4.3. Основні функції парламентів: форми і методи їх здійснення

В наш час особливе теоретичне і практичне значення має дослідження питання про функції парламентів. Потреба в з`ясуванні та уточненні основних напрямків діяльності парламентів диктується вимогами виразного і точного визначення місця і ролі вищих органів народного представництва в здійсненні державних функцій. Необхідність уточнення функцій, притаманних тому чи іншому органу державної влади, випливає також із того , що немає єдиного підходу у вчених різних держав і навіть в окремій державі в цьому питанні. На цю обставину вказує , зокрема проф. права з Румунії Ж. Врабіє [641]^498).

З нашої точки зору, ця проблема ні в юридичній, ні в політологічній літературі не осмислена в повній мірі об`єктивно. Найчастіше вчені-юристи намагаються асоціювати діяльність парламенту тільки із законодавчою функцією; іноді - вказують на його контрольну функцію.

Нарешті, у прогностичному плані без правильного вирішення питання про функції парламентів важко скласти будь-яку довгострокову програму, окреслити пріоритетні напрями їхньої діяльності.

Для характеристики змістовної діяльності парламентів у державознавчій літературі використовується поняття “функція”, що означає напрямок, предмет діяльності того чи іншого політико-правового інституту, зміст цієї діяльності, її забезпечення [91]⁴⁹⁹⁾. Саме у такому розумінні говориться про функції державних органів, включаючи і парламенти. Інакше кажучи, під функціями розуміють і цілі, які ставляться перед парламентами, і основні напрями їхньої діяльності, і правові засоби (обов’язки й повноваження), які застосовуються для досягнення поставлених цілей. Кожна функція як певний вид діяльності парламентів характеризується відомою самостійністю, однорідністю і повторюваністю. Звичайно ж, кожна функція парламенту має свою сферу дії і здійснюється, як правило, відповідними методами[408]⁵⁰⁰⁾.

У світовій конституційній доктрині наукова розробка функцій парламентів і тепер грунтується на класичній схемі, запропонованій ще у 1867 р. британським конституціоналістом В.Беджготом: представництво нації; політичне волеутворення; законодавство; формування уряду; контроль за ним.

Сучасні німецькі державознавці також вказують на п`ять функцій парламенту ФРН. При цьому перелік цих функцій нерідко вони подають у такому порядку, який випливає з класичної ідеї парламентаризму, відповідно до якої парламент є представницькою установою. Водночас у дослідженнях державознавчого характеру останніх років усе частіше вчені ставлять функцію представництва на останнє місце. Так, в одному з авторитетних досліджень з державного права функції парламенту зводяться до: законодавствування, формування інших органів, політичного волеутворення, контролю за Урядом і представництво націй. [221]⁵⁰¹

Певні відмінності при визначенні функцій парламентів можна виявити в російській конституційній теорії. Проф. Н.С.Крилова в якості основних напрямів діяльності парламенту називає законотворчість, “владу гаманця” (тобто фінансові повноваження), контроль за виконавчою владою, повноваження по формуванню вищих органів держави [189]⁵⁰². Інший російський дослідник – І.В.Котелєвська, окрім представницької, виділяє ще законодавчу, контрольну і установчу функції парламентів [449]⁵⁰³⁾.

У французькій конституційній доктрині не тільки вчені, а й чинна Конституція 1958 р., виходять із принципу спеціалізації функцій та співробітництва органів влади. На палати парламенту, відповідно до існуючої концепції, покладається здійснення законодавчої функції, їм відводиться важливу роль у сфері адміністративної (парламент схвалює програму і склад уряду, спостерігає за його діяльністю). Парламент виконує деякі судові та виборчі функції [253]⁵⁰⁴⁾.

Зовсім інший підхід при визначенні функцій парламенту виявляється у державах, які сприйняли британську правову систему. Автори підручника з конституційного права Уейд і Філліпс, наприклад, вказують на те, що функціями англійського парламенту є : законодавство, контроль за здійсненням виконавчої влади (на їхню думку, головною), повноваження у сфері державних фінансів, прийняття петицій та судова [267]⁵⁰⁵. В Індії конституційна наука закріплює за парламентом цієї держави такі функції: а) утворення кабінету; б) контроль за діяльністю кабінету; в) критика діяльності кабінету і окремих міністрів; г) інформаційну; д) законодавчу; е) здійснення фінансового контролю [210]⁵⁰⁶.

Вітчизняна конституційно-правова наука також приділяє належну увагу цьому питанню. Так, проф. Л.Т.Кривенко до парламентських функцій відносить : прийняття законів, структуроутворююча і бюджетна сфери, парламентський контроль[46]⁵⁰⁷⁾.

Викладені вище міркування вчених різних країн складають традиційний підхід до визначення функцій парламентів. Але в останні роки ХХ ст. окреслилися і нові погляди на функції органів національного представництва. Ще у 60-х роках британських юрист К.Уер, говорячи про трансформації в функціях парламентів, звертав увагу на слова Дж.Ст.Мілля, який вбачав справжню функцію представницьких установ у тому, щоб служити конгресом думок, великим журі, місцем для обговорень. Саме ці слова, зауважує він, складають підвалини сучасної доктрини. Ще один зарубіжний фахівець — Д.Фрідріх виходить із того, що парламенти мають дві функції — “обговорення” і “представницьку”. Як представницькі органи вони інтегрують суспільство, як обговорювачі — намагаються розв’язати конкретні суспільні проблеми [189]⁵⁰⁸⁾.

З нових позицій оцінюють функції парламентів Ж.Блондель і К.Брехер. Перший, наприклад, вважає, що “адекватними” функціями органів народного представництва є: служити каналом зв’язку між народом і виконавчою владою, а також контроль за діяльністю виконавчої влади. На думку ж останнього, функції парламенту — забезпечувати зв’язок між різними групами інтересів, фахівців і політикою при виробленні рішень [189]⁵⁰⁹⁾.

Нарешті, звернемо увагу на висловлювання ще одного дослідника — І.Мені, який стверджує, що сучасні парламенти залишаються форумом політичного життя; їхня роль у цій якості навіть посилилась. У європейських державах парламенти стали установами, звідки вербуються члени уряду. Уряд не може ігнорувати їхні думки і поради при розробці законопроектів. А контроль за урядом, завдяки його здійснення у союзі з громадською думкою, ніколи не був таким ефективним, як у даний час [189]⁵¹⁰⁾.

В цілому визнано, що функції парламентів опосередковують діяльність органів народного представництва, є основними напрямами і сторонами їх діяльності з точки зору технології здійснення, владних повноважень. Їх ще називають основними функціями.

Поряд із викладеною вище класифікацією в конституційній доктрині отримала розповсюдження інша класифікація, що має не менше теоретико-практичне значення, критерієм якої є об’єкти цієї діяльності. Проф. В.Ф.Погорілко, розглядаючи систему функцій держави, вказує, що основними об’єктами діяльності цього комплексного інституту є сфери цієї діяльності, зокрема політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери. Відповідно до них розрізняють такі функції держави, як політична, економічна, соціальна, культурна (духовна, ідеологічна), екологічна та зовнішня (зовнішні) функції [343]⁵¹¹⁾.

Оскільки держава виконує ці функції через відповідні свої органи, то, цілком зрозуміло, що парламенту так чи інакше властиві названі об’єктні функції. Підкреслимо, що практично у всій колишній соціалістичній правовій науковій літературі ці функції вважалися одночасно єдиними функціями соціалістичної держави. При цьому вони поділялись на внутрішні і зовнішні.

У наш час в конституціях більшості держав об’єктні функції передбачаються і закріплюються, в основному, опосередковано: шляхом закріплення політичної, економічної та інших систем та засад суспільства і держави та відповідних функцій і повноважень органів державної влади, звісно і парламенту.

Резюмуючи сказане, зробимо такий висновок. В конституційній доктрині і практиці більшості держав світу окреслились такі функції парламентів: представницька, законодавча, контрольна та інституційна (структуроутворююча або державного будівництва). До них відносять також бюджетно-фінансову, повноваження у зовнішньополітичній сфері, а також судову функції. Така схема є переліком мінімальних можливостей будь-якого парламенту та пов’язується в державознавчій літературі із традиційним підходом до визначення основних напрямків діяльності вищих органів народного представництва. Стосовно об’єктних функцій парламентів, то їх учені виводять цілком логічно з функцій, властивих державам [90]⁵¹²⁾. Зауважимо, що для розвинутих демократичних держав об’єктні функції мають, як правило, другорядне значення.

В науковій правовій і політологічній літературі тепер загальним визнанням користуються і розглядаються “технологічні” (владні, організаційні) функції. Тому дисертант вважає за доцільне зупинитись на аналізі саме цих функцій.

Світова конституційна доктрина визнає парламент єдиним офіційним органом народного представництва. В силу цього, за словами Дж.Ст.Мілля, конституція, або принципи зафіксовані в ній, надають народному елементу зверхність у всіх галузях управління, і в першу чергу — верховний контроль над усіма справами: контроль за діями уряду, вотування податків, обрання прем’єр-міністра тощо [240]⁵¹³⁾.

Інший визнаний фахівець — В.Орландо, розглядаючи юридичну природу представництва, вказував: 1) соціальні елементи повинні здійснювати важливий і постійний вплив на державні справи; 2) здійснення політичних функцій повинно належати найбільш здібним. За допомогою ж представництва досягають того, що цей вплив соціальних елементів, замість того, щоб виявлявся прихованим і несвідомим чином, регулюється і має власну організацію; він діє через юридичну установу; досягається також те, що вибір найбільш здібних присвоюється безпосередньо громадянами [249]⁵¹⁴⁾.

Вже в наш час відомий німецький вчений-конституціоналіст К.Хессе говорить про те, що через представницьку функцію парламент бере участь у формуванні внутрішньої та зовнішньої політики, в оформленні різних політичних напрямків, у розвитку власних ініціатив та впливі за допомогою контролю на уряд та адміністрацію. Парламент завдяки представницької функції бере участь у вирішенні ще двох важливих завдань. Перше завдання, яке повинен встановити і забезпечувати парламент через політичні партії — це зв’язок інституційних і неінституційних форм політичного життя у формуванні громадської думки і в процесі підготовки політичного рішення. Друге завдання — розвиток національної свідомості з найважливіших питань суспільного життя, прийняття ухвал, переконанні правлячих кіл у вірності обраного політичного курсу в цілому і прийнятих рішень, домагаючись таким чином політичної участі, схвалення або критики, сприяючи при цьому інтеграції суспільства [269]⁵¹⁵⁾.

Звичайно, не кожний парламент може виконати такі завданням у повному обсязі. Не маючи можливості охарактеризувати більш докладно здійснення парламентами своєї представницької функції, вважаємо за доцільне зупинитися тільки на окремих аспектах цієї проблеми. Зокрема, на особливу увагу заслуговують питання участі парламентаріїв у якості представників у багаточисельних позапарламентських органах і установах, а також у міжнародному житті.

Наприклад, у Франції кількість органів, у діяльності яких беруть участь депутати і сенатори, перевищує 70. Серед них: Вища рада по управлінню в’язницями, Адміністративна рада Національної бібліотеки, Консультативна комісія з питань кінематографії, Національна комісія з питань освіти, науки та культури, Національна комісія у справах військової служби, Вища рада ядерної безпеки тощо. Така участь спеціально регламентується законами і регламентарними актами. Призначення відбувається відповідно до процедур, існуючих в палатах парламенту [278]⁵¹⁶⁾.

Бундестаг - нижня палата парламенту ФРН представлена своїми депутатами у низці спостережних і контрольних органів, які діють у державній, економічній і культурній сферах: в Комітеті з боргових зобов`язань при федеральній адміністрації; в управлінні та Конституційній художній раді федеральної пошти; в радах на радіостанціях “Німецька хвиля” і “Радіомовленні Німеччини”, в Управлінні Інституту щодо розвитку кіно; в Управлінні банку, що компенсує громадянам ФРН шкоду, спричинену війною; в Раді опіки Федерального центру політичної освіти[221]⁵¹⁷⁾

Парламент Швеції - Риксдаг також обирає своїх представників до різних державних організацій та органів і в міжнародні організації. В одних випадках ці вибори здійснюються для керівництва названими організаціями (наприклад, Уповноважені Державного банку, Управління національного боргу), в других - для контролю за їх діяльністю (зовнішньополітичний комітет, правління державних акціонерних товариств), в третіх - для представництва в міжнародних організаціях (шведські делегації Ради північних країн та Європейської Ради) [278]⁵¹⁸⁾.

При всій важливості розглянутих питань не можна забувати і про інші аспекти представництва. Як слушно зауважує І.В.Котилевська, це можуть бути і відображення суспільних інтересів, що знаходить свого втілення в законах, інших нормативно-правових актах, контрольних та інших публічних діях, а також позиції депутатів, фракцій і комітетів, парламенту в цілому з актуальних суспільних проблем та події міжнародного життя [449]⁵¹⁹.

Аналізуючи це питання, не можна не звернути увагу на те, що представницька функція парламентів сприймається неоднозначно не тільки в конституційній теорії, але і в державно-правовій практиці окремих держав. Ігнорування представницької функції парламентів, намагання обмежити їхню сферу тільки законотворчістю, здатні породити серйозні наслідки, адже без розвитку представницьких аспектів їхньої організації та діяльності неможливо розвивати принципи демократії та правової держави.

Законодавча функція парламентів є найбільш важливою й об`ємною. Достовірне уявлення про законодавчу діяльність вищих органів народного представництва можна отримати, звернувшись до аналізу роботи парламентів ряду країн у цій сфері. Звернемося до досвіду парламенту Франції, узагальненому в нижченаведеній таблиці*⁵²⁰:

Кількість прийнятих законів та інтенсивність

роботи парламенту Франції (1982-1990 рр.)

