Висновки

Розглянуті в дисертації питання мають важливе теоретичне і практичне значення. Відомо, що парламентаризм як конституційно-правовий інститут відображає й втілює найвищі цінності і здобутки людської цивілізації. Тому якнайповніше використання в державно-правовій практиці ідей парламентаризму, успішна реалізація його принципів є альфою і омегою процесу модернізації державного ладу будь-якої держави, однією з найголовніших умов її демократичного розвитку.

Суспільно-політичне життя держав світу, включаючи й Україну, наприкінці XXст. засвідчує наявність не тільки певних здобутків у державно-правовій сфері, а й низки проблем, пов`язаних, зокрема, з процесами становлення сучасного парламентаризму.

1. У рамках світового процесу демократичного оновлення суспільно-політичного життя у багатьох країнах активізувався політичний дискурс щодо вибору форми управління державними справами, перерозподілу компетенції між главою держави, парламентом та урядом, пошуку шляхів побудови громадянського суспільства. Об`єктивно це стимулює теоретичну розробку проблем парламентаризму як феномену політичного життя, політико-правової доктрини, форми та способу організації державної влади. В центрі уваги досліджень вітчизняних і зарубіжних науковців висунулися питання становлення, розвитку та утвердження парламентаризму, зокрема трансформування існуючих вищих органів народного представництва у справжні парламентські інституції, знаходження оптимальної моделі реалізацій його теоретичних засад в сучасній державно-правовій практиці.

З огляду на потреби соціуму наукова розробка цієї проблематики є недостатньою. Явище парламентаризму має складний, багатомірний характер і може бути предметом дослідження представників різних наук. З точки зору конституційно-правової науки, більш глибокого дослідження потребує внутрішня структура категорії “парламентаризм”, вимагається більш грунтовний аналіз його форм, ознак і атрибутів. Всебічному розгляду слід піддати таку фундаментальну наукову проблему як ступінь універсальності парламентаризму в сучасному світі, наскільки цей конституційно-правовий інститут здатний набувати різні форми в залежності від соціально-економічних і політичних умов, історичних традицій і характеру державності в тій чи іншій країні.

Парламентаризм є загальноісторичним інститутом всесвітнього масштабу. В кожній країні, особливо в Україні, цей інститут розвивався й утверджується, набуваючи самі химерні специфічні форми і риси. Очевидно, що в такій країні, як Україна, де тривалий час переважаючою формою державності був авторитаризм і тоталітаризм, становлення й розвиток парламентаризму неминуче повинен був стати особливо складним, суперечливим і болісним процесом. Саме виходячи з цих міркувань автор і обрав інститут парламентаризму в якості об’єкту та предмету даного дисертаційного дослідження.

2. Дослідження загальних проблем парламентаризму, а також аналіз поглядів вітчизняних і зарубіжних учених стосовно трактування поняття “парламентаризм” дозволили дисертанту уточнити критерії змістовної характеристики цієї конституційно-правової категорії, дати власне визначення даного терміну. Парламентаризм — це визначена в конституції та інших законах і відповідним чином трансформована у практичну площину організація влади у державі та суспільстві, в якій парламент, побудований на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного, установчого бюджетно-фінансового і зовнішньополітичного характеру і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни.

Парламентаризм, отже, не зводиться виключно до наявності та діяльності парламенту. Це узагальнена характеристика засад політичної системи демократичного типу. Виходячи з цього припустиме як вузьке, так і широке тлумачення парламентаризму. У вузькому розумінні парламентаризм як явище так чи інакше концентрується навколо загальнонаціонального парламенту. Водночас у широкому розумінні парламентаризм охоплює усю сукупність представницьких органів влади, до того ж не тільки на загальнодержавному, але й на регіональному та місцевому рівнях влади.

