4. Взаємодія парламентів з іншими органами державної влади

В дисертації вже йшла мова про те, що теоретики, які визнають принцип розподілу влад, а їх в країнах світу переважна більшість, дають два його тлумачення — теоретичне і політичне. Перше з них припускає, що гілки влади, яким би чином не були розділені, можуть, а, на наш погляд, і зобов’язані налагодити співробітництво з тим, щоб діяти злагоджено, а це передбачає, як відомо, наявність засобів взаємодії. Друге, навпаки, виходить з того, що функціональний розподіл влади між її гілками повинен призвести до їхньої ізоляції, при якій вони не матимуть ніяких функціональних відносин одна з одною. Французькі вчені-юристи А.і Ф.Демішель та М.Пікемаль слушно зауважують, що друге трактування позбавлене будь-якої юридичної логіки, має чисто політичний характер. Воно об’єктивно служить обгрунтуванню привілейованого становища однієї з них [226]⁶¹²⁾.

Водночас звернемо увагу на те, що в наш час два трактування принципу розподілу влад — розподіл влад, що передбачає їх співробітництво, і розподіл влад, який передбачає їхню ізоляцію — знаходять втілення у двох типах форм правління; відповідно — парламентської та президентської.

Юридично парламентська форма правління побудована на співробітництві законодавчої та виконавчої гілок влади і визначається наявністю інституту парламентської відповідальності уряду і відповідним чином, існуванням усіх засобів можливої їхньої взаємодії (право міністрів бути присутніми і виступати на засіданнях палат, інтерпеляції, комісії з розслідувань та контролю тощо). Стосовно президентської форми правління, то вона, головним чином в США, побудована на жорсткому розподілі двох рівних гілок влади, оскільки як президент — глава виконавчої влади, — так і палати Конгресу обираються шляхом загальних виборів .

У даному контексті, як нам уявляється, найбільш близькими до істини є англійські вчені-конституціоналісти Уейд і Філліпс, які стверджують, що “три функції правління не можуть здійснюватися в межах водонепроникних перебирань. Якщо один із органів управління присвоює собі функції іншого, конституційна рівновага буде порушена; але так само, якщо один із органів управління не співробітничає з іншим, нормальний порядок дії конституції порушується або вона взагалі перестає діяти”[267]⁶¹³⁾.

Отже, самостійність у виконанні тієї чи іншої функції, не означає незалежності. Як показує аналіз державознавчої літератури, більшість учених вказує на те, що в парламентарних державах парламент і уряд повинні взаємно впливати один на одного, використовуючи для цього необхідний арсенал правових засобів. При президентській системі в її демократичному варіанті глава держави й уряду безпосередньо утягнений у цілий комплекс взаємовідносин із вищим органом законодавчої влади. Напівпрезидентська модель, з одного боку обмежує президента у законодавчому процесі, але з іншого, — наділяє його повноваженнями щодо розпуску парламенту [95, 526]⁶¹⁴⁾. Це можна наочно проілюструвати на прикладі порівняльного аналізу конституційних повноважень парламенту і президента при різних системах правління, що міститься у нищенаведеній таблиці^*.

Таблиця

Конституційні повноваження парламенту і президента при різних формах

правління (узагальнений варіант)

Повноваження парламенту	Повноваження президента
А. Представницькі
Є вищим представницьким органом народу	Є главою держави, репрезентує її в середині країни та в міжнародних відносинах
Б. Законодавчі
Є законодавчою владою, приймає закони, має право відхилити “вето” президента, має право затверджувати окремі, скасовувати або обмежити право президента видавати укази, має право обговорювати послання Президента та прийняти по них ухвали	Має право законодавчої ініціативи, підписує і публікує закони, має право “вето” на закони, прийняті парламентом, має право видавати укази, має право направляти парламенту послання
В.Контрольні
Має право здійснення контролю за діяльністю уряду, очолюваного президентом, у формах, встановлених законодавством, має право викликати на слухання у парламенті членів уряду, очолюваного президентом	Має право бути присутнім на засіданнях парламенту і брати участь в обговоренні поточних питань
Г.Установчі
Має право давати або не давати згоду на проведення референдуму визначає законом порядок виборів президента процедури і строки відкриття і закриття сесії можуть регулюватися законом і визначатися парламентом має право на скликання позачергової (надзвичайної) сесії за власною ініціативою має право затверджувати або відхилити призначення президента на посади депутати користуються імунітетом та індемнітетом протягом строку їхніх повноважень має право відсторонити президента від посади за допомогою імпічменту	Має право оголошувати про проведення всенародного референдуму визначає вибори до парламенту має право відкривати і закривати сесію парламенту має право скликати парламент на позачергову (надзвичайну сесію) має право призначати на урядові посади має право на “привілеї виконавчої влади” не подавати парламенту деякі відомості про дії свого уряду має право розпуску парламенту й оголошення дострокових парламентський виборів
Д. Бюджетно- фінансові
має право затвердити або відхилити президентський проект держбюджету	має право складати щорічний проект державного бюджету
Е.Зовнішньо-політичні та в галузі оборони
має право ратифікувати (або відхилити) і денонсувати міжнародні договори визначає загальні засади зовнішньої політики має право санкціонувати (або не санкціонувати) запровадження президентом надзвичайного стану затверджує указ президента про запровадження воєнного стану	має право укладати міжнародні договори здійснює керівництво зовнішньою політикою держави має право запровадити надзвичайний стан в країні у випадку агресії запроваджує воєнний стан