Роки	Кількість годин відкритих засідань	Кількість текстів, прийнятих парламентом	Витрачено годин на 1 документ
1982	1177 годин	115	10,2 годин
1984	1012 годин	112	9 годин
1986	932 години	59	15,8 годин
1989	835 годин	102	8,2 годин
1990	849 годин	95	9 годин

Значну законодавчу роботу проводить парламент Бразилії - Національний конгрес. За період з 1978 по 1982 рр. він прийняв 172 закони за пропозицією уряду (внесено 173 проекти), 384 закони за пропозицією парламентаріїв (внесено 1635 проектів) і 266 законів за іншими пропозиціями (277 проектів) [326]⁵²¹⁾, тобто щорічно в середньому парламент приймав по 164 закони. Досить насиченою є законодавча діяльність італійського парламенту. За чотири роки (1979-1982) було внесено проектів уряду - 1672, прийнято по них законів 858; законопроектів від парламентаріїв було 4021, прийнято по них 371 закон; від інших суб`єктів законодавчої ініціативи поступило 75 проектів, по них був прийнятий 1 закон [327]⁵²²⁾. Да і Верховною Радою України за період з липня 1990 р. (з дня проголошення Декларації про державний суверенітет України) по грудень 1996 р. включно було прийнято 808 законів [397]⁵²³⁾.

Отже, навіть за кількістю прийнятих парламентами окремих держав законів і за витраченим часом ними на виконання цієї функції можна зробити висновок, що законотворчість посідає перше місце в роботі парламентів. Наведені вище аналітичні дані свідчать, що на виконання законодавчої функції парламенти більшості держав відводять половину, а то і більше свого робочого часу.

Однак для виявлення реальної ролі парламентів у здійсненні законодавчої функції, на думку дисертанта, розглянути цілу низку питань юридичного і політичного характеру, які безпосередньо впливають на повноту її провадження. Розглянемо тільки деякі аспекти, які суттєво впливають на обмеження діяльності парламентів у сфері правотворчості.

Візьмемо проблему тлумачення законів. У літературі вона залишається дискусійною. Проф. Ю.А.Юдін вважає надання органу конституційної юстиції, а не парламенту, право давати офіційне й обов`язкове тлумачення конституції виправданим, оскільки судове тлумачення завжди є кращим тлумаченням, ніж те, що дається політичним органом - парламентом [189]⁵²⁴⁾.

Володіють правом самостійно приймати рішення, що анулюють закон, який набрав чинність, конституційні суди в Албанії, Болгарії, Єгипті, Іспанії, Польщі, Словаччині, Угорщині, Узбекистані, Україні, Чехії, Югославії та дея­ких інших державах. Більше того, Конституційний суд Іспанії у своїх ухвалах від 2 лютого і 8 квітня 1981 р. визнав за собою правомочність розглядати конституційність законів, виданих до прийняття Конституції 1978 р. За період з 1980 по 1990 р. він прийняв 83 ухвали стосовно законів країни і зазіхань на основні права і свободи громадян [290]⁵²⁵⁾. Звичайно ж, реалізуючи ці повноваження, органи конституційного контролю беруть участь у процесі правотворчості.

Протилежної точки зору дотримуються інші вчені. Проф. Д.А.Ковачев, наприклад, міркує, що подібне право конституційного суду не відповідає функції судових органів, у державному механізмі його функція полягає тільки в здійсненні правосуддя, тобто лише в застосуванні законів до конкретних випадків. Наділення ж конституційного суду правом анулювати закони означає ніщо інше, як наділення його законодавчою функцією. А в державі, побудованій на принципі розподілу влад, законодавча функція повинна здійснюватись тільки вищим представницьким органом народу [149]⁵²⁶⁾.

У даному контексті більш виваженою постає конституційна практика деяких країн. Наприклад, Конституційний трибунал Польщі, відповідно до ст. 122 Конституції 1997 р., наділений тільки правом прийняття ухвали про призупинення набрання чинності закону, прийнятого парламентом. Однак він не вправі анулювати прийнятий вищим представницьким органом закон. Він тільки може передавати закон на повторний розгляд Сеймові. Після повторного розгляду Сеймом закону і прийняття його більшістю 3/5 голосів від половини конституційного складу депутатів Президент Республіки протягом 7 днів підтримує закон і приймає ухвалу про його опублікування в офіційному виданні. Тобто контроль за конституційністю законів у Польщі здійснюється парламентом [572]⁵²⁷⁾. В Швеції конституційну перевірку законів здійснює сам Риксдаг. Але на стадії підготовки законопроектів та їх обговорення в Риксдазі передбачається можливість перевірки їх конституційності Законодавчою радою, до складу якої входять члени Верховного і Верховного адміністративного судів (§18 розділу 8 Форми правління). Такий висновок дається на вимогу уряду або однієї з постійних комісій Риксдага [591]⁵²⁸⁾. Отже, це не може розглядатись як обмеження законодавчої функції Риксдага, оскільки остаточне вирішення питання відноситься до його компетенції.

Обмеження законодавчої функції парламентів (і це дійсно має місце) може мати і конституційний характер. Мова йде про норми, які допускають передавання прав державних органів міжнародним організаціям (п.2 ст.9¹ Конституції Австрії, ст.34 Конституції Бельгії, § 20 Конституції Данії, ст.23¹ Основного закону ФРН, ст.93 Конституції Іспанії, §93 Конституції Норвегії, §5 гл. 10 Форми правління Швеції).

У наш час майже в усіх конституціях глава держави володіє правом вето стосовно прийнятих парламентами законів. Застосування главою держави процедури вето вимагає повторного проходження закону у парламенті (нехай хоч і дещо в спрощеному порядку). До того ж остаточне рішення приймається за наслідками голосування на основі більш високого кворуму - кваліфікованої більшості голосів. Тільки у такому разі вето глави держави вважається подоланим. Повернення главою держави прийнятих парламентом законів на їх повторний розгляд перш за все призводить до збільшення обсягу роботи законодавчого органу, змін у порядку денному його роботи, в цілому знижує рівень результативності його законодавчої діяльності. Про це свідчать матеріали державно-правової практики України. Для розгляду на восьмій сесії Верховної Ради ХІІІ скликання (1994-1998р.) було намічено 150 законопроектів. Однак цей обсяг законотворення істотно зріс за рахунок раніше прийнятих нею 32 законів, які на початок роботи восьмої сесії Верховної Ради були нечинними через застосування до них главою держави права вето та повернення їх до парламенту для повторного розгляду [458]⁵²⁹⁾.

Зауважимо, що на практиці існує чимало інших обмежень законодавчої влади парламенту. Проте не варто драматизувати ситуацію. Справа в тому (і на цю обставину звертаємо особливу увагу), що законотворчість без перебільшення можна вважати найскладнішою сферою професійної діяльності, яка базується не тільки на “закономистецтві”, але і на використанні суворих і точних даних науки. І хоча на практиці творцем закону є цілий ансамбль “розпорядників” (глава держави, прем’єр-міністр, міністри, парламентарі, політичні партії, профспілки, професійні організації, контрольні та судові органи, державна адміністрація), усе ж вихідні ідеї багатьох законів зароджуються в колах законодавців: у парламенті вони “визрівають”, набувають юридичної форми.

Про складність законотворчого процесу свідчить такий приклад. При розгляді в парламенті Франції окремих законопроектів депутатам доводилося іноді розглядати чималу кількість поправок, зокрема, до законопроекту про націоналізацію (1982 р.) було запропоновано 1700, до законопроекту про приватну освіту (1984 р.) - понад 2000, а до законопроекту про пресу - 2200 поправок [646]⁵³⁰⁾.

Законодавчий процес являє собою передбачений Конституцією та законами певної держави порядок здійснення законодавчої функції та реалізації законодавчих повноважень. За своїм змістом складається з двох частин.

Перша - охоплює організаційні питання законотворчості, не пов’язані з юридично значущими діями (підготовка проекту нормативного акту, його обговорення у відповідних державних, громадських організаціях, у трудових колективах і т. п.). На цьому етапі компетентні фахівці (юристи, соціологи, політологи), які володіють професійними знаннями і досвідом моделювання законопроектів, аналізують соціально - економічну ситуацію, політичне становище в країні, потреби правового регулювання тих чи інших сторін суспільного життя. Для виявлення цих параметрів використовуються соціально-правові експерименти, соціологічні опитування, анкетування. В цій роботі активну участь беруть також “групи тиску”, дослідницькі центри і т. ін. Основною рисою всіх цих дій є те, що вони мають підготовчий характер і не породжують правових наслідків.

Друга - це офіційне закріплення державної волі в нормах права. В цій частині проект нормативного акту перетворюється у правовий акт (закон). Ця процедура відбувається за участю парламенту, глави держави, у певних випадках уряду та інших суб`єктів законодавчої ініціативи або в рідкісних випадках - корпусу виборців. Порядок діяльності по створенню законів і визначається в теорії конституційного права юридичним терміном “законодавчий процес” [281]⁵³¹. Отже, з точки зору юридичної техніки, законодавчий процес – це сукупність юридично визначених у конституції або в інших законах послідовних дій парламенту, інших суб’єктів правотворчості по створенню законів.

Майже у всіх парламентах прийняття закону складається з ряду етапів, які, у свою чергу, поділяються на стадії. Основними етапами законодавчого процесу є: внесення законопроекту до парламенту; обговорення законопроекту на пленарному засіданні палат (парламенту) і в комітетах; прийняття закону; підписання закону главою держави; офіційне оприлюднення закону. Але це можна розглядати тільки як схему-модель. У дійсності окремі з названих етапів поділяються в свою чергу на стадії. Деякі вчені виділяють до 15 основних стадій американського законодавчого процесу, починаючи з моменту внесення законопроекту в палату і закінчуючи набранням чинності закону [74]⁵³²⁾.

Розглянемо докладніше етапи і стадії законотворчого процесу.

Внесення законопроекту до парламенту в усіх державах є початковим етапом законодавчого процесу. Теоретично вважається, що проект закону може запропонувати будь-який громадянин або юридична особа. Проте парламент не зобов'язаний розглядати кожну таку пропозицію. Повсюди він зобов’язаний обговорити проект, представлений посадовими особами або органами, які володіють законодавчою ініціативою, тобто правом офіційного внесення до компетентного органу парламенту законопроекту або законопропонування (відмінність між законопроектом і законопропонуванням випливає з самого змісту цих слів: перше означає текст майбутнього закону з усіма його атрибутами, а друге - тільки ідею, концепцію майбутнього закону). Але, як слушно зауважують дослідники, конкретні носії права законодавчої ініціативи здебільшого залежить від форми державного правління [133]⁵³³⁾. У Великобританії і США правом законодавчої ініціативи наділені тільки депутати, у Франції суб’єктами цього права є лише депутати і прем’єр-міністр. В Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Польщі, Російській Федерації, Узбекистані, Угорщині та Україні до кола суб’єктів законодавчої ініціативи входить і глава держави.

Водночас у конституційній практиці останніх років окреслилась тенденція розширення кола суб’єктів законодавчої ініціативи. В окремих державах цим правом наділені: кантони – у Швейцарії; представницькі органи автономії – в Португалії та Узбекистані; постійні комітети (комісії) парламентів - в Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині та Японії; парламентські фракції - в Естонії і Португалії; представницькі органи місцевого самоврядування - в Чехії; Генеральний прокурор - в Бразилії, Національний банк - в Україні. Особливістю законодавчого процесу в Австрії, Білорусі, Іспанії, Італії, Латвії, Литви, Македонії, Румунії, Словенії є т. зв. “народна законодавча ініціатива”.

На думку дисертанта, розширення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи слід сприймати дуже обережно. Тут слід вбачати не тільки прогресивну сторону (з точки зору поглиблення демократичних засад в організації законодавчої діяльності парламентів), але й зрозуміти те, що розширення кола суб’єктів веде до ускладнення процесу нормотворчості, появи великої кількості центрів, зайнятих підготовкою законопроектів і відсутності узгодженості між ними. Як показує світовий досвід, підготовка законопроектів вимагає високого ступеня професіоналізму. В силу виняткової складності суспільних відносин окремому депутату, навіть якщо він і є професіональним юристом, надзвичайно важко підготувати законопроект, спрямований на вирішення суттєвої проблеми державного життя.

В силу названих причин у переважній більшості держав домінуючу роль в реалізації права на законодавчу ініціативу належить урядові - т. зв. “урядовій ініціативі”. В цьому переконує зокрема державно-правова практика Франції. В цій країні у період між 1959 і 1965 рр., наприклад, було прийнято 476 законів, ініціатором яких виступав уряд і тільки 48 законів, ініціатором яких був парламент; співвідношення складає один до десяти. В 1978 р. було внесено 114 урядових законопроектів, з яких 83 або 94,6 відсотка стали законами. Але з 509, внесених депутатами і сенаторами запропонувань, тільки 11 були включені до порядку денного і поставлені на голосування [315]⁵³⁴⁾.

Проведений нами аналіз підштовхує до висновку про те, що реалізація права законодавчої ініціативи в парламентах є не тільки найважливішою, але і вирішальною у більшості випадків стадією законодавчого процесу. Від ініціаторів того чи іншого законопроекту в значній мірі залежать не тільки сам факт започаткування закону, але і його зміст. Однак доля будь-якого законопроекту визначається на наступних етапах його проходження в парламенті.

З а обсягом роботи найбільш суттєве значення має етап обговорення законопроекту на пленарних засіданнях палат і в комітетах (комісіях). В теорії вважається, що найкращий метод законодавчої роботи повинен призвести до двох результатів: 1) зрілості в дебатах; 2)певної моторності (бистроти), яка може завадити безплідному нагромадженню законопроектів, доки закінчення легіслатури (іноді законодавчої сесії) не зробить марною всю проведену роботу .

Загальна риса законодавчого процесу на цьому етапі підготовки закону - наявність декількох стадій (“читань”, “обговорень”, “голосувань” - це рівнозначні терміни). Як правило, законопроекти в парламентах більшості держав розглядаються у трьох читаннях.