3. З огляду на існуючі в юридичній науці погляди вчених, дисертант визнав за доцільне розглянути еволюцію парламентаризму на стику “цивілізаційного і формаційного підходів”. Перший передбачає розуміння представницької системи управління як одного з важливих компонентів єдиної світової цивілізації та підкреслює спадкоємність її розвитку та утворених нею політичних і культурних традицій. Другий же вимагає ретельного вивчення взаємодії представницьких установ із оточуючою соціальною дійсністю на кожному етапі їхньої історії, зв’язків, які зумовлюють зміни в їхньому соціальному складі, структурі, спрямованості їх політики. Тільки поєднання цих двох підходів може забезпечити всебічне висвітлення цього явища, дозволяє виявити традиції і новації у розвитку представницьких зібрань світу.

4. Парламентаризм як конституційно-правовий інститут є історично зумовленим наслідком суспільно-політичного розвитку людства. У своєму розвитку він пройшов декілька етапів, яким були притаманні певні історичні форми. На основі зіставлення поглядів вітчизняних і зарубіжних учених та виходячи із застосованих в дисертації підходів до розгляду еволюції парламентаризму, пропонується така періодизація його історії.

Перший етап, або його передісторія, — це період, коли закладався генотип парламентаризму. Віхами цього етапу є: поява перших “управлінців” (“керуючих” — у папуасів Нової Гвінеї та ватажків-сахємів — у ірокезів Північної Америки); рада чотирьохсот (Стародавня Греція), сенат (Стародавній Рим), колегіальні дорадчі органи при цареві у давньоіндійській державі Маур’єв: раджа сабха і мантріпарішад (рада сановників); станово-представницькі установи середньовіччя (кортеси — в Іспанії, Генеральні штати — у Франції, Боярська Дума і Земський Собор — у Росії); перші справжні представницькі установи — альтинг в Ісландії (930 р.) та парламент в Англії (кінець ХІІ - початок ХІІІ ст.ст.).

Другий етап, або початок розвитку парламентаризму в сучасному розумінні цього слова, пов’язується з кінцем ХVІІ - кінцем ХVІІІ ст.ст., коли ідеї парламентаризму отримали своє практичне втілення в державно-правовій практиці Великобританії, США, Франції та деяких інших країн.

Третій етап — у часі співпадає із ХІХ ст. — можна назвати періодом розквіту парламентів і парламентаризму. В цей період парламенти формувалися на засадах цензового виборчого права та існували у переважній більшості країн, які існували в той час на політичній карті світу.

Четвертий етап охоплює ХХ ст. В першій половині цього періоду змінилася ситуація у більшості високорозвинутих країн: поява на політичній арені нових соціальних прошарків і партій, що представляли їх, докорінно змінили обличчя парламентів, вони перестали бути колегіями однодумців. А теоретичне обгрунтування деякими вченими провідного місця виконавчої влади у механізмі державної влади призвели до того, що це стало реальністю. “Криза парламентаризму” проіснувала майже до початку 70-х рр. Але останні десятиріччя (70 - 90-і рр. ХХ ст.) свідчать про те, що парламенти, відповідним чином і парламентаризм, вступили у нову стадію свого розвитку. В багатьох країнах закріпилися в конституційній теорії та практиці принципи парламентаризму. У світі з’явилась безліч нових парламентів, дедалі зростає їхня роль у здійсненні державної влади. З деякими застереженнями можна говорити про “ренесанс” парламентаризму в сучасних умовах.

Використані при написанні дисертації новітні джерела інформації, особливо зарубіжні видання енциклопедичного характеру та спеціальна монографічна література, дозволили її автору чи не найперше у вітчизняній науці конституційного права по-новому висвітлити низку питань, пов’язаних із становленням світового парламентаризму:

а) на відміну від пануючої до недавнього думки стосовно виникнення представницьких установ, у даному дослідженні зроблена спроба висвітлення появи першого в світі парламенту — альтингу в Ісландії (930 р.);

б) поява станово-представницьких установ у Європі обгрунтовується, з одного боку, утворенням у ході “комунальної революції” ХІ-ХІІ стст. представницьких інститутів у комунах типу виборних консулатів у Франції; а з іншого — швидким розвитком торговельного обороту, які вимагали політичної консолідації соціальних груп (станів), що знайшло свого юридичного вираження у створенні загальнодержавних і місцевих станово-представницьких інституцій.