Доцільно підкреслити, що жодна з існуючих систем правління не містить у повному обсязі усіх тих повноважень парламенту і президента, які перераховані в таблиці. Кожній з них властиві певні та обумовлені даною системою комплекс прерогатив вищих органів законодавчої і виконавчої влад. Водночас із таблиці видно, що у багатьох випадках реалізація конституційних повноважень різними органами влади неможлива без їхньої тісної взаємодії та співробітництва.

І ще одне зауваження. Ще Г.Єллинек зазначав: “Держава, як і усяке людське, настільки складна у своїх проявах, що неминуче марні зусилля підводити під шаблонні форми, з`ясовувати її у всій повноті за допомогою однієї будь-якої ознаки” [228].⁶¹⁵⁾ Особливо це стосується парламентаризму як системи правління, що визначається не стільки законами , скільки практикою, по-різному виявляється як у різних країнах, так і в одній країні на різних стадіях її розвитку. Тому необхідно окремо розглянути прояви взаємодії влад у різних сферах стосовно до тієї чи іншої форми правління, а також із врахуванням їх реалізації в умовах різних політичних режимів.

Уявляється можливим виділити два рівня і типи взаємовідносин в нутрі державно-політичної системи. Перший рівень - “парламент-президент”, другий - “парламент-уряд”. Через досить нестійкий баланс інтересів, впливів і ресурсних можливостей, якими володіє кожний елемент цієї складної та взаємоперетинаючої структури взаємовідносин на практиці, і відбувається перехід від однієї системи організації влади до іншої - від жорсткої президентури до м`якої, від змішаної (напівпрезидентської) форми правління до ординарної - класичної (президентської або парламентської). Зрештою, як підкреслюють відомі російські фахівці - автори колективної праці, тут принципово не різноманітність форм, а способи їх трансформації - силові, переговорні, конституційні, паліативні тощо [190]⁶¹⁶⁾.

Взаємодія парламента і президента в законодавчій сфері. Зазначимо, що Парламент і Президент володіють значною кількістю конституційних і фактичних повноважень у цій сфері. В більшій своїй частині ці повноваження мають спільний характер. Навіть ті повноваження, які можна охарактеризувати як односторонні, тобто притаманні тільки одній гілці влади, не завжди такими є в дійсності, оскільки їх здійснення в тій чи іншій мірі пов`язане із функціонуванням іншої гілки. Наприклад, президентське право вето, здається, є одностороннім повноваженням, однак його застосування неможливе без позитивної акції парламенту - немає білля, немає вето. Крім того, в деяких державах, приміром США, президентському вето протистоїть одностороннє вето конгресу - законодавче вето, яке викликається до життя тільки відповід­ною акцією виконавчої гілки влади.

Розглянемо це питання докладніше.

Передусім правом на законодавчу ініціативу володіють глави держав у багатьох президентських республіках Латинської Америки, Азії та Африки. Наділення президента таким правом при такій формі правління обгрунтовується тим, що в якості глави виконавчої влади він повинен брати активну участь у формуванні державної політики за допомогою внесення на розгляд парламенту своїх законодавчих ініціатив[95]⁶¹⁷⁾. Типовою у цьому відношенні є конституційна норма Основного Закону Мексики: “Право законодавчої ініціативи належить президенту республіки” [567],⁶¹⁸⁾ а також відповідна державно-правова практика цієї країни.

Втім, в такій класичній президентській республіці, як США, Президент формально не володіє правом законодавчої ініціативи. З іншого боку, Конгрес законодавчо делегував Президенту щорічно вносити на розгляд вищого представницького органу проект чергового федерального бюджету. Президент США також висуває законодавчі пропозиції своєї адміністрації по всіх напрямках внутрішньої та зовнішньої політики через щорічні послання Конгресу. В підсумку він відіграє чи не найактивнішу, а часто провідну роль в законодавчому процесі, хоча при цьому не володіє конституційним правом на законодавчу ініціативу.