Т.зв. перше читання пов’язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєстрований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосування може бути внесений до порядку денного. Черговість же нерідко залежить від міркувань голови палати, його конструктивної співпраці з лідерами партійних фракцій та урядом.

Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціатора законопроекту, визначають його необхідність з точки зору ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього розв’язання поставленої проблеми. Якщо депутати отримують позитивної відповіді на ці питання, законопроект приймається у першому читанні і підлягає подальшій розробці. В даному контексті важко погодитись із міркуваннями деяких авторів про те, що ця стадія формальна. Насправді, саме на цій стадії “іде в небуття” багато законопроектів, ініційованих окремими депутатами і не підтриманих парламентською більшістю.

Що стосується детального розгляду законопроекту в палатах (парламентах), то парламентській практиці відомі два методи. За одним з них (т. зв. “англійською системою трьох читань”) законопроект спочатку обговорюється в палаті (у повному складі), а згодом передається в комітет. Такий порядок розгляду законопроектів характерний для Великобританії та інших країн, що сприйняли засади британської конституційної системи, а також для Данії, Ізраїлю, Ісландії, ФРН та ряду інших. Другий метод т. зв. “французька система комісій (комітетів)” передбачає, що будь - який законопроект або законодавче пропонування до обговорення в палатах повинні бути розглянуті в комісіях (комітетах). Вважається, що палати, які в наш час є багаточисельними, не в змозі проводити корисну роботу, якщо акт представлений без попередньої підготовки. Отже, комісія вивчає суть закону, готуючи загальну дискусію. Розгляд в комісії закінчується складанням доповіді одним із її членів, в якій відбиті міркування комісії по майбутній реформі і можливі поправки [209]⁵³⁵⁾.

Відмінність у методах розгляду законопроекту на стадії другого читання має принципово важливе значення. В разі передавання законопроекту в комітет (комісію) після його обговорення в палаті з прийнятою нею ухвалою (англійська система), таке рішення зобов’язує комітет (комісію) продовжувати роботу над ним: він (вона) практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект і законопропонування надходять до комітету (комісії) ще до його детального розгляду в палаті, то саме комітет (комісія) у багатьох випадках визначає не тільки їх зміст, але практично вирішує їхню долю.

У науковій юридичній літературі висловлюються протилежні думки щодо переваг того чи іншого методу процедури розгляду законопроектів. В.Орландо, наприклад, вважає, що англійська система трьох читань має перевагу перед французькою системою комісій в силу двох факторів: а) стосовно моторності і простоти (підготовча робота в комісії є досить тривала і не просуває законодавчу роботу, оскільки під час дебатів у палаті майже не береться до уваги депутатами); б) стосовно хорошої редакції законів (у Великобританії комісія утворюється добровільно, вона складається з усіх членів, які мають фахові знання у цій сфері, до якого відноситься закон) [249]⁵³⁶⁾.

Найчастіше дотримуються еклектичної системи, використовуючи позитивні сторони обох методів. Вказаною відмінністю звичайно зумовлюється і зміст стадій на даному етапі законодавчого процесу. Коли розгляд законопроекту на пленарному засіданні палати передує його направленню в комітет (комісію), друге читання стає, за своєю сутністю, першим публічним обговоренням після його внесення в палату. Тому на цій стадії обговорюються основні, принципові положення законопроекту. Дебати не мають ніякого впливу на зміст законопроекту, оскільки не розглядаються ні окремі статті, ні будь-які поправки до нього. Друге читання в даному випадку можуть закінчуватись або схваленням законопроекту і направленням в комітет для детального розгляду, або відхиленням.

Робота над законопроектом у постійному комітеті (комісії) визначається як комітетська стадія. На цій стадії відбувається детальне, постатейне обговорення законопроекту. Після цього він знову обговорюється палатою. Ця стадія має свою назву - стадія доповіді. Як правило, в Австрії, Індії, Ізраїлі, Ірландії, Канаді, Новій Зеландії та деяких інших країнах, які взяли за зразок англійську систему, голови комітетів (комісій) є одночасно і доповідачами. В Туреччині самі комісії призначають основного доповідача, який робить повідомлення з усіх питань, що вивчаються. І, навпаки, в Норвегії та ФРН призначаються декілька доповідачів з одного і того ж питання. В багатьох країнах надається можливість викласти і точку зору меншості: в Індії, ФРН, Японії - вона викладається в додатках до доповіді; в США - не згодні з думкою більшості можуть призначити свого доповідача.

На стадії доповіді палата (однопалатний парламент) обговорює зроблені комітетом (комісією) поправки і вирішує, в якому вигляді мають бути прийнятті окремі статті законопроекту: в редакції суб’єкта права законодавчої ініціативи, з поправками комітету (комісії), або з новими поправками, які запропоновані членами палати в період обговорення. Остання обставина надає можливість депутатам відкоригувати зміст законопроекту. Доречно буде підкреслити, що у Великобританії, Канаді та деяких інших країнах англосаксонського права обговорення обмежується внесенням окремими депутатами поправок і голосуванням по них. До того ж вирішальну роль у відборі таких поправок відіграє спікер палати. Звернемося до парламентської практики Франції та США. Ст. 90 Регламенту Національної Асамблеї Франції передбачає, що першим читанням є обговорення законопроекту після його розгляду в комісії. Обговорення починається із заслуховування думки уряду і представлення доповіді комісії. В ході першого читання палата проводить дискусію по поправках уряду, комісії, якій було доручено розгляд акту, або парламентаріїв. Як обговорення, так і голосування проводиться постатейно. Згодом він передається до другої палати - Сенату і після його повернення з неї проводиться друге читання [189]⁵³⁷⁾.

У США в ході другого читання проект зачитується повністю до початку обговорення. Під час дебатів депутатам надано право пропонувати поправки до законопроекту, проте воно надається тільки членам тих комітетів, які володіють предметною компетенцією стосовно законопроекту. У випадку їхнього схвалення більшістю присутніх членів палати поправки вносяться до тексту законопроекту[312]⁵³⁸⁾.

Наступна стадія цього етапу є третє читання, в процесі якого законопроект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. На цій стадії можуть пропонуватись поправки, які не зачіпають суті законопроекту, а тільки редакційного характеру. В США, наприклад, на цій стадії внесення поправок до тексту взагалі не припускається, зате палата до голосування може повернути законопроект у комітет, члени якого можуть тільки запропонувати окремі поправки.

На жаль, ця стадія законодавчого процесу майже не досліджена в юридичній літературі. Деякі дослідники, зокрема автори фундаментальної праці “Порівняльне конституційне право” (Росія) вважають цю стадію формальним етапом в обговоренні законопроекту [189]⁵³⁹⁾. На наш погляд, цю стадію умовно можна було б позначити терміном “легістика” (франц. legistique), що означає мистецтво редагувати закони. Саме на цій стадії можна було би досягти відповідної якості законів, їхньої юридичної безпеки, виразності і простоти правових норм, закладених у них. Тільки недооцінкою цього виду парламентської діяльності можна пояснити те, що в закони нерідко вписують різного роду “протилежності”, а в окремих випадках навіть ігнорується точний зміст юридичних термінів. Як наслідок, про що переконливо свідчить державно-правова практика України, народжується маса звертань з боку різних органів держави до Конституційного Суду з проханням дати тлумачення тієї чи іншої норми відповідного закону.

Прийняття закону - наступний і не менш важливий етап законодавчого процесу. Його важливість теоретично випливає з того, що прийняття будь - яких ухвал палатою (парламентом) здійснюється шляхом голосування, тобто виявлення думки більшості з питання, яке обговорюється; згідно з принципами демократії думка більшості має переважну силу перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх громадян і органів державної влади.

З точки зору юридичної техніки, процедура цього етапу дуже проста. Після обговорення статей законопроекту і поправок до них, та їх проголосовування палата переходить до голосування всього законопроекту в цілому. Останнє голосування в однопалатних парламентах і сприймається як етап прийняття закону.

У двопалатних парламентах законодавчий процес завжди має ще одну додаткову стадію - досягнення згоди між двома палатами щодо законопроекту. Оскільки законопроект стає законом тільки у разі досягнення ідентичного тексту в обох палатах, то законодавство є щоденною справою кожної з палат. Незалежно від конституційних і фактичних повноважень кожної з палат, тільки досягнення згоди між ними означає закінчення законодавчого процесу. Законодавство, і в першу чергу регламенти палат, передбачають відповідний правовий механізм, який сприяє такому порозумінню. Досить спрощеною є процедура узгодження в парламентах, побудованих на принципі рівності палат (Іспанія, Норвегія). В Індії , зокрема, застосовується процедурна форма спільного засідання обох палат, де остаточна ухвала приймається більшістю голосів парламентаріїв, які беруть участь у голосуванні[314]⁵⁴⁰.

Природно виникає проблема подолання розбіжностей між палатами щодо змісту тексту законопроекту. Конституційній теорії і практиці відомі декілька методів їх подолання. Одним з них є метод т. зв. човника. При такому способі кожна палата послідовно обговорює законопроект у такому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законопроект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодженого рішення. Ця процедура нагадує “обмін посланнями”. Якщо не досягнуто порозуміння між палатами, законопроект вважається відхиленим [207]⁵⁴¹⁾. Цей метод використовується в палатах Бельгії, Італії та деяких інших країнах.

Другий метод урегулювання розбіжностей між палатами - утворення об’єднаних комісій (комітетів) на паритетних засадах. При цьому вони можуть мати назви посередницьких, узгоджувальних, дорадчих. У Франції, наприклад, після двох читань у кожній палаті (або одного - в термінових випадках) Прем’єр міністр може запропонувати палатам створити змішану паритетну комісію, яка передбачена ст. 45 Конституції. Комісія складається з 7 депутатів і 7 сенаторів. На неї покладається завдання розробки тексту, що влаштовує і Національну Асамблею і Сенат та уряд. Якщо спроба досягнення компромісу не вдалась і змішана паритетна комісія не домоглась згоди обох палат або якщо досягнутий компроміс не влаштовує уряд, то останній може просити Національну Асамблею прийняти остаточне рішення [209]⁵⁴²⁾.

У Російській Федерації, ФРН, Японії в разі виникнення розбіжностей у поглядах на зміст тексту законопроекту питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо ж остання не може прийняти рішення по законопроекту, або це рішення не задовольняє нижню палату, остаточно питання вирішується кваліфікованою, у 2/3 більшістю голосів цієї палати. За таких умов і в Югославії, як правило, приймають текст законопроекту, схвалений нижньою палатою. Дещо інакше розглядаються спірні моменти в текстах законопроектів у парламенті Румунії. Спочатку вони розглядаються узгоджувальною комісією, а у випадку їх невдачі - на спільному засіданні палат, де і приймається більшістю членів кожної палати відповідне рішення. Та оскільки чисельність складу нижньої палати переважає кількісний склад сенату, останнє слово залишається за Палатою депутатів [604]⁵⁴³⁾.

Підписання (санкціонування) закону главою держави - це етап, який настає після прийняття закону і має ряд особливостей. Як слушно підкреслюється в спеціальній літературі, з юридичної точки зору акт, прийнятий вищим законодавчим органом, до того ж наділеного усією повнотою законодавчої влади, не потребує будь-якого схвалення і повинен стати законом. Саме в цьому руслі йде розвиток конституційного права у XX ст.: збільшується кількість країн, де прийняття закону стає остаточним актом після його утвердження і набуття чинності, а підпис глави держави має лише формальне значення (такий порядок зафіксований Основними Законами Іспанії, Швеції, Японії). Інша особливість цієї процедури полягає в тому, що у Великобританії та країнах, які сприйняли вестмінстерську модель, підписання здійснюється в нутрі парламенту (в згадуваних країнах глава держави входить до складу парламенту).

В інших же країнах даний етап у вирішальній своїй частині має місце поза парламентом, хоча вищий представницький орган часом і тут повинен взаємно діяти з главою держави. Отже, у більшості країн діє конституційна вимога, згідно з якою прийнятий парламентом закон повинен бути направлений для санкціонування главі державі.

В цьому зв’язку особливе значення набуває проблема правильного тлумачення терміну “санкціонування”. В державознавчій літературі можна зустріти різне тлумачення цього поняття. Найчастіше санкціонування подається як складовий елемент промульгації [125]⁵⁴⁴⁾.

Вважаємо, що з таким трактуванням цього терміну не можна погодитись. За аргументами звернемося до лінгвістичного тлумачення цього поняття і до існуючого в деяких країнах конституційного закріплення цього правового інституту. У такому авторитетному російському виданні, як “Словник іншомовних слів” сказано: “Санкціонування - давати санкцію чому - небудь; дозволяти, схвалювати; визнавати законним, правильним” [294]⁵⁴⁵⁾. Отже, термін “санкціонування” означає визнати законним, правильним шляхом підписання.

Санкціонування закону з юридичної точки зору – це аж ніяк не формальний етап у законодавчій процедурі, як інколи здається. Глава держави має право і зобов’язаний перевірити закон на його відповідність конституції. Теоретично і практично це випливає з його повноважень. Так, у ст. 102 Конституції України прямо зафіксований припис, згідно з яким Президент є гарантом додержання Конституції України [544]⁵⁴⁶⁾. Аналогічний припис містить ч. 2 ст. 80 Конституції Російської Федерації.

У більшості держав на цьому етапі законодавчого процесу можливе відкладальне вето глави держави. Оскільки ця проблема викликає чималий інтерес не тільки серед фахівців, але і в суспільстві взагалі, розглянемо її докладніше.

Відносне, або відкладальне вето полягає в тому, що заборона, накладена главою держави на законопроект, або може бути подолана парламентом, або має тимчасовий характер. З точки зору юридичної техніки, акт накладання вето полягає в тому, що глава держави складає послання, в якому викладаються його заперечення проти законопроекту. Опротестований законопроект разом із посланням направляється главою держави парламенту, який може : а) прийняти заперечення глави держави, внести відповідні зміни в законопроект і знову відправити його для отримання санкції (т. зв. “капітуляція”); б) відхилити заперечення глави держави, для чого необхідне повторне схвалення законопроекту кваліфікованою більшістю голосів.

