2.2. Формування теорії парламентаризму

В силу загальної закономірності - нерівномірного розвитку загальнолюдської історії та відповідно політичних процесів формування теорії парламентаризму та її подальший розвиток у різних країнах відбувалися по-різному. В Англії, наприклад, яка в ті часи вважалась однією з провідних країн Західної Європи, відповідні соціально-економічні процеси упродовж багатьох століть висували на перший план політичні проблеми. Ще в ХІІст. у відповідних політичних трактатах проголошувалися тези проти необмеженої королівської влади. Проте ці ідеї залишалися до кінця першої чверті XVII століття в тому самому зародковому стані, в якому вони існували в середньовічній традиції.

Англійська буржуазна революція кінця XVII ст. у соціально-політичному плані призвела до остаточного утвердження після 1688 р. у цій країні конституційної монархії. Це відповідно вплинуло і на політико-юридичну думку того часу. Один із прихильників цієї форми правління Джон Локк у творі “Два трактати про державне правління” виклав своє політико-юридичне вчення. Спираючись на висловлені до нього ідеї природного права, суспільного договору, народного суверенітету, збалансованості влад, законності повстання проти влади тирана та інших, він не обмежився їхнім простим відтворенням, але розвинув їх, видозмінив, доповнив новими та інтегрував їх у цілісну доктрину - теорію розподілу влад.

Аналізуючи генезу державності, Локк міркував так: реалізація “головної і великої мети” політичної спільноти неминуче вимагає, щоб публічно-владні повноваження держави були чітко розмежовані та поділені між різними її органами. Ідею розподілу влад при цьому він теоретично обгрунтував такими рисами природи людини, як здатність розуму створювати загальні правила і керуватися ними (законодавча влада), здатність своїми силами виконувати ці рішення, застосовувати загальні правила до конкретних ситуацій (звідси - суд, виконавча влада), нарешті, здатність визначати своє ставлення до інших людей (цим зумовлюється т. зв. союзна, або федеративна влада), що відає міжнародними відносинами. Відповідні типи публічно - владної діяльності розташовувалися ним в ієрархічному порядку. Перше місце відводилось владі законодавчій як верховній (проте не абсолютній!) в країні. Інші влади повинні підкорятися їй. Водночас вони не є пасивними додатками законодавчої влади і справляють на неї (зокрема, влада виконавча) досить активний вплив [165]²¹⁷⁾.

Отже, нормальна “структура правління” вимальовувався в уяві Дж. Локка комплексом офіційних нормативно закріплених стримувань і противаг. З теоретично-пізнавальної точки зору, розроблена ними концепція розподілу влад містила момент усвідомлення об’єктивної потреби в розмежуванні діяльності публічного владування в технічно-організаційному та інституціональному поділі праці щодо управління державою. В цілому ж запропонована англійським мислителем концепція розподілу влад значно вплинула на розвиток політичної доктрини того часу, трансформувавшись в один із постулатів парламентаризму.

Вагомий внесок у формування теорії парламентаризму повносив один із найвідоміших представників суспільно-політичної думки ХVІІІ ст. Едмон Берк, який висунув концепцію парламентського представництва. Він відкидав ідею виборців та виборчого корпусу як чисельної чи територіальної одиниці, не визнаючи одночасно і поняття представництва як такого, що передбачає володіння будь-якою частиною населення правом таємного голосування. Він заперечував також, що окремі представлені громадяни мають якесь значення у формуванні зрілої думки країни. Справжнє представництво, на його думку, було те, “у якому є спільність інтересів і симпатія в почуттях та бажаннях”. Інакше кажучи, Берк бачив парламентське правління таким, що проводиться під керівництвом тісно згуртованої, але перейнятої громадянським духом меншості, за якою охоче йшла країна, коли парламент є переважно тим місцем, де лідерів цієї меншості можна критикувати й закликати до звіту зусиллями представників цієї ж партії, але в інтересах усієї країни[260]²¹⁸⁾.

Е.Берк був палким прихильником вільного мандату депутата. Коли його оберуть, міркував Берк, депутат стає відповідальним за весь інтерес цілої нації і своїм виборцям він завдячує вільним користуванням свого судження, незалежно від того, узгоджується воно з його поглядами чи ні. Як висловлювався він, “член парламенту не ходить до своїх виборців, мов до вчителів у школу, аби ті навчили його засад права та урядування” [260]²¹⁹⁾.

Е. Берк, раніше за всіх інших державних діячів, звернув увагу на те місце, яке має посідати у парламентському правлінні політична партія. Обгрунтував цю ідею він тим, що усякий серйозний державний діяч повинен співпрацювати з іншими діячами, що мають подібні погляди. Усі вони повинні триматися разом, як одне ціле, й відмовлятися від таких альянсів, що були б несумісними із засадами, на яких утворено їхню партію [260]²²⁰⁾. Безперечно, це була ідея великої ваги не тільки для свого часу, а й для сьогодення у справі розуміння формування й функціонування уряду на засадах парламентаризму.

У першій половині ХІХ ст., коли домінуючим напрямком у розвитку політико-правової думки європейських країн був утилітаризм, у Великобританії провідним представником цієї політичної теорії зарекомендував себе Ієремія Бентам. У своїх працях - “Норми про правління (урядування)” та “Конституційному кодексі” він виклав основоположний принцип, згідно з яким ліберальне правління не можна прирівнювати до правління слабкого. Тому він виступав за повний правовий суверенітет парламенту [260]²²¹⁾.

У питаннях організації державної влади Бентам стояв на демократичних позиціях. Він підкреслював, що представницька демократія, побудована на загальному виборчому праві (у зв’язку з цим він обстоював ідею надання виборчого права й жінкам), є єдиною раціональною формою правління. На його думку, в представницькій демократії егоїстичні наміри, опосередковані відповідними державними установами, перетворюються на могутнє знаряддя суспільної користі. Він також покладався, що за допомогою таких інститутів демократії, як вільна преса, суспільні дискусії, публічні збори можна було б ефективно контролювати діяльність законодавчої та виконавчої влад [147]²²²⁾.