Проведений дисертантом аналіз свідчить, що у більшості напівпрезидентських республік глава держави не має конституційного права на законодавчу ініціативу і це є закономірним явищем, оскільки в умовах такого типу правління виконавча влада належить, головним чином, урядові. Зокрема, таке право відсутнє у президентів Болгарії, Македонії, Румунії, Франції, Словенії, Хорватії, Чехії. Водночас, у ряді держав із напівпрезидентською формою правління президент має право на законодавчу ініціативу. До них належать Литва (ст.68 Конституції), Молдова (ст.73), Російська Федерація (ст.84), Україна (ст.93), Фінляндія (ст.18). При цьому підкреслюється, що “законопроекти, визначені президентом України, як невідкладні розглядаються Верховною Радою України позачергово” [544]⁶¹⁹⁾. Стосовно ж відповідних прерогатив глави держави в Фінляндії, то ст. 18 її Конституції говорить: “Президент використовує своє право законодавчої ініціативи шляхом внесення до Едускунти законопроектів. Законопроект готується Державною радою” [582]⁶²⁰⁾.

У державах зі парламентарною формою правління президент, як правило, не володіє обмеженим правом на законодавчу ініціативу. Винятком із цього правила є Латвія та Угорщина, де президенту належить право на законодавчу ініціативу.

Звичайно, найбільш тісна взаємодія парламенту і президента виявляється при затвердженні законів. Володіючи повноваженням затвердження законів, яке, до речі, притаманне президенту при всіх системах правління, останній закінчує процес прийняття закону, розпочатий парламентом. А тому мають рацію ті вчені, які стверджують, що в такій взаємодії виявляється внутрішня єдність державної влади [95]⁶²¹⁾. У цьому зв’язку неабиякий інтерес викликає процедура, що склалась в окремих державах. Так, у Словаччині закони підписуються Головою Національної Ради (парламента), Президентом і Прем’єр-міністром (ст. 87.2 Конституції) [575]⁶²²⁾. В Чеській Республіці закони також підписуються трьома посадовими особами — Головою Палати представників, Президентом і Прем’єр-міністром (ст. 51) [585]⁶²³⁾.

Одним із ефективних засобів впливу президента не тільки на законодавчий процес, а і на формування державної політики взагалі є наявність в Основному Законі тієї чи іншої країни норм, які наділяють його повноваженнями накладання вето на прийняті парламентом закони. Володіючи цим правом, президент отримує можливість бути не пасивним учасником законодавчого процесу, а активно впливати на його зміст і спрямованість. Водночас дисертант звертає увагу на міркування дослідників, які свідчать про те, що практика застосування права вето не піддається однозначній оцінці. Так, проф. А.О.Мішин, який проаналізував практику використання права вето американськими президентами (наприклад, Д.Вашингтон використав вето 2 рази, Д.К.Адамс і Т.Джефферсон — ні разу, Т.Рузвельт — 32 рази, В.Тафт — 39, Г.Гувер — 37, Ф.Рузвельт — 635, Г.Трумен — 250, Д.Ейзенхауер — 181, Д.Кеннеді — 21, Р.Ніксон — 40 раз), вказує, що нерідко спостерігаються помітні відхилення у застосуванні цього права. На його слушну думку, зміни в практиці застосування права вето пояснюються політичною ситуацією і співвідношенням сил партій на верхівці американської державної машини [77]⁶²⁴⁾.

Погоджуючи з цією оцінкою, в контексті розглядуваної проблеми більш важливим уявляється можливість досягнення політичного компромісу парламентаріїв із президентом. З цієї точки зору демократичними слід вважати норми, закладені в конституціях окремих держав (наприклад, Естонії, США, України), які дозволяють членам парламенту враховувати при повторному розгляді вмотивовані заперечення президента, і, таким чином, змінити закон для того, щоб глава держави погодився підписати його. Зокрема, в Естонії у 1993 році депутати Державних зборів погодилися із зауваженнями Президента П.Мєрі та включили до Закону про іноземців низки положень, рекомендованих главою держави [95]⁶²⁵⁾.

Разом із тим у державознавчій літературі сформувалась думка, згідно з якою право вето вважається оборонною, негативною зброєю, за допомогою, якої президент може зірвати, або у кращому випадку загальмувати законодавчу діяльність парламента. При цьому не слід забувати, що у парламента, в свою чергу, також є право відмовити будь-якій ініціативі президента. У США, наприклад, таким сильним і ефективним засобом нейтралізації Конгресом свавілля президентської влади стало застосування законодавчого вето. Воно являє собою заборону, яка накладається Конгресом у цілому, однією з його палат або відповідним постійним комітетом на нормативні акти, що приймаються Президентом, делеговані Конгресом. Уповноваження на здійснення законодавчого вето міститься щоразу у відповідному акті Конгресу. Сам акт застосування законодавчого вето здійснюється прийняттям спільної або простої резолюції [74]⁶²⁶).

