях (у багатьох конституціях періоду 70 - 80-х рр. було відсутнім поняття “судова влада”). По-п’яте, визнання на конституційному рівні політичних партій як самостійного політичного і конституційно-правового інституту і у зв’язку з цим введення в Основний Закон приписів, які б виключали можливість підкорення політичними партіями державного апарату (наприклад, Конституція Буркіна-Фасо забороняє главі держави бути членом політичної партії) [500]¹⁹⁶⁾.

Як бачимо з порівняльного аналізу новітнього конституційного законодавства країн Африки, і в державах цього континенту визнання отримують універсальні цінності, принципи та інститути парламентаризму. Проте, як свідчить державно-правова практика, на шляху здійснення приписів нових демократичних конституцій зроблені тільки перші кроки. В ряді країн проведені вибори на багатопартійних засадах, у результаті яких уперше конституційним шляхом відбулась зміна правлячих партій (в Беніні зареєстровані 80 партій; у Замбії у грудні 1990 р. стався перехід від однопартійної до багатопартійної системи; в Капо-Верді багатопартійні парламентські вибори вперше відбулися в січні 1991 р.) або здійснений перехід від військового режиму до цивільного (в Гані це сталося в 1991 р., у Мавританії - в першій половині 1992 р.; у Малі - в 1979 р.) [295]¹⁹⁷⁾. Водночас в ряді інших країн не вдалося запобігти конфронтації між “старою” владою і опозицією. Так, у кінці 1992 р. сталися збройні сутички між прихильниками президента Того Г. Ейдеми та демократичною опозицією. Чи не найгіршим варіантом наслідків демократизації стала Ліберія, де з кінця 1989 р. йде громадянська війна [475]¹⁹⁸⁾. Отже, процес переходу до демократичних інститутів є тривалим і не завжди прямолінійним.

Проведене дослідження становлення та еволюції сучасного парламентаризму дає підстави зробити такі висновки.

1. Парламентаризм, під яким ми розуміємо представницькі засади в управлінні, - історично зумовлений наслідок суспільно-політичного розвитку країн світу. Його становлення пов’язане із формуванням сучасної державності. Разом з тим парламентаризм, як і будь-яке інше суспільне явище, має свою передісторію. Його генотип закладався на самих ранніх етапах історії соціального буття людини і людства. Зокрема, професійні функції управління на стадії розвинутого патріархату виконували “керуючі” ­- у папуасів Нової Гвінеї; сахєми ­- у ірокезів Північної Америки.

Більш зрілу форму “управління” складали народні зібрання стародавніх греків, які в часі можна віднести до XVIII ст. до н. е. (кожна з чотирьох античних філ - племен: Гелеонта, Аргада, Егікоре і Гопліта мали свої органи управління, своє зібрання - буле, своє військо і царя (філобасілея). В державі Маур’єв (Стародавня Індія) в IV - II ст.ст. до н.е. існували такі колегіальні органи державної влади, як дорадчий орган при цареві - раджа сабхо, і рада сановників - матріпарітад. Але найвищою розквіту досяг “античний парламентаризм” на межі першого тисячоліття, коли з’явилися і функціонували державні установи представницького характеру в Стародавній Греції (колегіальний орган - рада чотирьохсот) і в державно-політичній історії Риму тих часів (сенат).

Пізніше - на різних етапах розвитку феодального суспільства майже у всіх країнах тогочасної Європи створюються різні інституції, в рамках яких феодальні монархи обговорювали державні справи зі знаттю. Прикладом такої інституції могла бути рада вельмож - вітенгемот в Англії (VIII – X стст.). Оскільки вони не були виборними, їх звичайно, не слід розглядати в якості представницької установи. Виняток тут складає хіба що такий суспільний інститут, що сформувався в ісландців - альтинг. Його створення необхідно віднести до 930 р. Оскільки він був вищим органом влади всієї ісландської нації, який приймав у тому числі й закони, його слушно називають першим парламентом світу.