Одним із найвідоміших представників британської школи улітаризму другої половини ХІХст. - Джон Стюарт Мілль чи не найглибше і всебічно проаналізував характер народного представництва. Він вважав, що “... в теорії найкращою формою правління є та, при якій вищою спостерігаючою владою, яка вирішує справи в останній інстанції, наділена вся сукупність членів суспільства, тобто при якій кожний громадянин не тільки має голос в управлінні, але на всяк випадок може бути закликаним до дійсної участі в ньому і виконувати будь-яку місцеву або суспільну функцію” [240]²²³⁾. В силу володіння такою владою, що базується на праві усіх людей брати участь в управлінні, народ “повинен керувати, коли це йому заманеться, усіма заходами уряду”. Водночас він приходить до висновку, що оскільки в суспільстві, якщо воно перевищує своїми розмірами маленьке місто, неможливо це здійснити, то “ідеальним типом форми правління може бути тільки представницький” [240]²²⁴⁾.

У своїх міркуваннях про представницьке правління Мілль висловлює надзвичайно важливу ідею про безпосередню участь народу в устрої та діяльності держави, відповідальність народу за стан державності. На його думку, представницьке правління, як і будь - яка інша форма врядування, має задовольнити три основні умови. По - перше, “народ має бути прихильним прийняти його”. По - друге, “народ повинен мати бажання і здатність виконати те, що необхідно для його збереження”. По - третє, “народ повинен мати бажання і здатність виконати обов’язки і функції, що покладені на нього цією формою правління ...” [240]²²⁵⁾.

Дж.Ст. Мілль значну увагу приділяв розробці концепції “відповідального і представницького правління” та обгрунтуванню взаємодії уряду й парламенту. Він закликає до чіткого розмежування компетенції гілок влади, особливо компетенції законодавчої та виконавчої влад. Парламент, як законодавча влада, міркує він, покликаний займатися, природно, законотворчістю”. Але не тільки цим, йому належить здійснювати спостереження і контроль за діяльністю уряду, усувати “від посад людей, що складають уряд, якщо вони зловживають своїми повноваженнями ... Крім того, парламент володіє ще іншою функцією... служити для нації місцем висловлювання скарг і найрізноманітніших думок”. Не менш важливим є те, що Мілль вказує і на негативні тенденції, властиві діяльності парламентів: у них “завжди сильною є намагання ... втручатися ... у справи управління”. Мілль досить чітко зазначає, що завдання управління не є завданнями парламенту. Вони повинні виконуватися адміністрацією. Так, “центральна адміністративна влада повинна ... спостерігати за виконанням законів і, якщо закони не виконуються належно... повинна звертатися до суду для відновлення сили закону, або до виборців для усунення від посади особи, яка не виконує закони, як це належить”.

Формування та розвиток теорії парламентаризму у Великобританії пов’язані з одним з головних постулатів конституційної теорії - принципом парламентського верховенства. Становлення цієї доктрини мало свою історію. Ще на початку ХУІІ ст. англійський суддя і політичний діяч Е.Кок стверджував, що повноваження парламенту видавати закони трансцендентальні та абсолютні, в силу того, що вони не можуть бути обмежені як за об‘єктами, так і за суб‘єктами. Значно пізніше - в другій половині ХУІІІ ст. У.Блекстон - автор “Коментарів до законів Англії”, зазначав, що парламент має суверенну і неконтролюючу владу в законодавчій сфері [129]²²⁶⁾.

Спираючись на ці судження, видатний англійський учений А.Дайсі сформулював основні ідеї цієї теорії, які набули класичного характеру. Він, на противагу своїм попередникам, визначав “верховенство парламенту” як його “суверенітет”. При цьому А. Дайсі розрізняв юридичний суверенітет, який належить парламенту, і передбачає ніким не обмежене законодавче верховенство, а також політичний суверенітет, носієм якого називав британських виборців - електорат. Він писав, що для парламентаризму характерним є всемогутність вищого представницького органу (для нього не існує ніяких обмежень, крім громадської думки), а також право парламенту регламентувати шляхом закону будь-які суспільні відносини, право втручатися у справи не тільки державних органів, але й приватних осіб” [224]²²⁷⁾.

Сформульована ним концепція політичного суверенітету передбачала, що народ (виборці) може обрати собі уряд, але не більше того. Отже, він нібито протиставляє виборців і парламент, абстрагуючи останній від суспільно-політичного процесу, і відриває законодавчу діяльність від суспільно-політичного впливу. Тому, на наш погляд, мають рацію ті дослідники, які вважають, що такий підхід суперечливий і не відповідає дійсності [129]²²⁸⁾.

І хоча для британської конституційної теорії і практики принцип парламентського верховенства (“парламентського суверенітету”), за словами А.Дайсі, виділявся як “основоположна, домінуюча характеристика... політичних інститутів”[129]²²⁹⁾, у цілому ж він завжди мав формальне значення.

На американському континенті політико-правова доктрина часів становлення єдиної держави формувалась, з одного боку, під впливом західноєвропейської теоретичної думки, а з іншого - шляхом пошуків і утвердження власних ідей парламентаризму, які й визначили перспективи подальшого конституційно-правового розвитку США.

Так, англієць Томас Пейн , який потім переїхав до Північно-Американських колоній, у праці “Здоровий глузд” наявні форми державного правління поділяв на два види: правління на основі виборів і представництва та правління на основі спадкоємництва. Держави, в основі правління яких закладено принцип виборності й представництва, є республіками, а там де влада передається у спадок, – монархіями або аристократіями. За його вченням, народ є єдиним джерелом влади, користуючись яким він створює законодавчі й виконавчі органи. До складу законодавчого органу, на його думку, належить обирати представників усіх верств населення [135]²³⁰⁾.