Особливо різко зросла частота застосування законодавчого вето з боку Конгресу та його органів у післявоєнні роки. За допомогою цього інструменту законодавча гілка влади відхилила 14 із 47 реорганізаційних планів Г.Трумена, 3 із 17 — Д.Ейзенхауера, 4 з 10 — Дж.Кеннеді, 1 із 17 — Л.Джонсона. В цілому близько 200 законів передбачають можливість застосування тільки однопалатного вето [77]⁶²⁷⁾. Звичайно, не варто ідеалізувати прогресивне значення законодавчого вето як засобу тиску Конгресу на президентську владу і федеральну бюрократію, адже іноді самі американці вважають його використання як засіб захисту “особливих інтересів”.

Розглядаючи проблему взаємодії законодавчої влади із главою держави у сфері законотворчості, на думку дисертанта, особливу увагу слід звернути на таке малодосліджене питання, як повноваження президента (монарха) видавати укази, декрети, ордонанси, що мають силу закону. Як показує аналіз державно-правової практики, обсяг цього права глави держави і умови його здійснення у багатьох випадках залежать від типу політичного режиму. Найширшими повноваженнями щодо видання указів, які замінюють собою закони, наділені глави держав при тоталітарних і авторитарних режимах. В сучасній політичній історії багатьох країн Азії, Латинської Америки і, особливо Африки, президенти неодноразово розпускали вищі законодавчі органи і здійснювали правління не в рамках законності, а спираючись на свої власні укази.

В умовах демократичних режимів глави держав також наділяються правом видавати укази і приймати інші ухвали у межах своїх повноважень. Як вірно вказується в науковій літературі [95]⁶²⁸⁾, багато подібних актів глави держави не мають силу закону, а є підзаконними за своїм статусом. До того ж сфера дії цих актів має обмежений характер, і вони не підмінюють собою законодавство.

Характерною в цьому відношенні є державно-правова практика США. Президент тут володіє правом видавати укази, які мають назву виконавчих наказів. Але це право застосовується, головним чином, у сфері діяльності федерального уряду. І хоча укази, прокламації та інші виконавчі акти, видані Президентом, мають силу закону, зрештою вони можуть бути анульовані Верховним судом США. Так, коли у 1952 р. Президент Г.Трумен видав указ про націоналізацію ряду сталеливарних підприємств, то Верховний суд ухвалив, що цей акт президента суперечить Конституції, та анулював його [235]⁶²⁹⁾.

В парламентарних та більшості напівпрезидентських республіках можливість глави держави видавати укази є обмеженими. Крім того, більшість ухвал потребують контрасигнування з боку уряду. Однак зустрічаються і винятки з цього правила. Так, Конституція Індії у ст. 123 передбачає: “Президент має право законодавствувати шляхом видання указів на той час, коли негайне прийняття парламентом закону із даного питання не уявляється можливим”[555]⁶³⁰⁾. Це означає, що Президент Індії має право видавати укази в період перерви в роботі парламенту. Втім президентські укази мають тимчасову дію (після сплину 6 тижнів з моменту скликання парламенту). У свою чергу вищий орган народного представництва вправі затвердити або скасувати будь-який указ глави держави.

На цьому фоні серйозним дисонансом виглядають спроби глав держав, зокрема Російської Федерації та України легітимації т.зв. “указного права”, нібито ліквідуючого прогалини права законодавчого. Так, за період з 21 вересня по 25 грудня 1993 р., коли вимушено бездіяла Верховна Рада, було видано понад 800 Указів Президента Російської Федерації, в тому числі з таких важливих питань, як земельна власність, фактичної реформи виборчої системи тощо. При цьому подібний “вал” президентської нормотворчості продовжувався і пізніше з огляду на екстремальну ситуацію [190]⁶³¹⁾.

Подібна практика “паралельного” законодавства, на жаль, спостерігається і в державно-правовій практиці України. Погоджуючись в принципі із необхідністю нормотворчості у вигляді президентських указів (відповідна норма закріплена у п.4 “Перехідних положень” Конституції України; обсяг законодавчої роботи є настільки величезним, що Верховна Рада неспроможна задовольнити потреби практики в якісних законах), все ж слід звернути увагу на таке. По-перше, ситуація з правовими прогалинами є об’єктивно характерною при будь-якому стані суспільства та будь-якій формі правління, особливо в трансформаційний період, в якому перебуває нині Україна. По-друге, уявне подолання її ухвалами виконавчої влади не тільки не знімає, а і поглиблює суперечності між справжніми потребами та юридичними засобами їх розв’язання.