Відповідно до розд. 7 ст. 1 Конституції США президент може застосувати право вето на будь-який білль (законопроект) Конгресу протягом 10 днів з моменту його отримання (не рахуючи неділі). Утримання від застосування вето рівнозначне схваленню законопроекту. У випадку ж як президент повертає законопроект зі своїми застереженнями до тієї палати, звідки він вийшов, остання переглядає білль. У разі його схвалення двома третинами голосів обома палатами у режимі поіменного голосування, білль стає законом, оскільки підпису президента Конституція не вимагає. Але якщо протягом 10-денного терміну завершиться сесія Конгресу, то всі не підписані главою держави законопроекти вважаються відхиленими. Така форма відхилення законопроекту в літературі має ще назву “кишенькового вето” [312]⁵⁴⁷⁾.

Інститут відкладального вето визнається і конституціями ряду країн із змішаною формою державного правління (Киргизстан, Польща, Португалія, Російська Федерація, Україна). Прийняті повторно закони на основі кваліфікованої більшості глави держав зобов’язані підписати й оприлюднити. Чималий інтерес викликає практика застосування відкладального вето на прийнятті закони в Україні. Тільки з часів прийняття Конституції 1996 р. до вересня 1997 р. - практично за рік - кількість вето, що було застосовано Президентом України на парламентські закони, досягла 42[457]⁵⁴⁸⁾.

Звичайно, виділяючи конституційний аспект цієї проблеми, не можна не зауважити, що цей процес у цілому справляє багатоплановий негативний вплив на суспільні проблеми, і в першу чергу створює сприятливе підгрунтя для конституційного нігілізму у громадян нашої держави.

Офіційне оприлюднення закону, тобто доведення його до загального відома є кінцевим етапом законодавчого процесу. Іноді для визначення цього етапу в конституційному праві використовується термін “промульгація” (лат. promulgatio - оприлюднення). Офіційне опублікування закону звичайно здійснюється главою держави в установлені строки (наприклад, в Італії протягом місяця від дня його підписання, у Франції - протягом 15 днів з моменту його передавання урядові). Тексти законів у будь - які державі публікуються у спеціальних офіційних виданнях.

Зазначимо, що з процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності (як правило, через певний час), хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання. Щодо встановлених у законодавстві строків набуття чинності законів, то вони також мають не формальний, а практичний характер: це необхідно для того, щоб і правозастосувачі, і правовикористувачі змогли вивчити новий закон та пристосувати свою діяльність і поведінку до його вимог.

Практично всі сучасні парламенти здійснюють другу не менш важливу функцію, що виявляється в різних видах, але може бути зведена до однієї синтетичної ідеї та названа функцією контролю. Теоретично ця функція вищого представницького органу в будь-якій державі обгрунтовується тезою: парламент відображає волю народу, і тому повинен бути в змозі контролювати здійснення державної політики.

Для юридичного виправдання існування цієї функції досить звернутися до аналізу законодавчої функції: якщо депутат, за загальним правилом, може викликати до життя новий закон, щоб задовольнити нагальну потребу громадської думки, то він, звичайно, ще більше підстав повинен мати для володіння правом вказувати урядові на цю потребу, запитувати пояснень і наполягати, щоб були видані необхідні розпорядження.

До цього можна додати ще одне міркування, на яке вказують дослідники, і яке пов’язане з характерною ознакою представницької форми правління – публічністю урядових актів. Найбільш простим і кращим засобом досягти цього полягає у праві кожного представника народу порушувати в публічному засіданні питання, що турбують і хвилюють громадську думку [207]⁵⁴⁹⁾. Можна зробити висновок: контрольна функція полягає у здійсненні постійного й активного нагляду з боку парламентів за всіма галузями управління, а також у реалізації права представників народу висловлювати членам уряду та іншим посадовим особам будь-які побажання, сумнів або незадоволення.

Важливе значення для розуміння основних параметрів контрольної функції парламентів має питання про об’єкти парламентського контролю. Як правило, головним об’єктом контролю є виконавча влада. Як свідчить конституційна практика, парламент у сучасній демократичній державі здатний контролювати всю політичну й адміністративну діяльність виконавчої влади аж до її призупинення. Цей постійний контроль знаходить своє відображення переважно в законодавстві та фінансовій сфері. Отже, предметом парламентського контролю є політична діяльність уряду. Тому контроль за виконавчою владою має політичний характер (хоча і здійснюється в юридичних формах). Контрольна функція парламентів може поширюватись і на главу держави, судову владу, збройні сили тощо. Однак стосовно цих об’єктів характер контролю суто юридичний.

Оскільки головним об’єктом парламентського контролю виступає виконавча влада, нижче ми зупинимося докладніше на механізмі його здійснення та існуючих у цій діяльності проблемах.

Порівняльно-правовий аналіз конституцій та законодавства багатьох держав світу свідчить про те, що парламенти володіють арсеналом юридичних засобів для здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади. В спеціальній літературі ступінь їхнього використання цілком слушно пов’язують із формою правління. В розглядуваному руслі прийнято говорити про три моделі реалізації контрольної функції парламентів.

Перша модель, яка діє в парламентарних країнах, характеризується в першу чергу наявністю інституту політичної відповідальності уряду. Вотум недовіри в парламенті, як правило, тягне за собою колективну (солідарну) відставку уряду. Однак широкі контрольні повноваження парламенту в значній мірі нейтралізуються правом розпуску вищого представницького органу, яке належить виконавчій владі.

Друга модель властива країнам із президентською формою правління і характеризується менш різноманітними засобами контролю. Найбільшого значення в цій моделі набуває такий засіб контролю, як розслідувальна діяльність комітетів (комісій) парламенту. Ефективність контрольної діяльності підвищуються в зв’язку з відсутністю у виконавчої влади повноважень щодо розпуску парламенту.

Третя модель застосовується в країнах із змішаною формою правління. Вона нібито комбінує форми контролю, властиві першій і другій моделі, хоча має ряд особливостей.

Наведені зразки є тільки схемою, яку використовують розробники при підготовці конституційних реформ, а також дослідники з метою виявлення певних закономірностей та особливостей у ході аналізу механізму державного владування, а також вироблення рекомендацій практичного плану. Фактична ж участь парламентів у здійсненні контрольної функції залежить в основному від політичного режиму, який панує в тій чи іншій країні. Та оскільки при всіх відмінностях діяльність парламентів у сфері контролю за урядовою діяльністю повсюдно здійснюється в подібних формах, доцільно охарактеризувати, як використовується та чи інша форма в різних державах.

Функція контролю передусім здійснюється за допомогою запитань депутатів до глави уряду або окремих міністрів. Уперше ця процедура з’явилась у Великобританії ще в 1849 р., коли на кожному засіданні стали відводити спеціальний час (“година запитань”) для відповіді на запитання, що задавалися. І тільки значно пізніше, коли парламентська діяльність змінилась як за своєю сутністю, так і за формою, значення запитань стало іншим – їх почали розглядати як один з елементів здійснення контролю.

Як юридичний засіб запитання – це право звернення члена парламенту до прем’єр-міністра (міністра) з вимогою дати роз’яснення з будь-якої певної справи. Отже, запитання урядовцям є методом отримання інформації, як правило, що упереджує прийняття ухвал. На практиці урядові відповіді на запитання парламентаріїв надають опозиції можливість виявити слабкі місця урядової політики, і саме в цьому розумінні є формою контролю. Запитання можуть бути як усні, так і письмові. У багатьох парламентах виділяється спеціальний день і час, коли міністрам можна задавати усні запитання: в Австрії та ФРН кожне засідання нижніх палат починається з години, коли члени уряду відповідають на усні запитання депутатів, у Канаді та Італії щодня під час сесії парламенту в нижніх палатах передбачають відповідно 45 і 40 хвилин для подібних запитань.

Ознайомлення з державно-правовою практикою країн з усталеними парламентськими традиціями свідчить про існування різних методів здійснення цієї процедури.

У Великобританії після внесення відповідних змін у 1912 р. в процедурних правилах у Палаті громад, “година запитань” звичайно починається о 14.30 (у будь-якому випадку не пізніше 14.45) по понеділках, вівторках, середах і четвергах і продовжуються до 15.30. Прем’єр-міністр відповідає на запитання щотижня по вівторках і четвергах о 15 год. 15 хв., а решта міністрів відповідають на запитання у порядку черги у певний день або дні тижня. Член парламенту має право задавати до двох усних і будь-яку кількість письмових запитань, в 1 день проте не більше одного запитання будь-якому міністру в будь-який день. Щодо письмових запитань, то порядок їх подолання і підготовки відповідей на них складніший. Запитання, як правило, подаються у спеціальну службу палати “Table office” в письмовій формі, і можуть бути відправлені поштою. Коли вимагається усної відповіді, запитання повинно бути позначене “зірочкою”, на запитання без позначки дається письмова відповідь. Відповіді на письмові запитання друкуються в офіційному звіті засідань парламенту, а також надсилаються тим членам парламенту, які їх задавали. До запитів ставляться такі вимоги обов’язкового характеру: вони повинні мати форму справжнього запитання, а не запитальної промови або заяви; вони не повинні запитувати інтерпеляції з точки зору закону; вони не повинні запитувати інформацію про вже відомі факти; вони не повинні бути тенденційним, спірним, іронічним, пустим або таким, що повторюється; вони повинні торкатися питання (предмета), за які міністр несе офіційну відповідальність. Про ефективність цієї процедури можна скласти уявлення хоча б з того, що протягом однієї години інколи задається до п'ятдесяти запитань. Взагалі протягом однієї сесії даються відповіді на майже 25 тис. запитань [661]⁵⁵⁰⁾.

Зовсім інші методи в процедурі парламентських запитань застосовуються у Франції. Конституція 1958 р. (ст. 48) передбачає, що одне засідання на тиждень резервується у пріоритетному порядку для запитань членів парламенту і відповідей уряду. Після внесення відповідних змін до Регламенту Національної асамблеї у жовтні 1969 р., до традиційної практики письмових та усних запитань додалась така форма, як запитання з поточних подій. Мова йде про запитання, пов’язані з подіями соціального, економічного або політичного характеру, які вимагають термінових роз’яснень з боку уряду. Депутати і сенатори можуть письмово запитати міністра про проблему, що стосується його відання. Міністр зобов’язаний відповісти протягом місяця. Якщо запитання складне, міністр може попрохати додатковий місячний строк. У тому разі, якщо запитання стосується сфери національної безпеки й оборони, міністр може мотивувати свою відмову побоюванням викликати зайвий суспільний інтерес. На практиці члени парламенту досить широко користуються цією процедурою. В 1990 р. Національна асамблея задала 15249 запитань, а Сенат – 5414 (в офіційному виданні “Журналь офісіель” було опубліковано відповідно 13924 і 4684 відповіді) [209]⁵⁵¹⁾.

І все ж реальне значення такої форми контролю, як запитання, не варто переоцінювати. При такій формі контролю все зводиться до критики урядової політики, і така процедура аж ніяк не впливає на подальшу долю уряду. В зарубіжній літературі, зокрема французькій, зазначається, що інтерес парламентаріїв до цієї форми контролю, у першу чергу до усних запитань, занепадає. При цьому ця тенденція аргументується такими цифровими відомостями: протягом 1970-1973 рр. було задано 679 запитань, на які було отримано 298 відповідей, тобто відповідей було дано менше, ніж на половину заданих запитань [226]⁵⁵²⁾. Але, як свідчить конституційна практика більшості країн, запитання відіграють певну позитивну роль у політичному житті будь-якої держави. Саме відповіді на запитання, особливо під час трансляції пленарних засідань, сприяють створенню іміджу конкретному міністру, подальшому його просуванню по службовій драбині.

Другою традиційною формою, за допомогою якої парламенти здійснюють функцію контролю, є інтерпеляція і наближені до неї процедури (депутатський запит, т.зв. пропозиція). З точки зору юридичної техніки інтерпеляція – це сформульована одним або групою депутатів і подана в письмовій формі вимога до окремого міністра чи глави уряду дати пояснення з приводу якихось дій департаменту, або з питань загальної політики.

Інтерпеляція має дві характерні риси: 1) вона тягне за собою загальні дебати; 2) містить у собі політичну санкцію, оскільки дебати закінчуються голосуванням резолюції, яка висловлює задоволення або незадоволення парламенту роз’ясненням, що дав уряд. Наслідком інтерпеляції може бути застосування санкцій до уряду в формі постановки питання про недовіру уряду. Отже, інтерпеляція є не просто способом отримання інформації, а формою прямого контролю. У Франції вона виникла ще в 1791 р.

У наш час найчастіше ця процедура застосовується в парламентській практиці Бельгії, Данії, Італії, Нідерландів, Норвегії, Литви, Словаччини, Словенії, Фінляндії, Франції, Швеції, Швейцарії, Японії та інших держав. З метою недопущення зловживань у справі використання інтерпеляції консти­туції, законодавство і регламенти палат відповідних держав установили чітку процедуру застосування цієї форми парламентського контролю.

В Швеції ці питання досить докладно регламентуються конституційним законом – Актом про Риксдаг 1974 р. Розділ 6 цього закону в § 1 говорить, що інтер­пеляція повинна мати певний зміст і включати мотивування. Вона може бути внесена лише у тій справі, що являє великий суспільний інтерес. Питання про внесення інтерпеляції вирішує парламент. Після згоди Риксдагу на її внесення інтерпеляція передається міністру для підготовки відповіді у чотиритижневий строк. Член уряду, до якого звернена інтерпеляція, може усно, до завершення вказаного терміну, повідомити парламенту, чому дається або затримується відповідь. Інтерпеляція анулюється, якщо на неї не було дано відповіді на тій самій сесії, на яку її внесено [591]⁵⁵³⁾.