Майже аналогічних поглядів дотримувався і Томас Джефферсон (1743 - 1820), який також вважав, що реалізація природних прав людини можлива тільки в республіці; лише така форма правління може дати можливість кожному громадянинові брати участь в управлінні народними справами. На його думку, народ бере участь в управлінні державними справами через своїх представників, які обираються на обмежений термін і знаходяться під постійним народним контролем[135]²³¹⁾.

В цілому можна зробити висновок, що Т.Джефферсон у своїх публікаціях утверджував ідею про те, що представницька демократія має переваги над безпосередньою демократією. Так, у листі до А.Тиффані в 1816 р. він писав: “Ми доки ще не стали свідками досвіду демократичного, але представницького правління. Запровадження нового принципу представницької демократії знецінило майже все, що було написано раніше про структуру уряду” [94]²³²⁾.

Значна увага в американській політико-правовій доктрині тих часів приділялась обгрунтуванню практичного застосування принципу розподілу влад. Сповідуючи теоретичну модель розподілу влад, яка брала свій початок від політичних ідей передусім Дж. Локка і Ш.Л. Монтеск’є, американські політичні діячі, і в першу чергу Джон Адамс, Александер Гамільтон, Джон Джей і Джеймс Медісон в середині 70-х рр. ХVІІІст. висунули ряд теоретичних новацій на користь доповнення теорії розподілу влад ідеєю системи “стримувань і противаг”. Відповідно до оновленої концепції, в ім’я досягнення рівноваги між суперницькими або конфліктуючими владами вважалось бажаним не тільки відокремлення, але і часткове поєднання тих чи інших повноважень, які належать і відокремленню, і зрівноваженню”. Зазначимо, що ідея розділених, але зрівноважених сил була нічим іншим, як політичним відтворенням законів природи І.Ньютона, які володіли умами мислителів ХVІІ - ХVІІІ стст. Нова оновлена концепція виключала перевагу будь-якої однієї гілки влади.

Важливо підкреслити, що система “стримувань і противаг” в американській конституційній доктрині завжди розглядалася в трьох аспектах. Перший - як розподіл влад. Якщо Дж.Медісон вважав, що зосередження всіх повноважень в одних і тих же руках однаково можна назвати тиранією, то Т.Джефферсон вбачав у розподілі влад “перший принцип доброго уряду”. Другий аспект передбачав, що розподіл влад доповнюється системою “стримувань і противаг”. Президент, законодавці та судді, хоча й залежать один від одного у виконанні своїх конституційних обов’язків, разом із тим володіють певною політичною і правовою незалежністю. Політична незалежність гарантувалась тим, що усі органи влади мали різні джерела формування (президента - колегія вибірників, сенаторів - законодавчі збори штатів (до 1913 р.), члени Палати представників обиралися прямим голосуванням, членів Верховного суду призначав президент). Державні інститути наділялись різними строками повноважень. Третій аспект полягав у тому, що система передбачувала механізм взаємоконтролю і суміжної компетенції (президент володіє правом вето, яке обидві палати можуть подолати. Сенат і Палата представників володіють правом абсолютного вето відносно один одного. Верховний суд може визнавати як такі, що не відповідають конституції, закони, прийняті конгресом і промульговані президентом, однак самі судді призначаються президентом, затверджуються сенатом і мають бути усунені від посади в порядку процедури “імпічменту”. Сенат має право блокувати призначення посадових осіб, запропонованих президентом, а обидві палати здатні усунути самого президента від влади в порядку імпічменту. Президент укладає договори від імені США, проте ратифікації вони підлягають тільки за згодою двох третин сенаторів [104]²³³⁾.

Таким чином, оновлена концепція розподілу влад у поєднанні з системою “стримувань і противаг” уособлює перш за все взаємозалежність, ніж залежність. І ще один важливий, з нашої точки зору, момент. Ми повністю поділяємо думку відомого вченого-конституціоналіста А.О.Мішина, який вказував, що саме доповнення класичної теорії розподілу влад американською системою “стримувань і противаг” справило вирішальний вплив у справі перетворення теорії розподілу влад у відповідний конституційний принцип [77]²³⁴⁾.

Ще однією характерною рисою становлення американської теорії парламентаризму тих часів була спроба теоретичного обгрунтування доцільності двопалатної структури федерального законодавчого органу. Дж.Медісон, наприклад, визначав декілька головних цілей, досягненню яких сприятиме верхня палата Конгресу. Серед них він називав позитивний стримуючий вплив Сенату на інші відомства влади, необхідність стримувати запальність та необачність нижньої палати, запобігання впливу на вирішення державних справ народних пристрастей і раптових змін суспільної думки, створення особливого сталого органу в умовах частої зміни законодавців у ході виборів, виховання державної свідомості у посадових осіб, які б несли особисту відповідальність за успіх або провал певних політичних дій, охорона самих громадян від їхніх власних помилок і хибних думок [208]²³⁵⁾.

У Німеччині найбільший внесок у формування теорії парламентаризму зробили Імануїл Кант і Георг - Вільгельм - Фрідріх Гегель. І.Кант, слідом за Ж.-Ж.Руссо, намагався обгрунтувати принцип народного суверенітету. На його думку, народ повинен вимагати своєї участі у встановленні правопорядку шляхом прийняття конституції, яка відображає його волю. Складовою ідеєю народного суверенітету була й думка про те, що кожний індивід (навіть якщо він безпосередньо не є “людиною влади”) сам знає, якими повинні бути акції влади, що зачіпають його інтереси, і здатний самостійно визначити їхній зміст. І Кант також вважав, що здійснення законодавчої влади народом виключає можливість прийняття законів, які наділяють громадян нерівними правами. Водночас уявлення мислителя про народний суверенітет мали більш ніж поміркований характер. Пряме народовладдя Руссо він замінює представництвом народу в парламенті. До того ж виборчим правом у своїй концепції Кант наділяв тільки активних людей за ознакою господарської самостійності [165]²³⁶⁾.