У попередньому розділі дисертації досить докладно було висвітлено питання про взаємодію законодавчої та виконавчої гілок влади стосовно призначень на урядові та інші високі державні посади. Значна увага була приділена аналізу здійснення спільних повноважень і в інших сферах державного управління. Із цього було зроблено висновок про необхідність створення такого механізму взаємодії та співробітництва, який би дозволив досягти високої ступені взаємної відповідальності та злагоди. Це передбачає наявність певної організаційної структури взаємозв’язків парламенту із главою держави, які мають різноманітні форми, починаючи з офіційно визначених, і закінчуючи неофіційними контактами.

Форми взаємозв’язків і співробітництва між парламентом і главою держави. Розглянемо декілька типів взаємовідносин, які склалися між цими двома інститутами влади у різних країнах.

Візьмемо для прикладу США. Тут головним засобом спілкування між Конгресом і Президентом є президентські послання. Це передбачено Конституцією (ст. ІІ п.3) “Президент періодично подає Конгресові інформацію про становище Союзу та рекомендує на його розгляд такі заходи, які він вважатиме за необхідні й корисні...”[578]⁶³²⁾. Згідно з цією конституційною нормою, усі президенти США щорічно на початку роботи кожної сесії Конгресу направляють до вищого законодавчого органу країни послання “Про становище Союзу”. Президент особисто зачитує послання на спільному засіданні обох палат Конгресу. В ньому глава держави (одночасно й уряду) підбиває підсумки року, що минув, визначає основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики адміністрації, а також дає розгорнуту програму законодавчих пріоритетів виконавчої влади на поточний рік. Крім цього послання, Президент зобов’язаний надати Конгресові послання — т.зв. “Економічна доповідь Президента”, а також проект державного бюджету на черговий бюджетний рік (до першого вівторка лютого щорічно). Водночас глава держави має право у будь-який момент з’явитися у Конгресі і виступити на його спільному засіданні з того чи іншого питання. В практиці американських президентів увійти особисті контакти глави держави із законодавцями, у стінах Конгресу активно діють представники його адміністрації. До лобістської діяльності на користь виконавчої влади залучаються також міністри, їх заступники, керівники різних федеральних служб федеральної виконавчої влади. Особисто Президент щотижня у своїй резиденції проводить регулярні наради із лідерами Конгресу, керівниками партійних фракцій, головами ключових парламентських комітетів. На цих нарадах вищі представники обох гілок державної влади обговорюють поточну політику, уточнюють інтереси і позиції один одного, намагаються подолати суперечності, що виникають, шляхом взаємосприйнятних компромісів [95]⁶³³⁾.

Взаємовідносини між законодавчою та виконавчою гілками влади США багато в чому визначаються тим, як функціонує спеціально утворений Президентом апарат по зв’язку з Конгресом. Він з’явився в кінці 1940-х — на початку 1950-х рр. і з того часу значно збільшився кількісно, посівши помітне місце в системі органів державної влади. Можна виділити формальну і неформальну структури. Перше — це професійний лобістський апарат виконавчої влади. До складу органів виконавчої влади — Білого дому, міністрів і відомств (а в нутрі них — управлінь і служб) входять відділи по зв’язку з Конгресом. На верхівці лобістської ієрархії знаходиться апарат зв’язку Білого дому з Конгресом. Останній приєднується тільки в найбільш важливих випадках або на прикінцевих етапах проходження президентського законопроекту через Конгрес. Чорнову роботу по просуванню законопроектів через Конгрес і підтриманню рутинних зв’язків із Капітолієм — справа міністерських лобістів. Відділи по зв’язку з Конгресом допомагають Президенту і главам міністерств у розробці законодавчих програм, планують стратегію і тактику їх просування через Конгрес, самі займаються лобістською діяльністю. Чиновники цих відділів контролюють практично всі контакти представників Білого дому і департаментів із конгресменами та їхніми помічниками. Вони бувають присутніми на зустрічах вищих офіційних посадових осіб із лідерами Конгресу, з ними радяться при призначеннях на державні посади, через них проходить уся пошта з Конгресу, часто співробітникам відділів доручають відповідати на запити законодавців. Крім відділів по зв’язку з Конгресом, в проведенні лобістських кампаній беруть участь інші відомства виконавчої влади, зокрема спеціальні відділи, що займаються кадровою роботою. Останні здійснюють патронаж, тобто розподіл посеред конгресменів та їхніх друзів престижних посад на державній службі. Оскільки обрання нового Президента має своїм наслідком зміну у вищих і середніх еталонах влади близько 2,5 тис. політичних чиновників, розподіл посад, які звільняються, — важливий резерв Президента для встановлення дружніх відносин із конгресменами [97]⁶³⁴⁾.