В деяких країнах аналогічні до інтерпеляції відповідні процедури офіційно визначаються як запит (Австрія, Болгарія, Україна) або як “великий запит” (ФРН). У Болгарії це право депутатів також зафіксовано на конституційному рівні. Відповідно до ст. 90 Конституції, народні представники мають право на запити до Уряду або до окремих міністрів, які зобов’язані дати відповідь. За пропозицією однієї п’ятої народних представників по запиту проводиться обговорення і приймається рішення[550]⁵⁵⁴⁾.

Процедура відома під назвою “великий запит” у ФРН знайшла свого втілення в параграфах 100-105 Регламенту Бундестагу. Перш за все тут фіксується право депутатів звернутися з великими і малими запитаннями з метою отримання усних або письмових відповідей, якому кореспондує принциповий обов’язок Уряду відповісти на них. Норми Регламенту передбачають, що запит вноситься від імені 30 депутатів, а дата відповіді на нього погоджується з самим Урядом. У разі відхилення від відповіді протягом 15 днів, питання про дату обговорення запиту вирішує палата [221]⁵⁵⁵⁾.

Подібна форма контролю за урядовою діяльністю не відома конституційному праву Великобританії. Своєрідним її замінником тут є т.зв. пропозиція (mоtion). За своєю юридичною суттю пропозиція – це проект резолюції, в якій формулюється позиція депутата з певного питання. Шляхом внесення такої пропозиції депутат ставить на обговорення палати будь-яке питання, пропонуючи тим самим розглянути його і винести ухвалу. Після обгрунтування членам палати необхідності розгляду цієї пропозиції палата повинна прийняти відповідне рішення. У випадку прийняття позитивного рішення розпочинаються дебати [316]⁵⁵⁶⁾.

Подібна процедура дає можливість широкого обговорення урядової політики. А тому пропозиції вносяться опозицією. Одним з варіантів пропозиції може бути проект резолюції, що має на меті висловити недовіру уряду. Проте уряд, який користується підтримкою парламентської більшості, завжди може відхилити подібні пропозиції. Однак у будь-якому разі така форма контролю, на нашу думку, є легітимним засобом, яким може користуватися у першу чергу опозиція.

В конституційній теорії і практиці головною формою парламентського контролю нерідко називають постановку питання у представницькому органі про довіру уряду або внесення резолюції про недовіру урядові. І це цілком слушно. Адже в тих країнах, де конституційні засади взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади побудовані на принципі парламентського правління, відповідальність уряду утворює фундамент усієї системи парламентського контролю. Можливість такої відповідальності припускається в державах з парламентарною та змішаною формами правління (Австралія, Австрія, Ботсвана, Великобританія, Індія, Іспанія, Італія, Ізраїль, Казахстан, Канада, Кірибаті, Кенія, Науру, Нова Зеландія, Російська Федерація, Україна, Франція, ФРН, Шрі-Ланка, Японія та ін.), а також в деяких президентських республіках, яким притаманні окремі елементи парламентаризму (Єгипет).

Світовий досвід конституційної правотворчості свідчить, що конституції багатьох сучасних держав передбачають досить складну процедуру внесення пропозицій про недовіру або довіру урядові. Перш за все фіксуються положення, відповідно до яких питання про довіру або недовіру урядові не може виникнути з будь-якого приводу і в кожному випадку. Так, ст. 112 Конституції Іспанії передбачає положення, згідно з яким Голова Уряду може поставити перед Конгресом депутатів питання про довіру своїй програмі або будь-якому загальнополітичному питанню (курсив наш – А.Г.) [557]⁵⁵⁷⁾.

Відповідно до п. 2 ст. 74 Федерального конституційного закону 1920 р. Австрії для прийняття Національною радою рішення про вотум недовіри необхідна присутність не менше половини членів палати. У випадку відсутності кворуму голосування відкладається на другий день роботи Національної ради [546]⁵⁵⁸⁾.

Іноді на конституційному рівні встановлюються і більш жорсткі умови. За Конституцією України 1996 р., вотум недовіри уряду може бути запропонований не менше як однієї третини народних депутатів, а прийнятим - більшістю від конституційного складу Верховної Ради, тобто не менше, ніж 226 депутатами. До того ж питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися парламентом більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності уряду (ст.87) [544]⁵⁵⁹⁾. А ст. 49 Конституції Франції констатує: “Національна асамблея висловлює урядові недовіру шляхом прийняття резолюції осуду. Така резолюція може бути винесена на обговорення тільки у тому випадку, якщо вона підписана не менше, ніж 1/10 загальної кількості депутатів. Голосування може відбутися тільки через 48 годин з моменту внесення резолюції. Підраховуються тільки голоси, подані за резолюцією осуду, яка може бути прийнята лише абсолютною більшістю голосів членів, які утворюють Асамблею” [583]⁵⁶⁰⁾.

Певні відмінності в процедурі постановки питання про довіру (недовіру) урядові в різних країнах стосуються того, хто саме може поставити його в парламенті. Конституції, законодавство, регламент палат (парламентів), іноді конституційні звичаї

наділяють відповідним правом: уряд і опозицію (Великобританія); прем’єр - міністра (Франція); палату і главу уряду (Іспанія. Російська Федерація). Фіксуються й інші вимоги до парламенту на випадок постановки ним питання про довіру. Так, ст. 67 Основного закону ФРН передбачає, що Бундестаг може висловити недовіру Федеральному канцлеру лише шляхом обрання більшістю голосів його наступника і звернення до Федерального президента із проханням про відсторонення Федерального канцлера від посади. Федеральний президент повинен задовольнити це прохання і призначити обрану особу. Між пропозицією про висловлювання недовіри і виборами повинно проминути сорок вісім годин [587]⁵⁶¹⁾.

Як бачимо, сконструйовані конституціями та іншими законами процедури використання цього контрольного засобу нерідко сковують парламентську діяльність. По-перше, постановка питання про довіру уряду або внесення резолюції про недовіру урядові не завжди досягає мети. В одному випадку використання цього засобу зводиться фактично до нічого, оскільки питання про довіру, як правило ініціюється урядом в його ж інтересах, в іншому - в разі внесення вотуму недовіри уряд може розпустити парламент і призначити нові вибори. Тому й не дивно, що уряд часто використовує постановку питання про довіру для шантажування парламенту, ставлячи кожного разу його під загрозу розпуску. Це міркування підтверджується і парламентською практикою: відставка уряду в результаті висловлювання йому вотуму недовіри — досить рідкісне явище. Винятком є хіба що парламентська практика Італії та Японії, де коаліційні уряди тільки після Другої світової війни змінювали один одного понад 50 разів. По-друге, прийняття резолюції осуду обставлено в більшості держав низкою конституційних рогаток, основна межа яких - захистити уряд від цієї форми парламентського контролю.

У державознавчій літературі до форм парламентського контролю за урядовою діяльністю, прийнятих у деяких країнах, відносять регулярні звіти урядів та міністерств про їхню діяльність. В тій чи іншій формі вона властива багатьом

парламентам демократичних держав, незалежно від форми правління. При цьому конституційна наука виходить з того, що відповідальність уряду і міністрів перед парламентом обов’язково включає в себе і підзвітність, хоча підзвітність не завжди означає відповідальність. Таке розуміння співвідношення цих двох правових понять призводить до того, що в конституціях, як правило, закріплюються тільки положення про відповідальність, але не про звітність.

На конституційному рівні інститут парламентської підзвітності уряду закріплений у небагатьох державах. Згідно зі ст. 72 Конституції Японії, “Прем’єр-міністр в якості представника Кабінету... доповідає Парламенту про загальний етап державних справ і зовнішніх зносин...” [586]⁵⁶²⁾. Подібні норми характерні для “соціалістичних” конституцій. Конституція КНР (ст.92) фіксує положення про те, що Державна рада відповідальна перед ВЗНП та їм підзвітна, а в період між сесіями відповідальна перед Постійним комітетом ВЗНП і підзвітна йому [302]⁵⁶³⁾. Та, як відомо, підзвітність у “соціалістичних” країнах, якщо і реалізується, то в основному декоративно.

При цьому зауважимо, що у більш широкому плані юридична теорія і державно-правова практика відносять до різновидів подібних звітів послання глав держав у президентських і змішаних республіках, а також т.зв. тронні промови монархів. У США Президент щорічно виступає перед Конгресом із посланням про становище в країні, і всі пункти його послання детально обговорюються конгресменами. Крім цього, він робить протягом року понад 30 доповідей. Глави кожного департаменту також надають доповідь про свою діяльність за рік, що минув[104]⁵⁶⁴⁾. У Великобританії та в деяких інших європейських парламентарних монархіях, в колишніх британських домініонах на початку сесій парламентів із тронними промовами виступають монархи, проте ці доповіді готуються урядами. Після їх проголошення у нижніх палатах парламентів відбуваються дебати із загальних питань урядової політики.

Світова конституційна теорія і практика повсюди відводить чільне місце такій традиційні формі парламентського контролю, як створення постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів). При цьому доктрина виводить право проведення парламентського розслідування з принципу: вищий представницький орган повинен бути повністю поінформованим з будь-яких питань, відносно яких органи виконавчої влади здійснюють будь-які дії. Через це подібні повноваження надаються парламентським комітетам (комісіям) з розслідування, щоб допомагати законодавчій діяльності. Мабуть, не випадково вчені вважають, що саме ці органи є найбільш ефективним засобом здійснення контрольних функцій парламенту [75]⁵⁶⁵⁾.

Аналізуючи цю проблему в практичному плані, доцільно підкреслити, що в країнах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління певні функції контролю за урядом здійснюють постійні комітети (комісії). Виняток становить тільки Великобританія, де відповідні парламентські структури аж ніяк не пов’язані із спеціалізацією окремих міністерств. Інша особливість характерна для парламентської практики Швеції, де контрольні функції сконцентровані в одній з постійних комісій - конституційній (відповідно до §1 та §2 розд. 12 Форми правління 1974 р., ця комісія має такі повноваження: перевіряти виконання міністрами своїх службових обов’язків і провадження урядових справ; витребувати з цією метою протоколи, які відносяться до вирішення урядових справ, і документи, що стосуються цих справ; повідомляти щорічно Риксдаг про результати перевірки урядової діяльності) [591]⁵⁶⁶⁾.

Що ж до контрольних і спеціальних слідчих комітетів (комісій), то предметом їхньої діяльності є вивчення окремих питань. При цьому вони виконують різні завдання. Якщо контрольні комісії вивчають стан адміністративного, фінансового і технічного управління публічними службами і державними підприємствами, то спеціальні слідчі комітети (комісії) мають своєю метою збирання інформації стосовно окремих фактів. Прикладом такої “спеціалізації” може служити діяльність подібних комісій у французькому парламенті. Так, контрольні комісії вивчали проблему підслуховування телефонних розмов (1973 р.) і можливість приватизації публічних підприємств (1989 р.). Слідчі ж комісії розслідували обставини аварії корабля “Амоко Кадікса” (1978 р.), фінансування політичних партій (1991 р.) [209]⁵⁶⁷⁾.

Важливу роль у здійсненні контрольних повноважень парламентів у державах із президентською та змішаною формами (досить рідко - в парламентарних республіках) відіграє така форма контролю, як парламентські слухання. Вони організовуються будь-яким комітетом (комісією), а іноді й декількома комітетами (комісіями) парламенту, щоб привернути увагу державних органів і громадськості до питань, які мають значущість. На слухання запрошуються представники виконавчої влади, відомі громадські діячі, вчені, експерти, інші особи. Як правило, парламентські слухання проводяться публічно. Проте можуть проводитися і закриті слухання, на яких обговорюються питання, що зачіпають інтереси національної безпеки. Будь - яких зобов’язуючих рішень на слуханнях не приймається.

Проілюструємо застосування цієї форми контролю на прикладах із парламентської практики США та Російської Федерації. Так, 30 квітня 1996 р. відбулися слухання комітету у міжнародних справах Палати представників Конгресу США на тему “Загроза з боку російської організованої злочинності” під головуванням конгресмена Бенджамина Гільмана і за участю свідків Джона Дейча, директора ЦРУ, Луїса Фрі, директора ФБР, Еріка Сейдала, помічника окружного прокурора і глави департаменту з боротьби зі злочинністю штату Нью-Йорк. У слуханнях, окрім указаних осіб, брали участь члени американського Конгресу й експерти. Стенограма цих слухань складає документ обсягом майже 700 сторінок [502]⁵⁶⁸⁾.

Або такий приклад. У парламентських слуханнях з проблем реформування місцевого самоврядування в Російській Федерації, що відбулися в Державній Думі 14-15 березня 1994 р. за ініціативою Комітету з питань місцевого самоврядування, брали участь представники органів і союзів місцевого самоврядування, органів державної влади і суб’єктів Російської Федерації, Уряду, федеральних міністерств і відомств, Адміністрації Президента, судових органів, Центральної виборчої комісії, наукових і навчальних закладів Російської Федерації. Предметом розгляду був практично увесь комплекс проблем реформи місцевого самоврядування. Інформація по підсумках слухань була направлена в комітети палат Федеральних Зборів, Адміністрації Президента, Урядові, федеральним міністерствам, органам державної влади і місцевого самоврядування суб’єктів Російської Федерації [423]⁵⁶⁹⁾.

З усіх форм, в яких здійснюється контроль народної палати (парламенту) за діяльністю виконавчої влади у різних сферах державного життя, найважливішими як у минулому, так і тепер, є ті, що стосуються доходів і видатків держави. З одного боку, цей контроль передбачає застосування інших форм, уже розглянутих нами (запитання, інтерпеляція, розслідування, періодичні звіти), а з іншого - він набуває тут цілком нормованої та юридичної форми; контроль здійснюється шляхом щорічного вотування^* бюджету. Водночас майже в усіх країнах контроль за бюджетними видатками та іншими діями виконавчої влади у фінансово - бюджетній сфері здійснюють спеціальні парламентські органи (рахункові, лічильні, контрольні палати) і посадові особи (генеральний контролер, ревізори тощо).