Своєрідним у Канта був підхід до ідеї розподілу влад у державі. На його думку, будь-яка держава має три влади: законодавчу (яка належить тільки суверенній “колективній волі народу”), виконавчу (зосереджену у законного правителя і підпорядковану законодавчій, верховній владі), судову (що призначається владою виконавчою). Субординація і злагода цих трьох влад здатні запобігати деспотизм і гарантувати благополуччя держави. І.Кант прийшов до висновку, що майбутній розвиток людства пов’язаний із утворенням світової конфедерації правових республіканських держав. З цієї точки зору, його доктрина випередила основну тенденцію політичного розвитку в ХІХст. - перехід до парламентських форм правління при збереженні інституту монархії [96]²³⁷⁾.

Г.-В.-Ф. Гегель найбільш цілісно і систематизовано розглядав проблеми парламентаризму у праці “Філософія права”. Сприйнявши концепцію розподілу влад, запропоновану Дж.Локком і Ш.Монтеск’є, він справедливо вважав належний розподіл влад у державі “гарантією публічної свободи”. Водночас він розходиться з ними в розумінні характеру і призначення такого розподілу влад, їхнього складу і т. ін. Зокрема, Гегель вважав точку зору самостійності влад та їхнього взаємного обмеження хибною, оскільки при такому підході передбачається ворожість кожної із влад до інших, їх взаємні побоювання і протидії. Він навпаки, виступав за таку органічну єдність різних влад, при якій усі влади виходять із могутності цілого і є її “плинними членами”. У пануванні цілого, в залежності і підпорядкованості різних влад державній єдності і полягає, за Гегелем, сутність внутрішнього суверенітету держави. За характеристикою Гегеля, законодавча влада - це влада визначати і встановлювати загальне. В ідеальній (розумній) державі законодавча влада належить двопалатним законодавчим зборам. Верхня палата - палата перів - формується за принципом спадковості з володарів майоратних володінь. Нижня палата - палата депутатів - обирається від решти громадянського суспільства, при цьому депутатів по корпораціях, громадах, товариствах і т. ін., а не шляхом індивідуального голосування. Урядова влада, до якої Гегель відносив і владу судову, визначалась ним як влада підводити особливі сфери й окремі випадки під загальне. Завдання урядової влади - виконання рішень монарха, підтримка існуючих законів і установ. Князівська влада служить початком, який об’єднує решту видів влади в єдине цілісне [96]²³⁸⁾.

Політико-правові ідеї, які так чи інакше зачіпали теорію парламентаризму, в Росії почали формуватися в середині ХVІІІ - першій половині ХІХ ст. Однією з найпомітніших постатей серед них був професор права Московського університету, за походженням із міста Ніжин Семен Юхимович Десницький. Автор новітньої теорії держави і права запропонував здійснити реформи державного правління. Думки про це він виклав у праці “Подання про заснування законодавчої, судової та каральної влади Російської імперії”. За його проектом, законодавча влада мала здійснюватись монархом спільно з однопалатним органом - Сенатом, який мав складатись із 600 - 800 депутатів. Сенату дозволялось “... за наказами і на розсуд російських монархів робити нові укази, старі поправляти або ліквідовувати ... і поверх того, мита в державі накладати..., війну продовжувати й укладання “трактатів із сусідніми державами спостерігати”.Йому доручалась ще й вища судова влада. До Сенату мали змогу бути обрані депутати від усіх станів за поміркованим виборчим цензом. Депутати обирались на п’ять років. Десницький вважав за необхідне повне відокремлення судочинства від адміністрації, запровадження суду присяжних, встановлення гласності процесу і надання звинуваченому права на захист. Виконавча влада, на його думку, мала здійснюватись монархом, який володів правом відкладального вето, і вищими органами. управління - колегіями, які мали подвійне підпорядкування - монарху й Сенату [135]²³⁹⁾.

Інший представник російської політико-правової думки початку ХІХ ст. - М.М.Сперанський, посилаючись на праці Бентама, Блекстона, Монтеск’є, повносив у їхні ідеї свої корективи. Він, зокрема, зробив несміливу спробу втілити відому концепцію поділу влади, проте з дозволу імператора. На його думку, монарх, який уособлює “єдину державну владу”, об’єднує всі три гілки влади і є верховним законодавцем, виконавцем і гарантом правосуддя. Законодавча влада, міркував мислитель, повинна бути доручена двопалатній Думі, яка обговорює і приймає закони, для чого працює у сесійному порядку. Глава виконавчої влади - монарх - бере участь в діяльності Думи, але “ніякий новий закон не може бути виданий без згоди Думи. Встановлення нових податків і повинностей поважається в Думі”. Судова влада реалізується судовою системою, яка включає суд присяжних і завершується вищим судовим органом - Сенатом. Три влади керують державою подібно до того, як людина - своїм організмом: звертаючись до закону, волі та виконання [147]²⁴⁰⁾.

Зазначимо, що принцип розподілу влад знайшов своє теоретичне обгрунтування і в політико-правових поглядах, та конституційних проектах декабристів П.І.Пестеля та М.М.Муравйова. Зокрема, у проекті конституції П.І.Пестель визначав, що влада в державі має формуватися за принципом чіткого розмежування компетенцій між вищими її органами: законодавчу владу мало здійснювати обране громадянами Народне віче, виконавча влада передбачалась доручити Державній думі, а Верховний собор мав контро­лювати виконання законів[96]²⁴¹⁾.