Певний позитивний досвід у напрямку підвищення ефективності механізму взаємодії цих двох державних інститутів набутий в Російській Федерації. Передусім, в регламентах палат Федеральних зборів є спеціальні норми, які визначають процедури участі представників Президента при розгляді законопроектів на різних стадіях. Діють також президентські укази, які визначають участь глави держави та його адміністрації в законодавчому процесі. Був заснований інститут Повноважного пред­ставника Президента РФ у Федеральних Зборах, в результаті чого були вирішені пи­тання постійного правового супруводу законопроектів, не тільки внесених Прези­дентом, але й інших суб’єктів, де зачіпалися його інтереси. З 1994 р. за ініціативою Президента стали проводитися наради представників його адміністрації та депутатів обох палат, на яких обговорювались загальні питання планування і пріоритетів у зако­нодавчій діяльності, вироблялися загальні підходи. Пізніше — з листопада того ж року розпорядженням Президента утворена Об’єднана комісія по координації законо­давчої діяльності, головою якої є перший заступник Голови Державної Думи і до складу якої увійшли також представники Адміністрації Президента, Апарату Уряду, міністерств, голови федеральних судів. На засіданнях комісії, що проводяться щоміся­ця, обговорюються питання формування законодавчих програм і узгодження інтере­сів усіх учасників. Іншим важливим напрямком роботи комісії став попередній розгляд альтернативних законопроектів, а їх в практиці діяльності Думи зустрічається багато. В цілому ухвали Комісії відіграють позитивну роль у процесі попереднього узгодження позицій учасників законодавчого процесу. Представники комісії активно діють і в ході розгляду законопроектів палатою [383]⁶³⁵⁾.

Інший тип відносин склався між парламентом і главою держави у Франції, де Президент в силу самої конституційної моделі V Республіки дистанцюється від Парламенту. Основну форму комунікацій між цими двома державними інститутами складають послання Президента Парламенту, які зачитуються від його імені. Французькі президенти приділяють чималу увагу взаємодії із законодавцями. Показовою є практика президента Ш.де Голля, який під час перебування на посаді 78 разів приймав у своєму кабінеті голів палат парламенту і понад 100 разів — голів або доповідачів парламентських комісій, керівників парламентських фракцій [95]⁶³⁶⁾.

Як бачимо, парламенти і глави держав використовують різноманітні форми взаємодії в процесі формування та здійснення єдиної державної політики.

Як зазначалось, другий рівень взаємовідносин в нутрі державно-політичної системи — це взаємозв’язки парламентів і урядів. Навіть у тих країнах, де державна влада підкоряється принципу розподілу влад і здійснюється спеціальними органами законодавства (парламент), виконавчої влади (уряд і адміністрація, іноді і глава держави) та правосуддя (юстиція), при розгляді практичної діяльності парламенту та уряду можна виявити, що абсолютного розподілу влад не існує.

Так, наприклад, у ФРН Федеральний канцлер, глава уряду, обирається парламентом і в якості глави уряду він політично підзвітний парламенту і контролюється останнім. Водночас Канцлер і федеральні міністри (як представники виконавчої влади) є, за рідкісним випадком, і депутатами Бундестага (законодавцями) і в якості таких беруть участь у парламенті участь в голосуваннях по урядових ініціативах.

У цьому зв’язку німецька дослідниця Р.Горгес слушно вказує на те, що в практичній діяльності парламенту й уряду увесь час виявляється дане “переплетіння влад”. Уряду протистоїть саме Парламент як орган розподілених влад. Але Уряд і більшість фракцій, що підтримують його, мають в основному одні і ті ж політичні цілі. Вони спільно готують законодавчі ініціативи і здійснюють жвавий обмін послугами та інформацією. Тому говорять про т.зв. “парламентську систему правління” і тому ж слід говорити про те, що Уряду і більшості парламентських фракцій в політичній сфері у першу чергу протистоїть опозиція [220]⁶³⁷⁾.

В Російській Федерації — країни із напівпрезидентською формою правління, Конституція, зокрема, передбачає участь Уряду в законодавчому процесі в двох якостях: як суб’єкта права законодавчої ініціативи і як суб’єкта надання обов’язкових висновків до законопроекту (ст. 104). Разом із тим, Уряд є ще і головним виконавцем законів (ст. 114) [574]⁶³⁸⁾. Саме по цих напрямках вишиковуються “точки зіткнення” із парламентом.

З точки зору розглядуваної проблеми певний інтерес викликає конституційна норма Основного Закону Португальської Республіки, в якій фіксується такий припис: “Конституція визначає розподіл влади і взаємозалежність органів державної влади” (ст. 114) [573]⁶³⁹⁾.

У цьому зв’язку не тільки теоретичне, але і практичне значення має виклад механізмів координації діяльності парламенту й уряду в конкретних практичних ситуаціях конституційної діяльності різних держав.

