1.2. Становлення і зміцнення парламентів у кінці XVII - кінці XVIII ст.

Період від кінця ХVІІ до кінця ХVІІІ століть був позначений в історії глибокими змінами не тільки в економіці, але й в політиці. Мануфактурній стадії капіталізму в передових країнах відповідали ранні форми буржуазного політичного устрою. В політичній системі держав йшло утвердження деяких інститутів парламентської демократії. Оскільки розвиток держав у всіх сферах, включаючи і політичну, відбувався нерівномірно, ми віддали перевагу висвітленню історії становлення та зміцненню парламентів в окремих країнах.

З позицій формування об’єктивного погляду на історію розвитку парламентських установ важливим уявляється підкреслити, що однопалатний парламент — Генеральні штати — в якості законодавчого органу діяв ще з 1419 р. в Андоррі [295]⁸⁵⁾ , а республіканський лад існував у Сан-Марино (з 1263 р., коли, до речі, була прийнята і найдавніша у світі Конституція. Тепер в цій державі діє (із змінами 1906 р.) конституція [Статут — звід законів про систему державного устрою] 1600р.[516]⁸⁶⁾.

В авангарді найбільш розвинутих держав не тільки в економічній, але і в політичній перебудові суспільства йшла Англія. Після революції 1688 р., яка остаточно привела до влади обуржуазнену земельну аристократію і верхівку торгово-промислової буржуазії, встановився режим конституційної монархії. Король Вільгельм ІІІ Оранський отримав владу з певними обмеженнями, сформульованими в “Декларації прав” і згодом у “Біллі про права”; монарх був уже не в змозі призупиняти дії законів і стягувати податки [200]⁸⁷⁾. Набір і утримання війська також могли мати місце тільки за згодою парламенту. Так, уперше було визначено місце парламенту в системі органів влади: за ним, зокрема, закріплювалися широкі повноваження в сфері законодавства.

Подальшому посиленню всевладності парламенту сприяло прийняття в 1701 р. Акту про устрій (правління), названий також Законом про престолонаслідування. Він встановлював: 1) підзаконність королівської влади і навіть особи монарха (володіти англійською короною міг лише той, хто належав до англіканської церкви; монарху заборонялось залишити країну без згоди на те парламенту); 2) підзаконність виконавчої влади (уряд повинен був діяти не самостійно, а за “законами та звичаями королівства”; запроваджувалась персональна відповідальність членів уряду за прийняті ухвали на основі правила контрасигнування — обов’язкового візування урядової ухвали); 3) підконтрольність суддів парламенту — за рішенням обох палат припускалось зміщення суддів [205]⁸⁸⁾.

Отже, на зламі XVII - XVIII стст. в Англії утвердився державний лад, який визначається як дуалістична монархія. Королівські повноваження не були законодавчо закріплені. Монарх зберігав право абсолютного вето стосовно законопроектів, прийнятих парламентом, одноосібно формував уряд і за його допомогою здійснював свою політику. Ніякої відповідальності перед парламентом король та члени його уряду не несли. За парламентом же залишилося верховенство у сфері законодавства, виключне право вотування бюджету, визначення військового контингенту.

На початку XVIII ст. процес піднесення ролі парламенту отримав нового імпульсу. З-поміж заходів, ужитих в цьому напрямку, на особливу увагу заслуговують у крайньому разі два з них. Перший — пов’язаний з 1707 р., коли королівська влада втратила право вето, і тим самим передала всю повноту законодавчої влади до парламенту. Другий, не менш важливий, знайшов своє втілення в Акті (законі) 1714р., який збільшив строк повноважень нижньої палати з 3 до 7 років. Нижня палата добилася також передачі в її руки вирішення питання про правильність виборів[155]⁸⁹⁾.

Не менш продуктивною в політичному розвиткові Великобританії стала друга половина ХУІІІ ст. У цей період тут відбувався процес конституційного закріплення нової форми державного правління — парламентарної монархії. З юридичної точки зору, парламентарну монархію визначають “як таку форму правління, при якій главі держави присвоюється титул, феодальний за своїм походженням, його посада передається у спадщину, але уряд формується і діє тільки при тій умові, що він користується довір’ям нижньої палати парламенту” [281]⁹⁰⁾.