Подальша передісторія світового парламентаризму пов’язана із періодом станово-представницької монархії. Вона знайшла свій безпосередній вияв в існуванні т.зв. станово-представницьких установ (кортеси - в Іспанії, Генеральні штати - у Франції, Боярська Дума і Земський Собор - у Росії, парламент - в Англії тощо). Англійський парламент на зламі ХІІ - ХІІІ ст.ст. набуває значення державного форуму і стає класичним зразком для інших.

На наш погляд, на цьому закінчується передісторія світового парламентаризму і перший етап його становлення.

2. Другий етап розвитку парламентаризму як історичного явища можна пов’язувати з кінцем XVII - кінцем XVIII., коли ідеї парламентаризму, які пропагувалися у працях Дж.Локка, Ж.-Ж. Русо, Ш.Монтеск’є, політичних трактатах “батьків” американської конституції 1787р. знайшли своє практичне втілення в державно-правовій практиці. В писаних конституціях кінця XVIII ст. - американській, французькій, польській та неписаний Великобританії - міцно закріплюється принцип верховенства парламенту. Звичайно, практичне втілення ідей народного представництва в період закладання основ нової державності багато в чому відрізнялось від сьогодення, та саме в цей період почався розвиток парламентаризму в сучасному розумінні цього слова.

3. Третій етап розвитку парламентаризму охоплює ХІХ ст., коли на конституційній основі парламент формується як державний інститут у переважній більшості країн, які існували в той час. Виборчі закони, що приймалися в ті часи, створили правову базу для регулювання виборів членів вищих представницьких органів. У багатьох державах парламент стає єдиним джерелом законодавства, тільки йому належить право прийняття законів. У цей період формуються парламентські інститути - законодавчий процес, статус депутатів, відносини із виконавчою владою з партіями та пресою. Не всюди парламентам вдається завоювати і зберегти своє високе становище в системі органів державної влади. Але в багатьох країнах Європи та Американського континенту йде процес закріплення принципів парламентаризму в конституційній теорії та державно-правовій практиці.

4. Четвертий етап розвитку парламентаризму охоплює ХХ ст. і характеризується утвердженням парламентаризму як системи взаємодії держави і суспільства при провідній або особливій та істотній ролі загальнонаціонального представницького органу у здійсненні владних функцій.

Якщо в першій половині ХХ століття простежувалось зниження ролі парламентів у процесі здійснення державної влади, що виявилися у зміцненні повноважень урядів за рахунок вищих представницьких органів і які призвели до звуження реальних можливостей впливу останніх у сфері здійснення влади (у вітчизняній літературі ще донедавна такий стан характеризувався як “криза буржуазного парламентаризму”), то розвиток парламентаризму на сучасному його етапі - після Другої світової війни, свідчить, що тенденція падіння ролі парламентів виявляється далеко не у всіх країнах.

В розвинутих країнах Заходу (Греція, Італія, Іспанія, Португалія, Північні країни, ФРН, Японія) остаточно закріпилися в конституційній теорії та практиці принципи парламентаризму.

На зламі 80-90 - х рр. ХХст. державно-правовий розвиток багатьох країн Центральної та Східної Європи, Азії та Африки вступив у новий етап, який характеризується проведенням політичних і економічних реформ демократичного спрямування і виявляється в радикальному оновленні конституційних засад державного ладу.

Правлячі кола багатьох країн вдалися до парламентських реформ: у деяких з них виникли нові парламентські структури - спеціальні комісії по контролю, парламентські уповноважені з прав людини, лічильні або рахункові палати тощо. Законодавча діяльність парламентів отримала зміст правової домінанти, зростає їхня роль у здійсненні установчих, контрольних, фінансово- бюджетних та інших функцій, у цілому зріс їх авторитет в очах громадськості, хоча нерідко низька ефективність парламентської діяльності його дещо знижує в окремих країнах.

Отже, можна говорити про “ренесанс” парламентаризму в сучасних умовах. Звичайно, з деякими застереженнями. Адже форми і темпи утвердження парламентаризму в різних країнах мали і мають свої особливості.