Всеосяжний контроль за діяльністю органів виконавчої влади з питань витрачання державних коштів досягається не тільки за рахунок існування чіткої системи парламентського контролю і використання його різноманітних органів, але, мабуть, чи не в першу чергу, завдяки тому, що вищий представницький орган бере участь майже в усіх стадіях фінансового циклу. Саме активна участь парламенту в складанні проекту (т.зв. “бюджетна резолюція”^* ), розгляді та прийнятті бюджету, дозволяє йому здійснювати загальний і періодичний контроль за способом використання фінансових зборів, які припадають на платників податків[193]⁵⁷⁰⁾.

Традиційною і найбільш поширеною формою парламентського контролю за фінансовою діяльністю виконавчої влади є використання таких засобів, як запити, інтерпеляції або розслідування. Про значення кожного із цих засобів контролю можна скласти думку з такого прикладу. В 1968 р., при обговоренні проекту бюджету в Палаті громад парламенту Канади, депутат опозиції вніс пропозицію (замінник інтерпеляції) щодо довіри урядові. В ході її обговорення гострій критиці був підданий урядовий курс у фінансовій сфері. Як наслідок проект бюджету не був схвалений палатою. Тоді прем’єр-міністр Л.Пірсон вніс на розгляд парламентаріїв пропозицію не вважати відхилення бюджетного білля висловлюванням недовіри урядові, і вона була підтримана більшістю депутатів [331]⁵⁷¹⁾.

Другою, не менш поширеною й ефективною формою контролю, яка безпосередньо відноситься до фінансової процедури, є надання парламенту періодичних доповідей і фінансових звітів. Зазначимо, що тут також можливі різні варіанти. В Японії, наприклад, Кабінет доповідає парламенту і народу про стан державних фінансів не менше одного разу на рік, а про загальний фінансовий стан країни — один раз у три місяці [368]⁵⁷²⁾. У Франції члени парламенту, які надають від імені комісії доповідь про бюджет того чи іншого міністерства, уповноважені систематично контролювати видатки цього міністерства. Вони можуть вимагати, щоб їм була надана уся необхідна інформація [34]⁵⁷³⁾.

Певні відмінності має ця форма парламентського контролю в Австралії, Великобританії та США, де фінансові звіти уряду розглядаються спочатку генеральним контролером і генеральним аудитором. У Великобританії парламентська перевірка звітів побудована на доповіді спеціальної посадової особи палати - генерального контролера і ревізора, який здійснює свої повноваження від її імені. З 1983 р. він призначається урядом на підставі резолюції Палати громад і є незалежним від виконавчої влади. До його обов’язків належать перевірка звітів про витрачання коштів міністерствами, а також контроль за тим, щоб усі кошти вносились до Банку країни на рахунок міністерства фінансів (Консолідованого фонду). Кошти з нього можуть витрачатися тільки з дозволу парламенту. Генеральний контролер вправі відмовити в наданні кредиту з цього фонду, якщо видатки не передбачені Актом парламенту [384]⁵⁷⁴⁾.

Ще однією формою контролю є формальне затвердження парламентом звіту про виконання державного бюджету за рік. У більшості держав ця процедура відбувається законодавчим шляхом: уряд вносить законопроект про виконання державного бюджету і його затверджують як звичайний законопроект. А в ряді країн (Австралія, Італія, Франція) цей законопроект приймається тільки після того, як проведена первісна ревізія органом парламенту – Лічильною (Рахунковою) палатою.

Особливою формою парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади є контроль за делегованим законодавством. У тих державах, де конституційна теорія і практика визнали юридичну підставу делегування парламентом частини своїх повноважень у сфері законодавства виконавчій владі, на конституційному рівні встановлюється спеціальні процедури контролю за дотриманням меж і виконанням умов такої делегації. В цьому зв’язку доцільно підкреслити, що парламентський контроль за делегованим законодавством має стати аксіомою конституційного права. В теоретичному плані, на думку класика італійського конституційного права В.Орландо, такий висновок стане зрозумілим, якщо ми візьмемо до уваги відмінність між об’єктом і санкцією закону і те, що справжня роль законодавчої влади полягає в санкціонуванні закону; отже, при делегуванні переносять на виконавчу владу тільки визначення об’єкту законодавчої постанови; санкція ж, як і раніше, виходить від законодавчої влади [249]⁵⁷⁵⁾.

В Індії, наприклад, контроль здійснюється вибірково: парламент не володіє фізично можливістю здійснювати контроль за численними “міністерськими наказами”. Правило № 222 Процедури Народної палати містить положення по те, що усі видані шляхом делегації парламентом акти (regulation, rule, subrule, by - law і т. п. - для них прийнята загальна назва - накази) повинні бути “покладені на стіл” в палаті. Комітет з питань підпорядкованого законодавства вивчає всі накази з точки зору їх відповідності певним вимогам (наприклад, чи не містить наказ питань, які мають бути врегульовані актом парламенту; чи не передбачає наказ введення податків, чи не передбачає витрат із консолідованого фонду або публічних доходів; чи не перешкоджає наказ здійсненню правосуддя і т. ін. - усього 9 пунктів). Про результати своєї роботи Комітет доповідає палаті. Остання приймає остаточну ухвалу [72]⁵⁷⁶⁾.

Аналогічно здійснюється контроль за делегованим законодавством в Австралії, але при цьому всі урядові постанови повинні бути представлені на розгляд обох палат.

Певний інтерес представляє досвід, набутий в Іспанії з означеного питання. Згідно із Регламентом Конгресу депутатів, обговорення і голосування по питанню затвердження або скасування королівського декрету — закону (урядового акту, оформленого як королівський) проводиться на пленарному засіданні або на засіданні постійної депутації після того, як минуло 30 днів з моменту його промульгації. Палата може прийняти ухвалу про розгляд декрету - закону в якості законопроекту за спеціальністю скороченою процедурою, яка не допускає ні внесення поправок, ні його відмови в цілому [557]⁵⁷⁷⁾.

Отже, делегування парламентом виконавчій владі повноважень на видання правових актів, які мають силу закону, обмежене конституційним правом, а також верховенством закону над іншими актами. Контроль з боку парламенту є невід’ємною умовою існування делегованого законодавства у будь-якій демократичній державі.

В цілому можна зробити висновок: парламенти у більшості своїй володіють досить різноманітними та ефективними засобами і формами здійснення притаманної їм контрольної функції.

Установча (іноді її називають ще інституційною, структуроутворюючою, державного будівництва) функція парламентів, в сучасній конституційній теорії і практиці сприймається неоднозначно. Тривалий час цю функцію позбавляли самостійного характеру, а якщо й аналізували окремі аспекти її прояву, то тільки у контексті із розглядом іншої функції – контрольної. Тільки наприкінці ХХ ст. вона отримала офіційне підтвердження у конституційній доктрині багатьох держав, і з кожним роком завойовує нових прихильників. До її змісту в найбільш узагальненому вигляді можна віднести їх участь в: а) обранні глави держави; б) обранні або призначенні Прем’єр-міністра і членів уряду; в) схваленні призначень на посади в апараті виконавчої і судової влади; г) формуванні інших державних органів або призначенні посадових осіб.

Обрання глави держави. В парламентарних республіках глава держави обирається шляхом проведення непрямих виборів, які мають багатоступінчастий характер. Вважається, що воля виборців опосередковується парламентом або створеною на його основі спеціальною колегією. У ФРН, наприклад, Основний Закон і Закон про вибори Федерального президента Федеральними зборами від 25 квітня 1959 р. (у редакції від 24 червня 1975 р.), визнали за доцільне, що Президент країни повинен обиратися за широкою участю усіх політичних і парламентських сил. Була прийнята ухвала про створення Федеральних зборів, які складаються з членів Бундестагу (662 депутатів) і такої ж кількості членів, що обираються народними представництвами земель (ландтагами) на засадах пропорційності (п.3 ст.54 Основного закону ФРН). Єдиним завданням Федеральних зборів є вибори Президента. Члени Федеральних зборів у законодавчому порядку були зрівнені в своїх правах із депутатами Бундестагу. Правом висування кандидатури володіє кожний член Федеральних зборів. Свою пропозицію він подає голові Бундестагу. Вибори проводяться без дебатів, а голосування - бюлетенями в запечатаних конвертах. Обраною у перших двох турах вважається особа, яка отримала більшість голосів членів Федеральних зборів. Якщо в двох турах голосування таку більшість не буде зібрано, обраним вважається той, хто в наступному турі отримує найбільшу кількість голосів. Кандидат, обраний на посаду Президента, повинен протягом двох днів оголосити про свою згоду зайняти цей пост [221]⁵⁷⁸⁾. Аналогічна система обрання глави держави діє і в Індії.

Оцінюючи подібний спосіб обрання глави держави, важливо підкреслити, що в юридичному плані він дає змогу, з одного боку, піднести роль Президента як гаранта національної єдності і захисника інтересів суб’єктів федерації, а з іншого - нібито зрівнює вплив, який може бути здійсненим центральним парламентом і законодавчими органами всіх штатів.

У переважній більшості ж парламентарних республік президент обирається безпосередньо парламентом (Греція, Естонія, Ізраїль, Мальта, Угорщина) та ін.

І навпаки. Участь парламентів у призначенні глави держави у країнах із монархічною формою правління є мінімальною. Так, Генеральні кортеси Іспанії, згідно з п.3 ст.57 Конституції, мають право вирішити питання про успадкування престолу у випадку, якщо згасають усі гілки династії, в “найбільш зручній для Іспанії формі” [557]⁵⁷⁹⁾. А відповідно до Конституції Швеції, Риксдаг призначає регента та його заступника у випадку, коли королівська династія згасає. У разі, якщо Король протягом шести місяців підряд не може виконувати свої обов'язки, або не виконує їх, Риксдаг приймає ухвалу про те, чи повинен вважатися Король як такий, що залишив престол [591]⁵⁸⁰⁾. Майже аналогічні прерогативи щодо призначення монарха мають парламенти інших європейських держав.

Певними особливостями визначається роль парламентів у призначенні монарха в арабських державах. У Катарі запропонована монархом кандидатура спадкоємця підлягає схваленню членами Національних зборів на спеціальному засіданні. В інших країнах парламенти мають право прийняття відповідних ухвал стосовно здоров’я монарха. Так, парламент Йорданії у серпні 1952 р. визнав короля Талала психічно хворим і передав владу регентській раді [16]⁵⁸¹⁾.

Роль парламенту ще менша в тих країнах, де глава держави обирається шляхом прямих або непрямих виборів і в силу цього отримає статус рівний, як і представницький орган. У США, приміром, якщо жоден із кандидатів у президенти не отримав абсолютної більшості голосів вибірників (270 і більше), то Палата представників безпосередньо обирає президента з числа трьох представників, які отримали найбільшу кількість голосів за результатами голосування вибірників. При цьому голоси подаються по штатах, і представники кожного штату мають один голос. Кворум складають члени Палати представників від 2/3 штатів. Голосування проводиться бюлетенями. Обраним вважається той претендент, який отримав більшість голосів усіх штатів. Ця екстраординарна процедура обрання президента в історії США була застосована двічі: в 1820 р. так обрано Т.Джефферсона, а в 1824 р. - Д.Адамса. За відповідних умов Сенат обирає віце-президента з числа двох кандидатів. Сенатори на таких виборах голосують індивідуально [345]⁵⁸²⁾.

Свої специфічні особливості, що відрізняє їх від загальноприйнятих, має практика участі парламентів у виборі глави держави в соціалістичних державах, а також в деяких країнах, які розвиваються. В соціалістичних країнах, де конституційно-правова доктрина виходить із принципу повновладдя представницьких органів, конституції передбачають формування цими органами всіх інших державних органів, включаючи і глави держави (президента, голови) або колегіального органу (президія, державна рада, постійний комітет і т.ін.), який виконує повністю або частково функції глави держави, а заодно і діючий замість верховного представницького органу в періоди між сесіями. На практиці вибори і призначення здійснюються верховними представницькими органами чисто формально: рішення щодо цього приймаються заздалегідь Політбюро центральних комітетів компартій або навіть одноособово їхніми Генеральними секретарями. Водночас конституційна практика таких країн, як Ботсвана і Гамбія, збагатила досвід обрання глави держави т. зв. “ президентсько - парламентськими” виборами. На цих виборах кожний кандидат у депутати парламенту вказував, кого із кандидатів на посаду президента він підтримує. В результаті обраним главою держави вважалась особа, прихильники якого отримали більшість парламентських місць [404]⁵⁸³⁾.

Таким чином, відмінності у формах державного правління визначають різні ступені участі парламентів у порядку заміщення поста глави держави.

Участь у формуванні уряду. Світова конституційна доктрина і практика виходять із того, що ступінь участі парламентів у формуванні уряду визначається устроєм державної влади й обсягом функцій вищих представницьких органів. У літературі прийнято виділяти дві основні моделі формування уряду: на парламентських засадах, яка є типовою для країн із парламентарними формами правління; і позапарламентський спосіб, властивий президентським республікам. Що ж до республік із змішаною формою правління, то уряд тут найчастіше формується формально позапарламентським шляхом і з урахуванням розстановки сил у парламенті.