У конституюванні парламентарної монархії чи не найважливішу роль відіграв інститут відповідальності міністрів перед парламентом. Із самого початку цей інститут означав кримінальну відповідальність за посадові злочини, яка здійснювалася в особливому порядку (“імпічменту”). Що ж стосується політичної відповідальності членів кабінету перед парламентом, то вона знаходила своє втілення у відставці кабінету, політика якого не отримувала підтримки Палати громад. Перший випадок колективної відставки кабінету мав місце у 1872 р. через поразку Британії у війні з американськими колоніями [146]⁹¹⁾.

У цей період йшло становлення ще одного важливого принципу, що визначає підвалини взаємовідносин кабінету міністрів із парламентом: кабінет знаходиться при владі, доки користується підтримкою більшості Палати громад. Історично встановлення цього правила пов’язане з ім’ям діяча нового, буржуазного типу Робертом Уолполом, який з 1721 по 1742 рр. був лідером партії вігів і прем’єр-міністром. У 1727 р. король Георг ІІ звільнив Р.Уолпола, який користувався величезною підтримкою нижньої палати парламенту, проте невдовзі вимушений був повернути його до влади, оскільки парламент не затвердив бажаний для короля цивільний лист. Р.Уолпол знаходився при владі близько двадцяти років, але коли більшість нижньої палати висловилась проти його політики, він та його колеги-урядовці пішли у відставку, заклавши, таким чином, початок новій конституційній та парламентській практиці [200]⁹²⁾. Формування кабінету на партійних засадах з того часу перетворилося в один із найважливіших принципів британської системи парламентського правління.

Варто зазначити, що пізніше цей продукт парламентського буття перетворився в один із базових елементів, які лежать в основі організації та функціонування державного механізму в цілому.

Історія становлення та зміцнення парламенту в іншій європейській країні — Франції, нараховує понад двісті років. Починаючи з 1789 р., за винятком періоду 1940-1945 рр., в цій країні діє загальнонаціональний орган народного представництва. На відміну від англійського парламенту, історія французької представницької установи — це своєрідний ланцюг безперервних перетворень, часом революційних за своїм характером.

Ключовими вважаються події літа 1789 р. Скликані королем Людовіком ХVІ для розв‘язання фінансової кризи, Генеральні штати (вони ні разу не були скликані між 1614 і 1789 рр.) збираються у Версалі 5 травня 1789 р., як і раніше, по станах. Третій стан (юристи, вихідці з інтелігенції, крамарі, банкіри, промисловики, землевласники), який вимагав серйозних реформ, був представлений 661 депутатом. Духовенство і дворянство мали відповідно 326 і 330 депутатів. Депутати третього стану, відкинувши становий принцип представництва, 17 червня проголосили себе Національною асамблеєю, тобто повноважним представником усієї нації. 27 червня король був вимушений наказувати решті депутатів від інших станів приєднатись до Національної асамблеї. 9 липня Національна асамблея, що складалася вже з усіх трьох станів, проголосила себе Установчою. 26 серпня 1789 р. Національна асамблея прийняла “Декларацію прав людини і громадянина” – основний документ революції [175]⁹³⁾. В ній, зокрема, проголошувався принцип народного суверенітету і визначалась низка інших демократичних принципів, що зберігають своє значення і сьогодні.

У грудні 1789 р. Установча асамблея прийняла декрет про запровадження майнових та інших цензів для виборців. Згідно з декретом, усі громадяни поділялися на т.зв. “активних” і “пасивних”. Тільки активні громадяни отримували виборчі права. Така категорія громадян мала відповідати певним вимогам, а саме: 1) бути французом; 2) досягти 25-річного віку; 3) проживати фактично в даному кантоні не менш одного року; 4) сплачувати податок у розмірі триденної заробітної плати; 5) не мати становища наймита...” [155]⁹⁴⁾. В цьому законі вперше набув свого юридичного закріплення інститут “вільного мандату”: депутати розглядалися не як представники відповідних округів, а як представники всього народу, котрим не можна давати ніяких доручень.