Значно випередив багатьох мислителів тогочасної Росії М.М.Муравйов. Він вірно міркував, коли визначав, що єдиним джерелом влади в державі є народ, який, на його думку, і володіє виключним правом встановлювати основні засади функціонування суспільства. З метою упередження деспотії він пропонував побудувати владу в державі за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу й судову. Законодавчу гілку влади, за проектом М.М.Муравйова, належало здійснити двопалатному Народному вічу, а виконавчу — мав очолювати імператор. У суб’єктах федерації, в тому числі в Україні, та областях владу мали репрезентувати двопалатні Урядові збори із функціями прийняття законодавчих і підзаконних актів. У проекті Конституції передбачалися значні зміни стосовно судової влади. З-поміж інших пропонувалося запровадити суд присяжних засідателів [135]²⁴²⁾.

В національній політико-правовій думці ХVI ст. великим досягненням можна вважати ідею розподілу влади, яку запропонував видатний мислитель Станіслав Оріховський - Роксолан, адже у козацькому самоврядуванні майже за два століття до появи концепції Монтеск’є можна побачити елементи класичного розподілу влади: “законодавчої” (загальне зібрання або військова рада), “виконавчої” (гетьман або генеральний старшина) та “судової” (військовий або генеральний суддя) [70]²⁴³⁾.

У контексті розглядуваної проблематики на особливу увагу заслуговують політико-правові погляди Пилипа Орлика, які викладені в праці “Вивід прав України”, а також у “Пакти і Конституції законів та вільностей війська Запорозького” (Конституції Пилипа Орлика 5 квітня 1710 р.). Відповідно до закладених тут принципів управління загальнодержавними справами, влада розподілялась на три гілки: законодавча, виконавча й судова. Законодавча влада відводилася Генеральній раді, до якої мали входити не тільки генеральний старшина, а й по одному депутату від кожного полку з числа заслужених козаків, а також депутатів від запорозького козацтва. Передбачалося, що всі важливі питання вирішуються радою на зібраннях у гетьманській резиденції тричі на рік (на Різдво, Великдень і Покрову). Виконавча влада належала гетьманові, але обмежувалась генеральним старшиною, з яким він мав радитися для винесення рішень. Обмеження гетьманської влади стосувалося передусім міжнародних зносин, фінансів, суду, виборів старшин. Гетьман був підзвітний у своїй діяльності Генеральній раді. Водночас всі державні посади були виборними і затверджувалися гетьманом. Правосуддя відправляв Генеральний суд, який слідкував за виконанням законів [99]²⁴⁴⁾.

У ХІХ ст. найбільш вагомий внесок у розвиток теорії парламентаризму повносили Микола Костомаров, Георгій Андрузький та Михайло Драгоманов. Так, основу політико-правової концепції М.Костомарова складали думки про федерацію, республіканський лад, громадянські свободи. В “Начерках конституції республіки” Г.Андрузького за основу суспільного життя визначалася громада. Держава, на його думку, мала об’єднати сім автономних штатів на чолі зі своїми президентами (щось

на зразок конфедерації — наше А.Г.). Проте, чи не найцікавішим виявився проект конституційного перетворення Російської імперії, який запропонував Михайло Драгоманов. У федеративній державі (за його конституційним проектом) передбачалися три гілки влади: законодавча, виконавча й судова. Законодавча влада мала належати двом думам - державній і союзній. Зміни в основні закони мали вноситися в разі згоди третини голосів членів обох дум і затверджуватися Державним собором, обраних зі складу двох дум, а також делегатами від обласних зборів. Главою держави міг бути імператор із успадкованою владою чи обраний голова Всеросійського державного союзу. Глава держави призначав міністрів, відповідальних перед обома палатами. До третьої гілки влади - судової, крім Верховного суду (сенату), входили судові палати обласних, повітових і міських дум. Члени Верховного суду призначалися довічно главою держави [135]²⁴⁵⁾.

Не применшуючи внеску мислителів інших держав у справу формування та розвитку теорії парламентаризму, все ж на особливу увагу заслуговують здобутки політико-правової думки Франції.

Передусім у працях видатного мислителя і правознавця епохи Французької Просвіти Шарля Луї Секонда де Ла-Бред (прізвище Монтеск’є прийняв у 1716 р. від свого бездітного дядька) одержала класичне формулювання теорія розподілу влади. Як уже зазначалось вище, ще у XVII ст. англійський мислитель Дж.Локк висунув низку цікавих ідей щодо диференціації (розмежуванні), взаємозв’язку і взаємодії окремих складових частин єдиної державної влади. Вони були підхоплені та розвинуті французьким мислителем Ш.Л.Монтеск’є. Саме з іменами цих двох мислителів, на наш погляд, необхідно пов’язати авторство теорії розподілу влад.

Згідно з нею, в кожній державі існують три роди влади: законодавча, виконавча і судова. Розподіл влад, на думку Монтеск’є, є головною умовою забезпечення політичної свободи будь-якого громадянина. “Якщо, - пише він, - влада законодавча й виконавча будуть з’єднані в одній особі або установі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватися, що цей монарх або сенат стануть створювати тиранічні закони для того, щоб також тиранічно застосувати їх. Не буде свободи і в тому випадку, якщо судова влада не відділена від влади законодавчої і виконавчої. Якщо вона поєднана із законодавчою владою, то життя і свобода громадян опиниться під владою свавілля, адже суддя буде законодавцем. Якщо судова влада поєднана із виконавчою, то суддя отримує можливість стати гнобителем. Усе загинуло б, якби в одній і тій же особі або установі ... були з’єднані усі три влади...” [241]²⁴⁶⁾. Щоб запобігти такій можливості, підкреслював Монтеск’є, необхідний такий порядок речей, при якому різні влади змогли би взаємно стримувати одна одну.