У президентських республіках, де суттєвою рисою організації виконавчої влади є поєднання повноважень глави держави і глави кабінету в руках президента (посада прем’єр-міністра відсутня), застосовується позапарламентський спосіб формування уряду. І це цілком природно. Адже міністри в цих країнах не складають єдиного колегіального органу; вони тільки є помічниками глави держави з певних напрямків роботи. Зрозуміло, що він призначає і звільняє їх на свій власний розсуд. У країнах Латинської Америки право президента самостійно формувати уряд, за загальним правилом, ніяк не обмежується. Показовою в цьому відношенні є ст.139, п.1 Конституції Коста-Рики, яка надає главі державі право “вільно призначати і звільняти міністрів уряду”. Це положення посилюється ст.146, яка вказує, що “для призначення і звільнення міністрів досить підпису президента” [189]⁵⁸⁴⁾.

І, навпаки, у тих країнах, де уряд відокремлений від глави держави (а це в основному країни з парламентарними і змішаними формами правління), парламенти або прямо, або непрямим шляхом беруть участь у процедурі призначення Глави уряду і кабінету.

У даному ракурсі зазначимо, що в конституційній доктрині існують дві концепції. Відповідно до першої концепції, уряд повинен утворюватись шляхом виборів; при цьому роль глави держави зводиться до простої формальності. В Ірландії, згідно зі ст.13 Конституції, президент повинен за пропозицією Палати представників призначити Прем’єр-міністра. Що ж до інших членів уряду, то вони призначаються Президентом за порадою Прем’єр-міністра і за попереднім схваленням Палати представників [556]⁵⁸⁵⁾.

В Іспанії, ФРН та Японії особа, що підлягає призначенню на посаду прем’єр-міністра, визначається безпосередньо голосуванням у парламенті, і тільки згодом воля парламенту опосередковується відповідним актом глави держави. Однак у кожній з них запроваджені різні процедури. В Іспанії, згідно зі ст. 99 Конституції, король проводить попередні консультації з представниками політичних груп, представлених у парламенті, і за посередництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Кандидат на цю посаду доповідає палаті політичну програму уряду в запропонованому складі та запитує вотум довіри палати. Якщо нижня палата абсолютною більшістю голосів висловить довіру запропонованому кандидату, король призначає його главою уряду [557]⁵⁸⁶⁾.

У ФРН же Голова уряду (канцлер), згідно зі ст.ст.63 і 64 Основного Закону країни, обирається без дебатів нижньою палатою (Бундестагом) за пропозицією Федерального президента. Обраною вважається особа, яка отримала більшість голосів членів Бундестагу. Після цього обрана особа призначається президентом. Якщо рекомендована особа не обрана, Бундестаг може протягом двох тижнів обрати канцлером іншу особу. На цей раз обраним вважається той, хто одержав найбільше голосів [587]⁵⁸⁷.

Друга концепція полягає в тому, що уряд, уже призначений главою держави, має отримати вотум довіри парламенту (нижньої палати). Історично це процедура формування уряду вперше склалася у Великобританії, а потім поширилась у багатьох інших країнах, зокрема в Австралії, Індії, Канаді, а також у таких конституційних монархіях, як Данія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія і Швеція. У згаданих країнах рішення глави держави (у Швеції - голови парламенту) само по собі є досить для призначення уряду, оскільки на посаду прем’єр-міністра призначається лідер партії (блоку партії), яка перемогла на парламентських виборах, а за його порадою - решта міністрів. Найбільш характерною рисою цієї системи є відсутність процедури інвеститури уряду парламентом. На відміну від згаданих держав у Бельгії, Італії, Румунії та Угорщині глава уряду після його призначення зобов`язаний подати парламенту (нижній палаті) склад уряду та урядову програму з тим, щоб отримати довіру, тобто інвеституру парламенту.

Звернемо увагу ще на такі моменти. В окремих державах конституції фіксують положення, що передбачають конкретних осіб, які можуть зайняти посаду прем’єр-міністра. У ст.37 Конституції Греції сказано, що “прем’єр-міністром призначається керівник партії, яка має абсолютну більшість місць у Палаті депутатів” [552]⁵⁸⁸⁾. Близькі за змістом положення містять конституції Болгарії, Македонії, Молдови, Португалії, Румунії, Словенії та Югославії. Тим часом Основні Закони окремих держав, на думку дисертанта, скоріше з політичних міркувань не уточнюють питання про правосуб’єктність при призначенні Голови уряду. Зокрема, в Конституції Російської Федерації (ст.111) міститься норма, згідно з якою Голова уряду призначається Президентом за згодою Державної Думи [574]⁵⁸⁹⁾.

Підсумовуючи вищесказане, зауважимо, що у будь-якому разі не можна перебільшувати значення всіх цих конституційних процедур. Вирішення питання про формування уряду, незалежно від співвідношення і послідовності дій парламенту та глави держави, зумовлене, насамперед, не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партійно-політичних сил та їхнім “справедливим” представництвом у парламенті. Практична ж робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядові посади у більшості випадків є прерогативою самих політичних партій та їхніх парламентських фракцій. Не варто забувати тут і про тиск “із-зовні” - президентської або урядової сторін, воєнних еліт (особливо в латиноамериканських і африканських країнах), церкви та інших інститутів громадянського суспільства (рухи, громадські ініціативи тощо), які нерідко також звужують обсяг парламентських дій.

Участь парламентів у формуванні інших державних органів або призначенні посадових осіб. З конституційно-правової точки зору управління є сферою виконавчої влади (теоретичним обгрунтуванням є доктрина і принцип розподілу влад) і в силу цього призначення державних службовців має бути винятково прерогативою виконавчих органів. Але нерідко мають місце і винятки із загальних правил. Мова йде у першу чергу про ті посади, для яких бажаною є незалежність від органів виконавчої влади, а саме: про посади суддів, осіб, що відповідають за контроль над державними фінансами або іншими важливими сферами державного і суспільного життя. Йдеться про поле функціональної діяльності парламентів.

У США відповідно до ст. II. розд. 2 Конституції призначення послів, суддів Верховного суду, а також усіх інших урядовців проводяться президентом тільки “за порадою і згодою Сенату”. Процедура затвердження призначень у Сенаті регламентується Постійними правилами Сенату (пр. ХХХVIII) і складається з таких стадій. Запропоновані президентом призначення передаються Сенатом у відповідний комітет для розгляду справи по суті (на основі прецедентів встановлено, що при призначенні суддів Верховного суду і нижчестоячих судів матеріали відсилають до юридичного комітету, а при затвердженні кандидатур дипломатичних працівників – до комітету в закордонних справах і т.ін). Отримавши від палати матеріали, постійний комітет передає їх у ряді випадків у свій підкомітет. Останній розглядає питання у відкритому засіданні, приймає ухвалу і повертає матеріали комітету зі своїми рекомендаціями. Комітет, у свою чергу, обговорює доповідь підкомітету і приймає рішення, яке доповідає Сенату. В ході розгляду кандидатур, запропонованих президентом, комітет вправі викликати на свої засідання претендента на посаду, свідків, вимагати надання необхідних йому матеріалів. Призначення доповідаються Сенату в тому порядку, в якому вони були занесені до “календаря питань, представлених Сенату на затвердження законодавчою владою”. Заміщення незначних посад розглядається цілими списками (Сенатом затверджується близько 3000 кандидатур). Розгляд призначень проводиться Сенатом публічно, але може бути проведене і закрите засідання. Якщо ж Сенат не прийняв рішення з обговорюваного питання в ході сесії, на наступній сесії воно не обговорюється, якщо Президентом не буде знову внесене подання [387]⁵⁹⁰⁾.

Заслуговує на увагу і досвід парламентів Італії та Польщі щодо інституалізації інших органів влади. Парламент Італії приймає найактивнішу участь у формуванні Вищої ради магістратури – органу, який очолює магістрат (корпорація чиновників, які безпосередньо здійснюють функції суду і прокурорського нагляду – А.Г.). Її функції є аналогічними до завдань, які виконують міністерства юстиції, а саме: управління суддівським корпусом і здійснення дисциплінарної влади стосовно прокурорського і суддівського корпусу. Із 33 її членів – 3 перебувають у ній за посадою: Президент Республіки у якості голови, перший голова і генеральний прокурор Касаційного суду. 30 членів є виборними особами, з яких 20 обираються членами магістратури, а 10 – парламентом. У парламенті члени ради обираються таємним голосуванням на спільному засіданні палат із числа ординарних університетських професорів права і адвокатів, які мають стаж роботи за фахом не менше 15 років. У перших двох турах голосування для обрання вимагається 3/5 від загальної кількості парламентарів; таку ж більшість, але від кількості тих, хто голосував, необхідно отримати у наступних турах. Члени Вищої ради магістратури, обрані парламентом, зі свого середовища обирають віце-голову Ради [325]⁵⁹¹⁾.

Безпосередню участь не тільки у формуванні, але і в спрямуванні діяльності Всепольскої ради з питань радіомовлення і телебачення приймає парламент Польщі. Чотирьох членів цього державного органу призначає Сейм, двох - Сенат, трьох - Президент республіки з числа осіб, які мають відповідні знання і досвід роботи в галузі засобів масової інформації. Голову Ради призначає Президент із числа її членів, а заступника голови за пропозицією голови обирає із свого складу сама рада. Строк повноважень членів Ради – шість років, при цьому кожні два роки оновлюється 1/3 Ради. Щорічно рада надає Сейму і Сенату звіт, а Голові Ради міністрів – інформацію про свою діяльність і про основні проблеми радіомовлення і телебачення. Якщо Сейм і Сенат відхилили звіт, повноваження Ради припиняються протягом 14 днів, однак вони можуть бути підтверджені Президентом республіки [304]⁵⁹²⁾.

Найчастіше парламенти в тій чи іншій формі беруть участь у формуванні судової гілки влади. За приклад може служити діяльність парламенту ФРН щодо формування Федерального Конституційного суду (ФКС). Цей конституційний орган складається з двох сенатів по 8 суддів у кожному. Бундестаг обирає половину суддів кожного сенату. Другу половину обирає Бундесрат. При цьому, якщо судді, що отримали свої повноваження від Бундесрату, обираються безпосередньо 2/3 голосів його членів, то Бундестаг проводить непрямі вибори суддів. Він спочатку обирає 12 вибірників, партійна належність яких залежить від співвідношення партійних фракцій у Бундестазі. Інтереси партій враховуються і при виборах судів ФКС членами Бундесрату і, отже, в кінцевому рахунку склад цього органу відбиває співвідношення партійних сил у вищих органах влади ФРН [352]⁵⁹³⁾.

Та і вітчизняний парламент - Верховна Влада України бере активну участь в: призначенні суддів Конституційного Суду; обранні суддів безстроково; поданні згоди на призначення на посаду Генерального прокурора; призначенні на посаду та звільненні з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначенні на посаду та звільненні з посади голови та членів Рахункової палати; призначенні на

посаду та звільненні з посади голови Національного банку, членів Ради Національного банку; призначенні членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначенні на посаду та припиненні повноважень членів Центральної виборчої комісії; поданні згоди на призначення та звільнення з посад Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України [343]⁵⁹⁴⁾.

Отже, парламенти у переважній більшості держав володіють широким набором конституційних засобів і процедур для виконання однієї з своїх найголовніших функцій - участі в інституалізації інших органів влади.

Крім розглянутих основних функцій, парламенти активно впливають на здійснення державної влади шляхом: а) реалізації своїх повноважень у бюджетно-фінансовій сфері; б) виконання повноважень у галузі зовнішньої політики й оборони; в) провадження судових (або квазісудових) повноважень.

Оскільки в переважній більшості держав тільки парламент володіє правом встановлювати матеріальні обтяження держави (зокрема, прийняти ухвалу про державні позики, про позичання в іноземних держав і міжнародних організацій, в цілому здійснювати контроль за державною скарбницею), природно, що ця функція належить до основних напрямків діяльності вищих представницьких органів.

Дисертант вважає, що у сфері фінансової діяльності сучасних держав парламентам належить досить активна роль. Про це переконливо свідчить проаналізована державно-правова практика в цій галузі. Зупинимося на окремих прикладах. Так, в Конституції Російської Федерації зафіксовані положення (п.3 ст.104 і ст.106), згідно з якими обов’язковому розглядові в палатах Федеральних Зборів підлягають внесені Урядом законопроекти про запровадження чи скасування податків, звільнення від їх сплати, про випуск державних позик, про зміну фінансових зобов’язань держави, інші законопроекти, які передбачають витрати, що покриваються за рахунок федерального бюджету [574]⁵⁹⁵⁾. В Конституції Болгарії є приписи (п.3 і п.9 ст. 84) про те, що Народні збори встановлюють податки та визначають їх розмір, дають згоду на укладання договорів про державні позики. А ст.60 передбачає, що податкові пільги встановлюються законом, і, отже, входять до виняткової компетенції парламенту країни [550]⁵⁹⁶⁾.

Порівняльний аналіз показує, що чи не найвагоміше місце в діяльності практично всіх парламентів світу посідає робота по прийняттю державного бюджету. Оскільки бюджет, висловлюючись метафорично, являє собою відображений у цифрах план діяльності уряду, то юридичну силу надає йому тільки парламент. Вважається, що затвердженням бюджету парламент уповноважує виконавчу владу здійснити два завдання: по-перше, він зобов’язує уряд забезпечити надходження державних доходів, по-друге, уповноважує органи виконавчої влади витрачати державні кошти відповідно до затвердженого кошторису [207]⁵⁹⁷.

В цьому зв`язку дисертант не вважає сильним і науково обгрунтованим аргумент на користь посилення ролі Уряду в процесі підготовки та прийняття бюджету держави. Навпаки, враховуючи те, що парламенти практично усіх держав затверджують зміст бюджету або у формі спеціального закону (наприклад, у Франції, Російській Федерації та Україні), або у формі спеціального урядового акту, що потребує затвердження в парламенті (приміром, У Великобританії, Іспанії, Норвегії, Фінляндії та Швейцарії).

Очевидно проблема тут полягає передусім у визначенні ступеню участі парламентів у бюджетному процесі на цій важливій стадії. Адже практично в кожній державі процедура прийняття бюджету має свої особливості. Як показало дослідження цього питання, знайшли свого підтвердження раніше окреслені в спеціальній літературі напрацювання.