в) повніше, ніж у попередніх вітчизняних дослідженнях із цього питання, розкривається історія виникнення та становлення станово-представницьких установ у Європі, включаючи і ролі цих інституцій в історії слов’янських народів;

г) на думку дисертанта, період оформлення парламенту в Англії в якості самостійної постійно діючої установи охоплює 35-40 років і закінчився наприкінці ХІІІ ст.;

д) з позицій формування об’єктивного погляду на історію парламентів привертається увага до того, що парламент Андорри — Генеральні штати — діяв у якості законодавчого органу ще з 1419 р., а республіканський лад у іншій європейській державі — Сан-Марино був установлений у 1263 р., коли була прийнята тут і перша у світі Конституція;

е) уперше у вітчизняній літературі процес становлення й розвитку парламентаризму простежується на протязі тривалого часу історії та на прикладах аналізу державно-правової практики більшості держав Європи, окремих країн Американського і Азіатського континентів.

Дослідження теоретичних засад парламентаризму з позиції поєднання вимог загальнометодологічного і гносеологічного характеру, врахування новітніх досягнень зарубіжної науки, а також звертання до загальнолюдської скарбниці - Біблії - дозволили дисертанту сформулювати нові положення стосовно становлення концептуальних основ парламентаризму.

По-перше, передтечу майбутніх доктрин парламентаризму склали ідеї, принципи і функції державного управління, започатковані у геніальних здогадках укладачів Старого Завіту, Вед, Авести, Артхашастри, а також у працях найінтелектуальніших представників античних часів - Конфуція, Будди, Платона, Арістотеля, Полібія, Ціцерона та інших. Вихідною точкою для аналізу мають бути ідеї про божественне походження судової влади, про біблійське походження розподілу влад, і, звичайно ж, перша писана у світі Біблейська Конституція.

По-друге, особливе значення для формування майбутніх доктрин парламентаризму мали ідеї та принципи: Конфуція - про досягнення єдності через різномислення; Платона про “змішану державу”; Полібія - про “змішане правління”; Арістотеля - про різні гілки влади; М. Падуанського - про народ, як єдиного джерела влади; Н.Макіавеллі - про змішану (“урівноважену”) форму державного устрою; Ж.Бодена - про суверенітет держави; Дж.Лільберна - про розподіл публічно-владних повноважень; С.Оріховського - про розподіл влад тощо. Висловлені ними ідеї з питань організації державної влади безпосередньо стали базою для формування теорії парламентаризму.

По-третє, положення про те, що закладене у політико-правових ідеях видатних мислителів “раціональне зерно” дало початок якісно новому процесу теоретичного осмислювання соціально-політичних реалій у період нової історії народів світу - формуванню теорії парламентаризму.

Найвагоміший внесок у цю справу повносили найвідоміші представники світової політико-правової думки XVII-XIX ст.: Дж. Локк і Ш.Л.Монтеск`є; які теоретично обгрунтували концепцію розподілу влад; Е.Берк, який сформулював концепцію парламентського представництва; І.Бентам, який висунув принцип суверенітету парламенту; Дж.Ст.Мілль, який розробив теорію “відповідального і представницького правління”; А.Дайсі, який сформулював основні ідеї принципу парламентського верховенства; “батьки” американської конституції, що доповнили теорію розподілу влад ідеєю системи “стримувань і противаг”; І.Кант, Г.В.Ф.Гегель, С.Ю.Десницький, М.М.Сперанський, П.І.Пестель, М.М.Муравйов, С.Оріховський-Роксолан, М.Костомаров, Г.Андрузький, М.Драгоманов, ідеї котрих сприяли розвиткові даної теорії; Е.Сійєс - родоначальник теорії народного представництва, А.Єсмен - теоретик концепції вільного мандата. Наприкінці XIX - на початку XX століття подальший розвиток теорії парламентаризму пов`язаний з іменами Л.Дюгі, Ф.Кокошкіна, А.Лоуеля, М.Коркунова, Б.М.Чичеріна та Р.Редслоба. У світовій політико-правовій думці як компонент духовного життя другої половини XIX - початку XX століття відповідне місце посідають доктрини “єдиновладдя Рад” і “консультативного” правління.