На думку дисертанта, те нове, що Монтеск’є вніс до стародавньої доктрини, полягало в тому, що він, по-перше, поєднав свободу з ідеєю конституційного закріплення механізму розподілу влад, і, по-друге, запропонував, щоб усі політичні функції були кваліфіковані як законодавчі, виконавчі та судові (останні, як відомо, у Локка були відсутні). Інакше кажучи, обгрунтування парламентаризму як системи правління, побудованої на розмежуванні законодавчих і виконавчих повноважень, було доповнено у Монтеск’є принципом незалежності суддів. Варто підкреслити і те, що він не розглядав абсолютне розмежування трьох гілок влади, а навпаки: законодавчий орган має зібратися на заклик виконавчого; виконавчий утримує за собою право вето на законодавчі акти, а законодавство повинне користуватися надзвичайними юридичними повноваженнями [260]²⁴⁷⁾.

Монтеск’є намагався також обгрунтувати необхідність створення представницьких органів влади. Він заявляв, що в умовах свободи законодавча влада повинна належати всьому народові. Але оскільки у великих країнах народ не може сам безпосередньо здійснювати державне управління, а в малих - це пов’язано з певними труднощами, то він вважав, що управління слід здійснювати через представників. Ці свої думки він доповнив тим, що виступав проти вручення депутатам обов’язкових для них інструкцій виборців, і тим самим робив значний крок у напрямку визнання вільного мандату [131]²⁴⁸⁾.

Інший видатний мислитель і політичний діяч абат Емануїл Сійєс став родоначальником теорії народного представництва. Він проголошував представництво необхідним в силу того, що безпосередня демократія неможлива. Збільшення населення країни, писав він, спричиняє відмову від так званих вічевих зборів і перехід до обрання представників. Із часом поступово змінюється і сам характер представництва: депутати перетворюються з простих передавачів волі виборців на їхніх справжніх представників. Таку еволюцію характеру представництва Е. Сійєс обгрунтовував тим, що звертання депутатів до своїх довірителів - виборців, значно уповільнили б процес формування законодавчих рішень. Причиною відмови від безпосередньої демократії був розвиток торгівлі і промисловості, в цілому ускладнення державного життя. Оскільки у тогочасній Франції переважна більшість громадян не мала ні достатнього рівня освіти, ні часу на те, щоб займатися законотворчістю, тому їм потрібно було обрати своїх представників. Е.Сійєс першим сформував розгорнуту концепцію депутатського мандата. Квінтесенцією концепції складала ідея вільного мандата. Він заявляв, що народ може визначати мету діяльності представників, проте водночас повинен надати їм цілковиту свободу при визначенні способів досягнення цієї мети. Припускаючи, що народ у будь-який час може відкликати своїх депутатів, якщо вони відхилятимуться від визначених для них завдань, Е.Сійєс тлумачив це право, як його право обмежувати повноваження своїх обранців шляхом визначення цілей депутатської діяльності (наприклад, передача представникам законодавчого мандата на прийняття конституції). В межах цих мандатів, стверджував він, влада депутатів дорівнює владі народу. Саме ця теза служила аргументом думки Е. Сійєса про те, що депутати є представниками всієї нації, а не тих округів, від яких вони обрані [131]²⁴⁹⁾.

Ще один видатний представник французької політико-правової думки Бенжамен Констан заклав у підвалини своєї концепції ідею народного суверенітету. Водночас він категорично заперечував абсолютний характер народного суверенітету. Зокрема, виходячи зі своїх уявлень про те, що люди, будучи вільними у змозі самостійно і розумно реалізувати себе у житті, він серйозно коригує тезу Руссо про необхідність всемогутності народного суверенітету. Його межі, на думку Б. Констана, мають закінчуватись там, де починається “незалежність приватної особи і власне життя” (індивіда - А.Г.). Наявність подібних меж перетворює стримування влади і контроль над нею у наріжні принципи політико-інституційного устрою суспільства. У зв’язку з цим мислитель наполягав на жорсткому визначенні конкретної міри соціальної корисності інститутів влади, на точному встановленні меж їх компетенції[147]²⁵⁰⁾.

Б. Констан пропонував розмежувати функції між п’ятьма видами влади: королівської; виконавчої; палати перів; виборної нижньої палати, що репрезентує суспільну думку; судової. В якості особливої влади він виділяв також місцеву (муніципальну) владу. На його думку, королівська влада є “нейтральною”. Вона - поза трьох “класичних” влад (законодавчої, виконавчої, судової), незалежна від них і тому здатна (і зобов’язана) забезпечувати їх єдність, кооперацію, нормальну діяльність. “Король цілком зацікавлений в тому, щоб жодна із влад не повалила іншу, а навпаки, щоб вони взаємно підтримали одна одну і діяли у злагоді і гармонії (не можна не бачити в цьому спробу вписати ідею королівської влади як влади нейтральної, регулятивної та арбітражної - в якості модернізованого інституту монархії в устрій правової державності - А.Г.). На виборну палату монарх впливає за допомогою прав вето і розпуску. Небажану позицію верхньої палати він здатний подолати шляхом призначення достатньої кількості нових перів. Призначаючи і звільняючи міністрів, він впливає на виконавчу владу. Право помилування дає йому можливість пом’якшити зайву суворість суду. Що ж стосується виконавчої влади, то вона, на його думку, доручається міністрам, які діють за принципом парламентської відповідальності [147]²⁵¹⁾.

Такі, або подібні до них, ідеї домінували у політико-правовій думці першої половини ХІХ ст. не тільки у Франції, а й на всьому європейському континенті.

Незважаючи на те, що у державно-правовій теорії другої половини ХІХ - початку ХХ ст. розкид політико-правових поглядів був досить великим (від ліберально-демократичних до авторитарних), у цей період були висунуті й теоретично обгрунтовані ідеї та концепції, які мали пряме відношення до розвитку теорії парламентаризму. Свого подальшого розвитку на основі узагальнення існуючої державно-правової практики отримала концепція вільного мандата. Видатний французький учений-юрист А.Есмен основні ідеї цієї концепції звів до таких.:

1. Депутати мають свої повноваження від народу; цей останній передає їм шляхом обрання право, яким він володіє.