Перша Конституція Франції, прийнята 3 вересня 1791 р. Установчою асамблеєю, встановила режим обмеженої монархії. Відтепер король отримував свою владу від нації, якій він присягав на вірність. Він володів тільки виконавчою владою: призначав і відкликав міністрів, приймав нормативно-розпорядчі акти і декрети щодо застосування законів. Панівною владою стала законодавча, яка доручалася колективному органу - Національній асамблеї, що обиралась на один рік на засадах обмеженого (цензового) “непрямого” (багатоступеневого) виборчого права. Основний закон установив досить широкі повноваження парламентові у сфері здійснення державної влади. Головні повноваження Національної асамблеї були пов’язані з прийняттям законів. До того ж король володів тільки правом вето, що призупиняло дію прийнятих актів на два роки. До її компетенції входили такі основні питання: визначення чисельності та складу збройних сил, визначення їх грошового утримання, оголошення війни; встановлення податків, складання і затвердження бюджету, контроль за витрачанням державних ресурсів; заснування та скасування державних посад; ратифікація договорів із іноземними державами [155]⁹⁵⁾.

Стосовно встановленого Конституцією 1791 р. державного ладу, необхідно зазначити, що він проіснував недовго. Вже 10 серпня 1792 р. Асамблея позбавляє короля його власних прерогатив і призначає вибори нової асамблеї - Конвенту, якому доручається підготовка нової Конституції. Конституція 1793 р., яка не набрала чинності, передавала всю владу єдиній асамблеї, обраній на один рік загальним голосуванням. Проте в 1795 р. Конвент приймає нову конституцію, згідно з якою законодавча влада доручається двом палатам (Раді п’ятисот і Раді старійшин), склад яких обирався на три роки “непрямими” (багатоступеневими) виборами. Виконавча влада доручалась Директорії, що мала у своєму складі 5 членів. Ця Конституція діяла до 1799 р. Після державного перевороту 18 брюмера і приходу до влади Бонапарта, у грудні 1799 р. була прийнята нова Конституція. Остання розподіляє законодавчу владу між чотирма асамблеями, а саме: Державною радою (складалась із чиновників, які призначались Першим консулом); Трибунатом (складався зі 100 членів, яких призначав Сенат); Законодавчим корпусом (у його складі було 300 членів, яких призначав Сенат); Сенатом, який складався з 80 довічних і незмінюваних членів[646]⁹⁶⁾.

Зауважимо, що цей складний механізм представництва був розроблений Еммануїлом Сійєсом, який керувався принципом: “довіра повинна іти знизу, влада - зверху”. В кінцевому результаті вирішальне слово залишалось за незалежним Сенатом. Однак поза урядом законодавчий процес був приреченим на параліч своєї діяльності.

Становлення парламенту в інших країнах Європи відбувалось у межах переходу цих народів від феодалізму до капіталізму. Зміцнення нових капіталістичних відносин спричинило встановлення нового політичного ладу, передтечею якого була парламентарна монархія Великобританії першої половини XVIII ст.

Особливо виявився тоді вплив британського прикладу в Швеції, де у 1718 був повалений військово-бюрократичний абсолютизм Карла ХІІ. Тут політичний розвиток у напрямку встановлення нових, властивих капіталізму форм, був досить своєрідним. У 1718-1720 роках у Швеції встановилась система станового парламентаризму, де повнота державної влади знаходилась у руках парламенту, що складався з чотирьох станів (дворянства, бюргерства, духовенства і селянства), сформованих ним органів - уряду і Таємної комісії. Становий парламентаризм у Швеції був установлений під безпосереднім впливом ідей Англійської буржуазної революції XVII ст. Ще одним свідченням британського впливу було те, що Конституція Швеції 1719 р. (т.зв. “Форма правління”) була складена під впливом ідей Джона Локка.

У шведському становому парламенті - риксдазі розгорнулась боротьба між парламентськими партіями - неоформленими політичними угрупуваннями депутатів. Уже в 30-і рр. XVIII ст. склалися дві такі угрупування (партії) - “капелюхів” і “ковпаків”, які розрізнялися в основному за своєю зовнішньополітичною орієнтацією. “Капелюхи” орієнтувалися на Францію і виступали за реванш проти Росії, а “ковпаки” були за підтримку мирних, добросусідських відносин зі східним сусідом. Швидкий розвиток капіталістичного ладу вирішально вплинув на соціальну структуру суспільства, яка стала розвиватися: частина дворянства обуржуазнювалась, з’явилися нові позастанові прошарки. Це призвело до зміни характеру державного ладу - становий парламентаризм саме у 60-і роки XVIII ст. втрачав характер влади дворянсько-аристократичної олігархії, наповнювався новим змістом. Згадані парламентські партії стали загальнонаціональними організаціями. В політичній боротьбі в Швеції виявились буржуазно-демократичні тенденції: в 1766 р. була, наприклад, розширена свобода друку, а міжпартійна боротьба стала нормою політичного життя. Однак можливості в політичній сфері були недостатніми для розвитку країни - сам капіталістичний лад охоплював тільки незначну частину населення. До того ж “молодші ковпаки”, які прийшли до влади в 1765р., не були в змозі послідовно здійснювати буржуазно-демократичні реформи. Одночасно в країні активізувалися консервативні сили і корона, які чинили опір буржуазно-демократичним перетворенням. Цим скористався король Густав ІІІ, який у серпні 1772 р. здійснив державний переворот. Парламентарному експерименту з його буржуазно-демократичними тенденціями в Швеції було покладено край [200]⁹⁷⁾.