Аналіз поглядів вітчизняних і зарубіжних учених стосовно існуючих теорій парламентаризму дозволив дисертанту зробити такі найбільш суттєві узагальнення:

а) у сучасній конституційній науці та практиці продовжують зберігатися такі теорії парламентаризму, як “верховенство парламенту”, рівноваги влад, кабінетного правління (правління прем`єр-міністра), “раціоналізованого парламентаризму”, “єдиновладдя Рад”, “консультативного” правління, що є свідченням діаметрально протилежного доктринального розуміння ролі та місця парламенту в системі органів державної влади;

б) деякі вчені при дослідженні цієї проблематики обмежуються вказівкою на окремі прояви цих концепцій, що розглядаються ними як найважливіші принципи парламентаризму. В якості таких виділяються такі фундаментальні принципи, як: представницьке правління, тобто здійснення суверенної волі нації, її вищим представницьким органом; парламентське правління, що включає формування уряду на основі співвідношення сил у парламенті та відповідальність уряду перед парламентом; “правління кабінету”, яке виражається в переході виконавчої влади від глави держави до уряду, в тому числі право вето і право дострокового розпуску парламенту.

в) парламентаризм при наявності обов`язкових його принципів, у кожній з держав може характеризуватися своїми специфічними рисами. Тому пропонується наступна класифікація різновидів парламентаризму:

а) незавершений парламентаризм — різновид, при якому існує парламентський принцип формування уряду, проте відсутня політична відповідальність останнього перед вищим представницьким органом;

б) парламентське правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму — формуванням уряду на підставі співвідношення сил в парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду;

в) моністичний парламентаризм — режим, який побудований на тих же принципах, що і парламентське правління, проте характеризується тільки одним джерелом влади — парламентом. При такому різновиді глава держави майже не володіє політичною владою;

г) дуалістичний парламентаризм — різновид, побудований на формальному балансі влад — законодавчої і виконавчої;

д) раціоналізований парламентаризм — режим, при якому парламент позбавлений таких повноважень, як інвеститура, тобто юридичне затвердження уряду та зменшення можливостей контролю за урядом з боку парламенту;

е) парламентський міністеріалізм (“правління кабінету” або “правління прем’єр-міністра”) — різновид, при якому парламент проголошується дорадчим органом, основною функцією якого є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності.

Дотримання методологічних вимог юридичної науки стосовно правових явищ, врахування існуючих підходів, а також проведений в дисертації аналіз теоретичних і практичних аспектів організації сучасних парламентів дозволили її автору зробити такі висновки.

По-перше, для найбільш повної характеристики адміністративно-організаційної структури вищих органів народного представництва доцільно користуватися наступними критеріями порівняльного аналізу парламентів: а) відмінності у найменуваннях парламентів та їх палат; б) структура парламентів; в) елементи внутрішньої побудови палат (парламентів); г) наявність допоміжних органів і надпарламентських структур; д) основні процедурні правила парламентської діяльності.

По-друге, державно-правова практика закріплення певних назв за органами народного представництва віддзеркалює найсуттєвішу їх ознаку - колегіальний представницький характер. При вирішенні питання про назву своїх парламентів у багатьох державах виходили із свого історичного минулого, враховували національні особливості й традиції.

По-третє, структура парламенту в значній мірі залежить від форми державного правління. Під таким кутом зору можна виділити чотири основні моделі їхньої організації. Першу модель репрезентують парламенти тих держав, які поклали у підвалини конституційного ладу принцип парламентського (відповідального) правління; друга модель притаманна державам із президентською формою правління, де організація державної влади побудована на принципі розподілу влад.; третя модель є характерною для держав із змішаною формою правління, що поєднує елементи парламентської і президентської систем; четверту - складають парламенти “радянського” зразка, де функціонування механізму державної влади базується на принципі єдності влади. Особливу модель утворюють т.зв. “консультативні парламенти”.