2. Депутати, хоча й обрані по округах, є кожний представниками всього народу; вони можуть радитись і прийняти ухвали з усіх справ загального і місцевого інтересу, що належать до повноважень зборів, до складу яких вони входять, що стосується здійснення їх повноважень і актів, які входять до кола цих повноважень, доки не закінчується їх законний строк. Виборці не тільки не можуть відкликати їх, але не можуть також обмежувати їхні повноваження точними і попередніми інструкціями ... Депутати не прості делегати або повірені виборців чи народу: вони на певний строк і для виконання певних атрибутів суверенітету є законними представниками нації, яка передала їм своє право. Вони повинні діяти сумлінно для загального блага і в загальних інтересах; для досягнення цієї мети їм надається повна свобода в межах конституції.

3. Депутати повинні обов’язково обиратися тільки на певний час. Це єдиний спосіб організувати систему, яка б дійсно була би представницькою. В цій системі вибори, які часто відновлюються, служать єдиним законним і дійсним контролем, який народ може мати над тими, кому він на певний термін передає свою владу[273]²⁵²⁾.

В цей період у центрі уваги вчених-державознавців знову опинилась теорія і принцип розподілу влад. Такі всесвітньовідомі вчені, як Л.Дюгі, А.Есмен, Ф.Кокошкін та А.Лоуель висунули тезу про рівновагу влад. А.Есмен, зокрема, виступав за те, щоб парламент не мав переваги над урядом. Пов’язуючи парламентарну систему із принципом розподілу влад, він відводив важливе місце в ній главі виконавчої влади (королю або президенту), звертав увагу на те, що парламент не вправі його скинути (а “цього досить для забезпечення йому тієї незалежності, якої вимагає принцип розподілу влад”) і що голова виконавчої влади повинен бути наділений правом призначення міністрів і правом розпуску парламенту[273]²⁵³⁾. У такому ж ключі висловлювався і класик французького і світового конституційного права Л.Дюгі, який писав, що “першою умовою для нормального функціонування парламентського режиму є рівність парламенту та уряду в престижі та впливові, якого би не було, між тим, походження обох органів”[227]²⁵⁴⁾.

Інший відомий учений професор М Коркунов запропонував замінити вчення про розподіл влад, вченням про "спільність владування". Під останнім він розумів: а) розподіл окремих функцій між різними органами; б) спільне виконання однієї і тієї ж функції кількома органами; в) виконання різних функцій одним органом, але різним порядком [45]²⁵⁵⁾.

Остаточне утвердження цієї теорії у вказаному періоді пов’язане з ім’ям ельзаського професора Р.Редслоба. Спираючись на тезу, що парламентарний режим - “це система рівноваги між виконавчою і законодавчою владами”, Р.Редслоб робив висновок, що парламент не повинен диктувати свою волю урядові, а має лише право критики і що рівновагу підтримує глава держави, призначаючи і скликаючи уряд або розпускаючи парламент. Порівнюючи парламентарний режим зі терезами, він писав: “Носій влади, монарх або президент, тримає їх у своїх руках. Дві шащьки терезів - це міністерство і парламент. Закону всесвітнього тяжіння відповідає та нездоланна сила, яка походить від виборців. Глава держави повинен встановити рівновагу, розташовуючи гирі з одного або іншого боку” [666]²⁵⁶⁾.

Спільними зусиллями вчених багатьох країн у цей період чимало було зроблено в плані теоретичної розробки концепції народного представництва. Чи не найбільше заслуг припадає тут на долю російського вченого-юриста Б.М.Чичеріна. Розкриваючи суть поняття представництва, він вказував, що воно має двоїстий характер. Представництво є одночасно і вираженням свободи, і органом влади. З цього приводу він розмірковував, що завдяки представницьким засадам величезній масі громадян не потрібно постійно відриватися від своїх занять; вони обмежуються участю у виборах, покладаючи постійну турботу про суспільні справи на небагатьох осіб, які мають можливість присвятити себе політичній діяльності. У такій спосіб вони отримують свободу поєднати промислову працю з політичними правами. З іншого боку, представництво не є простим дорученням або повноваженням: державні засади надають йому зовсім іншого характеру. У народному представництві на повіреного покладається не виконання приватної волі довірителя, а обговорення і вирішення загальних справ (підкреслено нами - А.Г.). Покликаний до участі у політичних справах, представник народу є не тільки особою, яка служить державі; на цій службі він заступає місце самих громадян. У ньому відображається їхнє право; через нього впроваджуються їх думки. Вважаючись представником волі народу, діючий в ім’я загальнодержавних цілей, він водночас є органом більшості, яка його обрала. Отже, представницькі засади, робить висновок Чичерін, є панування громад­ської думки шляхом перенесення волі громадян на виборні особи [127]²⁵⁷⁾.

Щодо найбільш характерних рис народного представництва, то їх, на думку Б.М. Чичеріна, можна звести до таких:

По-перше, в діяльності представницьких установ права та інтереси громадян знаходять своє найвище забезпечення, адже беручи участь у верховній владі, представник народу є в ній їхнім законним заступником.

По-друге, народне представництво не тільки служить органом суспільних потреб, але й надає урядові значну допомогу при обговоренні засобів щодо подолання лиха.

По-третє, представницька установа служить засобом встановлення дійсного контролю суспільства за державним управлінням.

По-четверте, представницькі установи у значній мірі є способом підготовки керівних кадрів не тільки для уряду, але і в інших сферах суспільного життя.

По-п’яте, представницькі установи служать кращою політичною школою і для народу, оскільки гласне обговорення питань державного життя розвиває у нього політичну думку, вдосконалює практичні здібності.

По-шосте, представницькі установи прищеплюють народу і більшу прихильність до існуючого ладу [127]²⁵⁸⁾.