Політичний розвиток переважної більшості держав Європи, де ще панували феодальні порядки, пішов у іншому напрямку. Модернізація економічної та політичної системи у другій половині XVIII ст. традиційно в літературі іменується “освіченим абсолютизмом”.Особливістю цього періоду для багатьох країн Східної та Південно - Східної Європи було те, що вони не мали тоді політичної незалежності, а їх соціально-економічний, культурний і політичний розвиток відбувається в рамках Австрійської та Османської імперій. В цих умовах боротьба за утвердження національної державності перепліталась із рухом за проведення радикальних буржуазних перетворень. Підсумком цих народних зусиль стало прийняття конституцій та здіснення низки суспільно-політичних реформ, які сприяли подальшому просуванню цих країн у напрямку встановлення капіталістичних відносин і адекватній їм формі влади.

У Польщі ці реформаторські тенденції знайшли своє відображення передусім у тих важливих змінах у державному устрої, що вчинив Чотирирічний сейм 1788 - 1792 рр. Вінцем реформаторських зусиль стала прийнята 3 травня 1791 р. конституція - Закон правління (Ustawa Rzadowa). Вона засновувала спадкову монархію, дієздатний сейм і наділяла низкою прав городян, а також декларувала опіку закону й уряду над селянами [179]⁹⁸⁾. Отже, в Польщі конституювався державний режим, який характеризувався як дуалістичний. Проте поділи Польщі, здійснені в останній третині XVIII ст. Прусією, Австрією та Росією, які завершилися ліквідацією польської держави в 1795 р., перервали конституційний розвиток країни і утвердження парламентаризму в ній майже на 125 років.

На американському континенті, зокрема в США, представницькі установи національного масштабу створювались на світанку формування державності, в період боротьби американських колоній за незалежність, і остаточно утвердились у результаті прийняття Конституції 1787 р. Саме з цього часу починає свій відлік система буржуазно-демократичних органів, як система, що виконує певні соціальні функції, яка має порівняно сталу структуру і володіє набором характерних ознак. Починає свою діяльність, зокрема, законодавчий орган в якості провідного нормовстановлюючого інституту [94]⁹⁹⁾.

^{Характерними рисами й одночасно особливостями Американської державності} стало визнання принципу виборності виконавчої влади і, виходячи з цього, республіканського правління, при цьому республіка (у розвиток англійської традиції парламентської монархії) засновувалась на безумовному верховенстві представників законодавчої влади (відповідно до пануючого погляду XVIII ст. законодавча влада вважалась визначальною в житті держави); закріплення принципу федеративного державного устрою, побудованого на визнанні високого ступеня самостійності штатів; підкорення організації державної влади принципу розподілу влад (у розвиток доктрини Дж. Локка поряд із законодавчою владами в особливе становище виділялась і судова - як гарант забезпечення прав і свобод громадян) [53]¹⁰⁰⁾.

Особливо важливе значення у становленні нової держави - США відіграла її Конституція 1787 р., яка не тільки окреслила загальні контури конституційного ладу, але й визначила подальший її політичний розвиток на цілі століття. Згідно з її нормами, Конгрес, перша сесія якого відбулась 6 квітня 1789р., складався з двох палат - Палати представників і Сенату. Палата представників обиралась на два роки населенням штатів відповідно до його чисельності і на підставі вимог, які були встановлені в самому штаті. Членом Палати представників міг стати тільки громадянин штату з необхідним цензом осілості і старше 25 років. Сенат складався з особливих представників, які обиралися законодавчими зборами штатів правилами на 6 років із обов’язковим систематичним переобранням по 1/3 через кожні два роки. Віковий ценз для сенаторів складав 30 років. При цьому діяв принцип рівних умов - по 2 сенатори від кожного штату, незалежно від кількості населення в ньому. Чисельний склад Палати представників визначався прийнятою в XVIII ст. квотою виборів: один депутат від 30 тис. громадян штату; в 1793 р. в Палаті був 101 депутат[116]¹⁰¹⁾.