Так, у ФРН для координації взаємодії Уряду та Парламенту у Відомстві Федерального канцлера створений відділ кабінету і парламенту, в якому концентруються усі зв’язки важливі для спільної діяльності. Зокрема, в ході обговорення законопроектів у Бундестазі та Бундесраті відділ кабінету передає усі урядові проекти до парламенту. Цей відділ інформує про наміри Європейського співтовариства, направляє прохання і скарги до парламентського комітету з петицій, обслуговує годину актуальних запитань, опитування Уряду і дебати в Парламенті. Під час останніх у Бундестазі працює постійна служба, призначена для того, щоб у випадку необхідності можна було би негайно поінформувати представників уряду або Федерального канцлера або негайно викликати їх. Крім того, важливу роль у процесі співробітництва між урядом і органами парламента відіграють відділи кабінету і парламенту федеральних міністерств. У першу чергу вони є представниками політичного менеджменту і в якості таких вони здійснюють законодавчі ініціативи та інші пропозиції відомств, починаючи з моменту їх планування в міністерстві, через Відомство Федерального канцлера, через наради у Бундестазі та Бундесраті до публікації в якості законів. Організаційна структура цих відділів у різних міністерствах є різною. Вони можуть входити до складу груп управління центральних, основних або планових підрозділів або же безпосередньо підпорядкуватися керівництву. Зазначимо, що методи роботи відділів кабінету і парламенту зафіксовані в регламентах палат парламенту [220]⁶⁴⁰⁾.

В Російській Федерації з метою впорядкування правотворчої діяльності та забезпечення взаємодії із Федеральними Зборами Урядом утворено представництво Уряду в Парламенті, яке намагається забезпечувати зв’язок між комітетами і комісіями палат Федеральних Зборів і органами федеральної влади [383]⁶⁴¹⁾.

Звичайно ж, взаємодія парламенту й уряду має багато аспектів. Не усі вони набули завершеного вигляду. Особливо це стосується парламентів нових держав Європи та Азії, країн Африканського континенту.

З точки зору розвитку вітчизняного парламентаризму, на думку дисертанта, важливе значення має законодавче оформлення форм і методів взаємодії Верховної Ради України, Президента і Кабінету Міністрів України. Тільки у тому разі, коли взаємодія цих політичних інститутів буде побудована на міцному правовому фундаменті, можна чекати досягнення сталих відносин між ними.

Розглянуті в даному розділі дисертації проблеми дають підстави для наступних висновків.

1. В останні десятиріччя ХХ ст. особливої актуальності набуло питання про компетенцію парламенту взагалі й українського, зокрема. Відповідь на нього дає змогу визначити, як і наскільки орган народного представництва виконує своє соціальне призначення в суспільстві, а також яку роль відіграє він у механізмі державної влади. Особливо гостра необхідність у визначенні повноважень і функцій органів влади відчувається в українському суспільстві. Як засвідчують перші кроки

вітчизняного парламентаризму, в Україні нерідко виникає дублювання, втручання одних органів у справи інших, розмивання меж самостійності та відповідальності різних владних структур.

2. Співставлення поглядів учених-конституціоналістів різних країн із означеного питання, на думку автора, дозволяє трактувати компетенцію вищого представницького органу як сукупність повноважень і функцій стосовно певних предметів відання. При цьому видається важливим підкреслити, що конституції та інші закони не завжди точно розмежовують функції як основні напрями, сфери діяльності, і як наслідок цього – відповідні повноваження.

3. З позицій світової конституційної доктрини наукова розробка компетенції парламенту, і в цьому полягає точка зору дисертанта, має охоплювати такі укрупнені види повноважень: а) представницькі; б) законодавчі; в) контрольні; г) установчі; д) інші повноваження. В даному контексті надання пріоритету представницьким повноваженням є виправданим кроком і пов’язане з природою парламенту як вищого представницького органу і саме в силу цього наділеного відповідним обсягом законодавчих, контрольних, установчих, а також інших прав і обов’язків. Їх зміст, обсяг і співвідношення між собою є неоднаковими в різних державах. На комбінацію елементів компетенції впливають різні фактори: форма державного правління і державного устрою, участь політичних партій у виробленні та здійсненні державної політики, внутрішні зміни в парламентських інститутах тощо.

4. Проаналізована світова практика показує, що існує чимало способів регламентації повноважень парламентів. Вони можуть встановлюватися в положеннях конституцій, в конституційних законах та в статутних і функціональних законах, присвячених різним сферам державного життя. Однак найважливішим серед них є конституційний метод регламентації повноважень парламентів. Найчастіше застосовується спосіб повного “напіврозкритого” закріплення компетенції, коли детальний конституційний перелік повноважень поєднується з можливістю широкого вибору об’єктів законодавчого регулювання.