Нібито підсумовуючи теоретичні напрацювання ХVIII - XIX ст.ст., Л.Дюгі в 1908 р. спробував дати визначення представницькій формі правління: “Сама нація, або точніше, корпус громадян прямо виражає суверенну волю і здійснює найрізноманітніші функції держави. Цей вид правління іменується, за традиційною термінологією, прямим правлінням. Навпаки, - зазначав він, - корпус громадян може призначити одного або декількох індивідів, групу або декілька груп індивідів, які й будуть його представниками, тобто воля, яку вони відображатимуть, буде розглядатися так нібито вона була волею корпусу громадян, нації. Цей вид правління зветься правлінням за представництвом, або представницьким правлінням. Із теорії представництва, що базується на мандаті, якій передається нацією парламенту, випливає, що представницький характер можуть мати тільки виборні установи”. При цьому він уточнює: “Ми не говоримо, що всі виборні установи мають представницький характер, а тільки, що невиборна установа не може мати представницького характеру” [227]²⁵⁹⁾.

В історії всесвітньої політико-юридичної думки досліджуваного періоду, як би не змінилися підходи до вчення марксизму - ленінізму, солідний пласт складають, зокрема, погляди Маркса, Енгельса і Леніна на демократію. Так, сприйнявши ідеї Руссо про те, що серцевиною демократії є принцип народного суверенітету, верховенства і повновладдя народу в державі, і що цей принцип реалізується через фактичний контроль народу за своїми повноважними представниками, за виконавчою владою, її теоретики високо оцінювали Паризьку комуну (1871) як систему “управління народу за допомогою самого народу”. З їхньої точки зору, Комуна виявила себе зразком не парламентарної, а працюючої корпорації одночасно “і законодавчою і виконуючою закони”. Ця ідея пізніше стала підвалиною більшовицької концепції єдиновладдя Рад. Її зміст можна коротко звести до таких положень :

1) система представницьких органів у формі Рад є найкращою, найдемократичнішою (У відомих квітневих тезах В.І.Ленін проголосив: “Не парламентарна республіка, повернення до неї від С.Р.Д. було би кроком назад, а республіка Рад робітників, батрацьких і селянських депутатів по всій країні, знизу догори”. А в іншій праці - “Пролетарська революція і ренегат Каутський” він писав, що “Радянська влада в мільйон разів демократичніша від буржуазної республіки”[319, 320]²⁶⁰⁾;

2) комуна (читай - Ради) повинна бути “працюючою” установою, яка повинна одночасно поєднувати законотворення і виконання законів;

3) при пролетарській демократії представницькі установи, тобто парламенти, залишаються, проте парламентаризм, як особлива система, що передбачає поділ праці законодавчої і виконавчої, а також привілейоване становище для депутатів - ні [317]²⁶¹⁾.

Але, як слушно підкреслюється в державознавчій літературі, В.І.Леніна майже не цікавили конституційно - правові аспекти системи Рад. Головним для нього було з’ясування того, наскільки Ради були у змозі бути інструментом диктатури пролетаріату або, що одне і те ж, знаходиться під керівництвом більшовицької партії: “Диктатуру, - писав він, - здійснює організований у Раді пролетаріат, яким керує комуністична партія більшовиків”. Самою партією керує Центральний Комітет. І головне: “Жодне важливе політичне або організаційне питання не вирішується жодною державною установою в нашій республіці без керівних вказівок Цека партії”[318]²⁶²⁾. Отже, за концепцією Леніна, нелігітимна організація “безпосередньо правлячий авангард пролетаріату”, яка уособлюється ЦК партії концентрує в своїх руках прерогативи законодавчої, виконавчої і судової влад. Узурпуючи повноваження держави, вона не терпить ніякого контролю суспільства над собою, не несе перед ним ніякої відповідальності. Цілком зрозумілим стає у такому випадку, чого варті фрази про величність і гідність “пролетарської”, “радянської”, “нової” демократії і т.ін.[330]²⁶³⁾.

Зазначимо, що погляди Леніна на “технологію” здійснення політичного панування через Ради не тільки справили вирішальний вплив на розвиток теорії і практики більшовизму, але й були натхненниками багатьох ультрарадикальних політичних рухів різного толку.

Ще однією концепцією стосовно місця і ролі представницьких установ у житті суспільства є доктрина “консультативного” правління. Теоретичне обгрунтування цієї концепції пов’язане з іменами ісламських реформаторів Джемаля ад-Дін аль-Афгані та його послідовника й учня Мухамеда Абдо, активна творчість яких припадає на другу половину ХІХ ст. Зокрема, аль-Афгані у пошуках кращої моделі держави звертався до принципів влади, зафіксованих у Корані. “Абсолютна влада, - писав він, - є деспотизм... Альтернативою деспотизму є коранічні принципи консультативного правління [147]²⁶⁴⁾. Єгипетський мислитель Абдо вважав, що в основі влади мають бути покладені три засади - свобода, ісламський принцип консультації та правовий закон. Принцип “аш - шура” (консультація), на його думку, є синонім демократизму й антиподом деспотизму. Цей принцип передбачає наявність спеціального представницького органу, який дає поради правителю і, отже, обмежує його всевладність, а також застерігає правителя від прийняття помилкових або суб’єктивних рішень [147]²⁶⁵⁾.

Звичайно, важко назвати доктрини “єдиновладдя Рад” і “консультативного” правління такими, що внесли суттєвий доробок у розвиток теорії парламентаризму. Однак, на нашу думку, без урахування згаданих концепцій світова політико-правова думка як компонент духовного життя другої половини ХІХ - початку ХХ ст., була би неповною.

В цілому ж можна зробити такий висновок. Формування теорії парламентаризму почалося тоді, коли мислителі відчули нагальну потребу в перетворенні існуючого державного ладу, його інститутів і методів правління. Ідеї, доктрини і концепції просвітителів ХVІІ - ХVІІІ стст. та видатних учених-юристів ХІХ – початку ХХ ст до цього часу або відтворюються в модернізованих концепціях, або використовуються як вихідні точки для подальших модифікацій.