Повноваження Конгресу обмежувались питаннями, віднесеними Конституцією до сфери загальнофедеративних. Питання, що підлягали компетенції федерального законодавчого органу, перелічені в статті І, розділі 8: право встановлювати податки, збори й мита; укладати позики, регулювати торговельні відносини; створювати й утримувати війська та флот, а також оголошувати війну; карбувати гроші й виробляти правила натуралізації чужоземців; запроваджувати закони про патентну справу, авторські права та банкрутство, засновувати поштові служби й правити округом Колумбія. Тільки за Конгресом визнавалось право укладати міжнародні договори і в цілому проводити зовнішню політику. Інші положення Основного закону надавали Конгресові додаткові повноваження: ст. IV наділяла його владою приймати до складу країни нові штати; ст. V уповноважувала його пропонувати конституційні поправки тощо [578]¹⁰²⁾.

З перших кроків своєї діяльності Конгрес зміцнював свої позиції. Обидві палати Конгресу прийняли регламенти й утворили відповідні тимчасові та постійні комітети, на яких було покладено обов’язок щодо розробки федеральних законів. Чисельність тимчасових комітетів із самого початку залежала від кількості питань, які обговорювалися (в 1790-і рр. було до 350 таких комітетів). Перші постійні комітети стали утворюватися відразу після організації Конгресу. В Палаті представників це були Комітети по виборах (свого роду мандатний) і Комітет внесення біллів, тобто попереднього заслуховування законопроектів. У 1796 р. утворений Комітет шляхів і засобів, практично - це комітет по державних доходах і бюджетних рекомендаціях урядові. Законодавча процедура в Конгресі була подібною до британського парламенту. Попереднє обговорення відбувалось у всій палаті (т. зв. “комітет усієї палати”). Після першого читання, ознайомчого, визначався особливий редакційний комітет винятково для складання попереднього тексту законопроекту. Цей текст проходив постатейне друге читання в Палаті представників. Після проект друкувався і знову направлявся на остаточне, третє читання. Затверджений законопроект передавали до Сенату. При виявленні розбіжностей двох палат обиралися особливі групи для узгодження остаточного тексту. Голосування відбувалося всіляко: опитуванням, поділом (уставанням), шляхом призначення особливих осіб - обліковців, поіменне. Зазначимо, що звід цих правил і прецендентів складений особисто Т. Джефферсоном на підставі різних історичних і законодавчих джерел [205]¹⁰³⁾. Окрім законодавчих, інші функції Конгресу, передбачені Конституцією, здійснювались епізодично.

З перших років діяльності Конгресу в ньому стали згуртовуватися прихильники тієї чи іншої політичної лінії, утворюючи кокуси, тобто закриті збори цих осіб. Діяльність кокусів звичайно сприяла деякому організаційному впливу на обговорення та голосування в палатах. Саме кокуси і стали зародком формування політичних партій у США. З часом вони стали відігравати роль партійних з’їздів; на них відбувалось висування кандидатів у президенти.

Перший досвід діяльності американського Конгресу кінця XVIII ст. не тільки зберіг свою силу більше, ніж на 200 років, але й став базою наступного державно - політичного розвитку США. Його найголовнішим надбанням було закріплення представницької демократії, гарантованої організації влади і управління на засадах розподілу влад, виборності найрізноманітніших інститутів влади в країні - від загальнонаціональних до органів самоврядування.

Отже, кінець XVII - кінець XVIII ст.ст. можна вважати черговим етапом у розвитку парламенту і відповідно парламентаризму. Саме в цей період відбулося остаточне становлення парламентів у Великобританії, США та Франції. Незважаючи на те, що парламенти в деяких країнах зазнають поразки, проте ідеї парламентаризму і перший досвід парламентської практики вже крокують по світу та завойовують собі нових прихильників у багатьох державах.