По-четверте, з точки зору усталеності організаційної структури можна також виділити декілька груп парламентів. До першої можна віднести парламенти розвинутих демократичних держав (Австрії, Великобританії, Італії, Скандинавських країн, США, Франції, ФРН та інших ). Усім їм притаманні демократичні традиції, вони служать моделями, зразками для парламентів інших держав. До другої - включаються парламенти країн, що розвиваються. Характерною рисою цього угрупування є те, що встановлення незалежної і самостійної державної влади відбувалося вже у ХХ ст. На початковому етапі свого розвитку ці держави зазнали впливу британського (наприклад, Єгипет, Індія, Іран) і американського, а також французького (Ліван, Сирія) досвіду. В цих країнах спостерігається строкатий конгломерат моделей організації парламентів. Ще одну групу утворюють держави, які звільнилися від тоталітарного режиму. Парламентські інститути в них є досить слабкими: в окремих державах вони “відродилися” (наприклад, Нікарагуа, Парагвай, Чилі, Болгарії, Румунії, Польщі, Угорщині, Чехії), в інших же — утворювалися на нових конституційних засадах (нові держави Європи та Азії на терені колишнього СРСР). Для цієї групи основним завданням залишається інституалізація, тобто становлення парламентів — процес, в ході якого вони мають стати автономними, цілісними, стабільними, із виробленими усталеними процедурами.

По-п`яте, головною ознакою побудови парламентів є їхня структура. Зроблений під таким кутом зору дисертантом аналіз підтверджує існуючий у літературі погляд: сьогодні двопалатність (бікамералізм) не є домінантною тенденцією в побудові парламентів, адже їх питома вага питома вага складає тільки одну третину посеред діючих.

По-шосте, при аналізі внутрішньої побудови палат (парламентів) найбільш плідним є підхід, при якому розгляд елементів внутрішньої організації доповнюються внутрішньою характеристикою парламентської інфраструктури (адміністративний апарат, органи, установи і посадові особи при палатах (парламенті). Саме названі чинники у сукупності забезпечують функціонування парламенту.

По-сьоме, парламент будь-якої держави у змозі виконати покладені на нього функції тільки у тому випадку, коли його організація і діяльність будуть визначатися демократичними і раціональними правилами. Найбільш ефективним способом досягнення “парламентської демократії” є вироблення правил, утворених на базі вивчення нових парламентських технологій, які б відповідали стандартам демократії та враховували національну специфіку .

По-восьме, виходячи з природного співвідношення конституційного і парламентського права найбільш доцільним вбачається об`єднання норм, які регламентують внутрішню організацію та діяльність вищого органу народного представництва, у підгалузь конституційного права.

При аналізі діяльності парламентів як запоруки утвердження парламентаризму дисертант робить наступні основні висновки:

А) особливої актуальності набуває питання про компетенцію парламенту, яку, на думку автора дисертації, слід розуміти як сукупність повноважень і функцій стосовно певних предметів відання;

Б) наукова розробка компетенцій парламенту з позиції світової конституційної доктрини має охоплювати такі укрупнені види повноважень: 1) представницькі; 2) законодавчі; 3) контрольні; 4) установчі; 5) інші. На комбінацію елементів компетенції впливають, зокрема, форма державного правління і державного устрою, участь політичних партій у виробленні та здійсненні державної політики, внутрішні зміни в парламентських інститутах тощо;

В) при характеристиці функцій парламентів першочергове значення слід надати аналізу представницької функції як первісної, визначальної, оскільки без розвитку представницьких аспектів діяльності парламенту неможливо втілювати принципи демократії та правової держави, утверджувати парламентаризм;

Г) на підвищення ефективності законодавчої діяльності парламентів позитивно впливає закріплення в законодавстві межі законотворчості, вдосконалення процедури законодавствування. В цьому контексті пропонується виділити ще одну стадію – “легістики”, яка, на думку дисертанта, сприяла б підвищенню якості законів, прийнятих парламентом;