5. При характеристиці функцій парламентів дисертант виходить із їхнього трактування як виборних представницьких органів у чому виявляється найважливіша і найхарактерніша їх риса – представництво. Представницька функція парламентів аналізується на основі концептуального розуміння “представницького мандата”, відповідно до якого депутати парламентів повинні відображати волю народу, нації, суспільства. Робиться це через призму розгляду зв’язків між депутатами і виборцями, позицій депутатів, фракцій, комітетів, парламентів у цілому з найважливіших питань державного життя і світової політики. В цьому зв’язку звертається увага на те, що це функція є найменш досліджуваною в науковій літературі. Особливо виявляється ігнорування цієї функції у державах, які утворилися на терені колишнього СРСР. Виконавча влада, а іноді й окремі дослідники намагаються обмежити сферу діяльності парламенту тільки законотворчістю. На думку дисертанта, без розвитку представницьких аспектів організації та діяльності парламенту неможливо розвивати принципи демократії та правової держави, утверджувати парламентаризм.

6. Найбільш важливою й масштабною є законодавча функція парламентів. Завдяки їй можна скласти уяву про справжню роль парламенту в механізмі державної влади, про його реальний вплив на державні справи. Як свідчить державно-правова практика, на ефективність законодавчої діяльності парламентів позитивно впливає офіційне закріплення в конституціях та законодавстві межі сфери законотворчості органів народного представництва. Важливим резервом посилення ролі парламентів у здійсненні цієї функції слід вважати вдосконалення процедури законотворчості. Саме завдяки змінам і реформам у процедурній діяльності, що сталися в останні десятиріччя, парламенти Великобританії, Італії, Скандинавських країн, США, ФРН, Японії та деяких інших держав перетворилися у могутні законодавчі установи.

7. Контрольна функція парламентів, як правило, проявляється рельєфно, але неоднаково у різних державах, що, звичайно, пов’язано зі специфікою державного устрою та співвідношенням її інститутів. Найчастіше вона виявляється у таких формах, як запити депутатів, звернені до глави держави, голови уряду або окремих міністрів, інтерпеляція і наближені до неї процедури, у звітах урядів про виконання бюджету, в інформації з поточних питань, у парламентських слуханнях, контролі за делегованим законодавством, у роботі т.зв. омбудсмана. Головною формою парламентського контролю вважають постановку питання у представницькому органу про довіру уряду. В цілому вони є могутніми важелями здійснення парламентських прерогатив у сфері контролю.

8. Участь парламентів в інституалізації владних структур була і залишається важливою функцією парламентів. Вони здійснюють її шляхом участі у формуванні інших органів державної влади (обрання глави держави, іноді прем’єр-міністра, судових органів, затвердження уряду та призначення на високі державні посади). Ступінь участі парламентів у здійсненні даної функції визначається тими же факторами. Але тут найбільше виявляється тиск з боку глав держав, урядових структур, партій, військових еліт, інших інститутів суспільства, що, безумовно, ускладнює здійснення цієї функції.

9. Проаналізована державно-правова практика дозволяє говорити про те, що парламенти переважної більшості держав у досить повному обсязі здійснюють функції у бюджетно-фінансовій сфері, в галузі зовнішньої політики, квазісудового характеру. Але вони не вважаються їхніми головними функціями.

Поряд із основними функціями парламенти багатьох країн здійснюють й чимало інших функцій. Це передусім функції, аналогічні функціям держави, зокрема з числа об`єктних функцій, тобто тих, що опосередковують зміст діяльності держави (серед внутрішніх функцій: політичну, економічну, соціальну та екологічну; а серед зовнішніх - оборонну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та іншу). Оскільки вони виходять за межі предмету дослідження, в даній дисертації об`єктні функції парламентів не розглядаються.

10.Парламентаризм як система взаємовідносин держави і суспільства передбачає не тільки визнання особливої і суттєвої ролі вищого представницького органу, але й неодмінно вимагає взаємодію і співробітництво різних гілок у здійсненні державно-владних функцій. Щонайперше, як свідчить проведений аналіз, важливе значення має взаємодія парламентів із такими елементами конституційного механізму як глави держав та уряди.

В залежності від форми правління та існуючого політичного режиму в тій чи іншій країні взаємодія глав держав і парламентів має місце у всіх сферах їх діяльності. Більш тісному співробітництву цих двох елементів політичної системи сприяють сформовані механізми їх взаємодії, а саме: створені в деяких демократичних країнах апарати при главах держав по зв`язку з парламентами, уповноважені представники, об`єднані комісії тощо.

Найтісніше “переплелися” і відповідним чином співробітничають у різних сферах державного правління парламенти та уряди. Посиленню співпраці цих двох конституційних елементів сприяє утворення різного роду узгоджувальних комісій, взаємне представництво тощо.