Насамперед, найбільш чітко і наочно виявилась тенденція нерівності палат у фінансово-бюджетних питаннях. Окреслена ще у 60-х роках М.Амеллєром тенденція обмеження прав верхніх палат у цій галузі [207]⁵⁹⁸⁾, в наш час отримало конституційне закріплення. Приміром, значно обмежені у праві розгляду бюджету верхні палати парламентів Австрії, Великобританії, Словенії та Чехії. Зберегли свої повноваження тільки верхні палати у президентських республіках: в США, наприклад, фінансові законопроекти, хоча і розглядаються спочатку в Палаті представників, однак і Сенат також має право вносити до них поправки. Зауважимо, що тут цим правом користується тільки фінансовий комітет [385]⁵⁹⁹⁾. Тільки в небагатьох країнах (зокрема, в Бельгії, Італії та Швейцарії) обидві палати володіють рівними правами на стадії затвердження бюджету та виділення асигнувань.

Стосовно прав окремих депутатів по бюджету, то вони є майже тотожні, як у відповідній ситуації у звичайному законодавчому процесі. Майже в усіх країнах у структурі парламентів створені відповідні комітети (комісії) з бюджетно-фінансових питань, які справляють вирішальний вплив не тільки на характер дебатів у палатах, а в цілому на увесь процес прийняття бюджету. Іноді до їх повноважень відносять і контроль за сферою бюджетно-фінансової діяльності уряду.

Разом із тим за останні роки в розглядуваній сфері діяльності парламентів виявилась нова тенденція, що проявляється у вигляді посилення координації та

контролю, зокрема шляхом створення спеціальних допоміжних органів при парламентах (палатах): лічильних (рахункових) палат, аудиторські відомства, контролери тощо. Дисертант приєднається до думки відомого фахівця О.М.Осавелюка[84]⁶⁰⁰⁾, який вважає, що ця тенденція є наслідком і відображенням намагання громадянського суспільства до контролю над державою та її органами. Оскільки парламенти з усієї сукупності державних органів у найбільшій мірі піддається громадському впливу, то саме вони і виконують цю важливу місію.

Відповідно до ст. 136 іспанської Конституції Лічильна палата підкоряється безпосередньо Генеральним кортесам (парламенту) і здійснює свої функції за дорученням кортесів при обговоренні та затвердженні звіту про Генеральний бюджет держави і є вищим контрольним органом фінансової звітності та економічної діяльності держави, а також публічного сектору [557]⁶⁰¹⁾.

Як відомо, стрижневим елементом правового статусу будь-якого інституту державної влади є мета, задля досягнення котрої утворюється цей інститут. Конституція Російської Федерації, наприклад, визначає мету створення державного органу фінансового контролю за виконанням федерального бюджету (ч. 5 ст. 101). Дослідник Н.Д.Погосян, який дослідив статус цієї інституції, зазначає , що в Російській Федерації попередньому контролю з боку Лічильної палати підлягають практично усі документи й акти, в тому числі й акти Президента фінансового характеру. Обсяг повноважень цього органу законодавчої влади не обмежується контролем тільки у сфері фінансів держави, а розповсюджується також і на об’єкти федеральної власності. Згідно з положеннями Закону РФ про Лічильну палату, підконтрольними об’єктами є усі державні органи та установи, їх посадові особи, а також недержавні некомерційні організації, громадські об’єднання, недержавні фонди, інші суб’єкти, включаючи і Центральний банк РФ в частині обслуговування федерального бюджета, а також обслуговування державного боргу Росії [536]⁶⁰²⁾.

Таким чином, із утворенням допоміжних органів при парламентах, роль вищих органів народного представництва у бюджетно-фінансовій сфері значно зросла.

До числа важливих функцій парламентів слід віднести їх діяльність у сфері зовнішньої політики. Звичайно, вона має дещо обмежений характер. Із часів Дж. Локка доктрина обгрунтувала тезу про те, що відання зносин із іноземними державами є справою виконавчої влади. Пізніше конституційні правила більшості

країн закріпили за главою держави й урядом право незалежності в галузі зовнішньої політики, і, отже, значно обмежили самостійність парламентів у цій сфері їх діяльності. Сучасна державознавча література пояснює неможливість активної участі парламентів у вирішенні питань зовнішньої політики двома обставинами: по-перше, в силу необхідності в прийнятті термінових ухвал, і, по-друге, в силу того, що деякі переговори мають вестись таємно [207]⁶⁰³⁾.

Не відкидаючи цих аргументів, дисертант звертає увагу на те, що парламенти деяких демократичних держав не тільки зберегли за собою значні повноваження в цій сфері державної діяльності, але навіть домоглися їхнього розширення. Класичним прикладом у цьому плані є діяльність Конгресу США. Основний Закон країни із самого початку, тобто з 1787 р., забезпечив безпосередній конституційний контроль Конгресу за зовнішньою політикою, наділивши його ключовими повноваженнями, а саме: щодо ратифікації міжнародних угод, стосовно призначень на дипломатичні на інші посади, а також права оголошення війни тощо. Згідно із Конституцією, Конгресові має належати останнє слово у справах зовнішньої та воєнної політики. Зокрема, участь у прийнятті США міжнародних зобов’язань у формі договорів є конституційним правом Сенату. Тільки після схвалення договору 2/3 присутніх сенаторів президент може ратифікувати укладений ним договір [312]⁶⁰⁴⁾.

В числі тих парламентів, які справляють вирішальний вплив на формування і здійснення зовнішньої політики своєї держави, безумовно є Риксдаг Швеції. Внаслідок конституційної реформи 1974р., король був позбавлений всіх прав у галузі зовнішньої політики. Цей захід відповідно посилив парламентський контроль за зовнішньою політикою виконавчої влади. Тепер Риксдаг виробляє загальні принципи зовнішньої політики і зовнішніх економічних зносин, приймає закони з цих питань, обговорює основні напрями урядової політики в цій сфері, ратифікує і денонсує міжнародні договори і угоди, обирає делегації для роботи в міжнародних організаціях, здійснює контакти з парламентами інших країн. Ратифікації і денонсації міжнародних договорів і угод проводяться Риксдагом у всіх випадках, коли ці документи торкаються питання, віднесенні до його компетенції. “Форма правління” передбачає також необхідність парламентської ратифікації всіх договорів, які “мають важливе значення”. Риксдаг здійснює і поточний контроль за зовнішньою політикою уряду через Зовнішньополітичний комітет. Для цього парламент обирає до нього дев’ять депутатів згідно з нормами пропорційного представництва від парламентських груп. За посадою до цього комітету входить і тальман, а у випадку його відсутності - віце-тальман. Уряд зобов’язаний консультуватися з цим комітетом з усіх важливих питань, а з менш важливих - ставити його до відома про свої дії в цій галузі [393]⁶⁰⁵⁾.

Досить системно регулюється зовнішньополітична функція парламенту України. Насамперед в Конституції 1996 р. за Верховною Радою закріплюються такі повноваження, як надання згоди не обов’язковість міжнародних договорів України та їх денонсацію; затвердження указів Президента про запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні, про загальну або часткову мобілізацію; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів Збройних Сил інших держав на територію України. Крім того, Верховна Рада України визначає засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, основи національної безпеки, організації Збройних Сил України, правовий режим воєнного і надзвичайного стану [544]⁶⁰⁶⁾.

Аналогічні дії здійснюють і парламенти інших держав. Отже, незважаючи на те, що у сфері зовнішньої політики роль парламентів і теоретично і практично має дещо обмежений характер, усе ж варто підкреслити, що вищі представницькі органи, особливо в демократичних країнах, володіють чималими конституційними засобами в здійсненні цього важливого напрямку державної діяльності.

Судові (квазісудові^* ) функції парламентів з точки зору доктрини не є типовими для вищих представницьких органів, оскільки позначають у певній мірі відхід від принципу розподілу влад, згідно з яким судові повноваження складають компетенцію органів судової влади.

Але в усіх країнах палати (парламенти) виконують окремі функції, які умовно можна віднести до судових. В силу сказаного, доцільніше було б застосувати в даному контексті термін “квазісудові функції”. Ці функції, як було сказано вище, не мають доктринального пояснення, а мають історичне походження і їх необхідно віднести до тих часів, коли парламенти боролися за обмеження влади монархів, зокрема і в сфері правосуддя. В наш час реалізація квазісудових повноважень не посідає помітного місця в повсякденній діяльності парламентів.

Розглядаючи цю сферу функціональної діяльності парламентів, необхідно звернути увагу на питання про визначення обсягу квазісудових повноважень вищих представницьких органів. Як правило, при розгляді цієї проблеми більшість дослідників, та і в навчальній літературі, обмежуються найчастіше дослідженням процедури імпічменту. Але цього, безумовно, не досить. На основі аналізу спеціальної літератури [169]⁶⁰⁷⁾ можна, на думку дисертанта, запропонувати більш розширене розуміння цього обсягу. Доцільно до нього віднести: а)процедуру імпічменту; б)право парламентів (палат) порушення перед судовими органами звинувачення проти вищих посадових осіб; в) оголошення амністій; г) право палат (парламентів) вирішувати спори про правомірність депутатського мандату і законності виборів.

Зазначимо, що до утвердження інституту парламентської відповідальності парламенти нерідко змушені були виконувати судові функції з метою вжиття заходів проти тих політичних діячів, які при виконанні своїх обов’язків якось заподіяли шкоду державним інтересам. Історично виникли й утвердилися в конституційній практиці три процедури участі парламенту у висуванні звинувачень таким особам.

Відповідно до першої процедури звинувачення посадовій особі висуваються парламентом і розглядаються звичайним судом, як правило, вищим у країні. В Італії, наприклад, згідно зі ст. 90 Конституції, Президент країни за державну зраду або зазіхання на Основний закон віддається до суду парламентом на спільному засіданні палат абсолютною більшістю голосів його членів. Для розгляду звинувачень проти нього, крім ординарних суддів Конституційного суду беруть участь ще 16 членів Суду, які обираються за жеребом із списку громадян, що складається парламентом (ст.135 Конституції). Стосовно Голови Ради міністрів і міністрів, то у відповідності із змінами ст. 96 (Конституційний закон №1 від 16 січня 1989 р.), за злочини, здійснені ними при виконанні своїх обов’язків, вони несуть відповідальність і після припинення ними своїх повноважень у порядку звичайного судочинства за дозволом Сенату або Палати депутатів [558]⁶⁰⁸⁾.

Згідно з другою процедурою справи щодо звинувачення високих посадових осіб розглядаються особливим судом, більш відомим як Вищий суд. Конституція Франції (ст.67) заснувала Високий суд правосуддя, що складається із членів, які обирають в рівній кількості палатами парламенту. Органічний закон про Високий суд правосуддя 1959 р. встановив, що Суд складається зі 24 суддів і 12 їх заступників. Декілька років тому (в 1993 р.) утворений Суд правосуддя республіки, який складається з 12 суддів і трьох судових магістратів Касаційного суду, один із них головує (ч.1 ст. 68-2 Конституції). Винятковим правом висування звинувачень перед таким судом володіє тільки парламент або одна з його палат [583]⁶⁰⁹⁾.

Третя процедура передбачає, що парламент сам розглядає справи щодо звинувачення посадових осіб, без допомоги будь-якого органу (нижня палата висуває звинувачення, а верхня здійснює суд). Ця процедура більш відома під назвою “імпічмент”. Президент США, наприклад, може бути підданий процедурі імпічменту в разі здійснення зради, хабарництва або іншого тяжкого злочину. Процедуру імпічменту здійснює Конгрес. Нижня палата — Палата представників — порушує справу і розглядає конкретні обставини, після чого справу і розглядає конкретні обставини, після чого приймає ухвалу про винність, виступаючи в якості суду присяжних. Конгресмени нібито вирішують голосуванням: винний або не винний Президент. Якщо винність президента буде підтверджена нижньою палатою, то справу розглядає Сенат під головуванням голови Верховного Суду. Для того, щоб “затвердити статті імпічменту”, необхідна проста більшість голосів Палати представників, а ухвалу про засудження приймається 2/3 голосів членів Сенату, тільки в цьому випадку він відсторонюється від влади. Якщо сенатори не наберуть 2/3 голосів, президент залишається на посаді. Аналогічні процедури встановлені конституціями інших держав. Приміром, процедура імпічменту в 1995 році була реалізована в Бразилії: в результаті за допущені правопорушення був відсторонений від влади президент Фернандо Коллар де Мелло [128]⁶¹⁰⁾.

Водночас, як показує аналіз державно-правової практики, в більшості країн усе частіше відмовляються від судових санкцій стосовно високих посадових осіб, віддаючи перевагу інституту політичної відповідальності, з одного боку, а з іншого - належній судові процедурі.

До квазісудових функцій, як уже зазначалось, безумовно, треба віднести і право парламентів у багатьох країнах оголошувати амністії. І хоча це повноваження не судове за своїм змістом, проте воно пов’язане з реалізацією судової влади її органами. За загальним правилом, конституції багатьох держав містять відповідні приписи. Зокрема, ст.92 Конституції України передбачає, що законом України оголошується амністія [544]⁶¹¹⁾. Аналогічні норми можна знайти і в конституціях Болгарії (п.14 ст.84), Македонії (ст.68), Молдови (ст.66), Угорщини (ст.19), Російської Федерації (ст.103) та інших нових держав Європи та Азії.

Отже, поряд із представницькою, законодавчою, установчою та контрольною, як головними функціями вищих органів народного представництва, парламенти багатьох країн здійснюють й чимало інших функцій. Це насамперед технологічні (організаційні), а також об’єктні функції, тобто ті, що опосередковують зміст діяльності держави. Ці функції не залишаються незмінними. Вищі представницькі органи багатьох країн нині перебудовують свою діяльність, намагаються пристосуватися до нових умов суспільного життя.