Д) практично у всіх державах могутніми важелями здійснення парламентських прерогатив у сфері контролю зарекомендували себе запити депутатів, інтерпеляція і наближені до неї процедури, звіти урядів і окремих міністрів, парламентські слухання, контроль за делегованим законодавством, діяльність омбудсмана, постановка питання про довіру урядові;

Е) важливою функцією парламентів залишається їхня участь в інституалізації владних структур. Незважаючи на те, що ці прерогативи, як правило, чітко визначаються в конституціях або інших законах, однак саме тут виявляється найбільший тиск з боку глав держав, урядових структур, партій, військових еліт, інших інститутів суспільства;

Є) парламенти переважної більшості держав здійснюють відповідні функції у бюджетно-фінансовій сфері, в галузі зовнішньої політики, квазісудового характеру. Поряд із цими, основними функціями, вищі органи народного представництва здійснюють функції, аналогічні функціям держави, — об’єктні функції (серед внутрішніх функцій: політичну, економічну, соціальну, культурну та екологічну; а посеред зовнішніх — оборонну, зовнішньоекономічну та ін.).

На підставі аналізу реального механізму здійснення державної влади в окремих країнах дисертант прийшов до висновку про те, що парламентаризм неодмінно вимагає взаємодію і співробітництво різних гілок влади при здійсненні ними своїх повноважень. І хоча ступінь співробітництва між парламентами та виконавчими структурами об’єктивно залежить від форми державного правління та політичного режиму в тій чи іншій країні, більш тісній взаємодії між ними сприяють створені в деяких демократичних країнах апарати при главах держав по зв’язку з парламентами, взаємне представництво, створення об’єднаних комісій та різного роду координаційних структур, які сприяють досягненню політичного компромісу.

Здобуті в ході дисертаційного дослідження результати дозволяють сформулювати ряд висновків і рекомендацій щодо вдосконалення інституту парламентаризму в Україні. Закладена в Конституції 1996 р. вітчизняна модель парламентаризму наближається до моделі президентської республіки. Нині вона знаходиться тільки на початковій стадії свого формування. Втілення в життя конституційної моделі парламентаризму вимагатиме значних законотворчих і організаційно-політичних зусиль з боку Верховної Ради та інших інститутів українського суспільства.

Перша група проблем пов’язана з активізацією діяльністю парламенту — Верховної Ради України. Для цього необхідно:

1. Доповнити конституційне визначення парламенту, яке дається у ст. 75 Основного Закону, положенням про те, що він є єдиним представницьким органом народу.

2. У розвиток конституційних положень в Законі про Кабінет Міністрів України чітко відобразити порядок реалізації двох основних принципів парламентаризму — про формування Уряду на основі співвідношення партійних сил та про політичну відповідальність Кабінету Міністрів перед Парламентом.

3. Оптимальним рішенням, спрямованим на піднесення ролі Верховної Ради як єдиного законодавчого органу, було би внесення відповідних доповнень до Конституції, які б надали право парламенту автентичного тлумачення законів.

4. Конкретизувати у Законі про статус народних депутатів, а в перспективні внести зміни до положень ст.ст. 34, 84 та ст. 86 Конституції щодо права депутатів на запит до органів державної влади, передбачивши надання відповіді у встановлений строк.

5. Перевести законодавчу діяльність парламенту на рейки довгострокових і короткострокових програм, виходячи з Концепції розвитку законодавства України на 1997-2000 роки, підготовленої Інститутом законодавства Верховної Ради України.

6. У новому Регламенті Верховної Ради України передбачити чіткі процедури участі у законодавчому процесі інших органів державної влади та інститутів політичної системи.

Друга група проблем подальшого розвитку парламентаризму може бути вирішена тільки на шляху співробітництва, здатності до компромісу усіх гілок влади. Більш складні та важливі питання, пов`язані із станом суспільства, із змінами в політичній та правовій культурі виборців, формуванням у громадян поваги, довіри до інституту парламенту.

Саме від цих факторів багато в чому залежить місце і роль, які посідатимуть парламент і парламентаризм в Україні.