4.2. Конституційна регламентація повноважень парламентів

Одним із суттєвих показників демократичності відповідної держави – це адекватність конституційно-правового оформлення державних інститутів тієї чи іншої країни прогресивним досягненням світової теоретичної думки. Передусім у демократичних конституціях втілюються доктринальні положення теорії народного суверенітету і парламентаризму. При цьому центральне місце відводиться представницьким органам народу, через які народ опосередковано здійснює владу, що йому належить.

Аналіз свідчить про те, що в конституціях більшості держав світу при визначенні компетенції державних органів головна увага зосереджена на регламентації парламентських повноважень. До парламентських прерогатив відносять: прийняття законів (законодавчі), представницькі, контрольні, установчі. Названі прерогативи – загальновизнані у світовій конституційній науці і практиці. Нерідко в конституціях встановлюється, що фінансові питання, в першу чергу податки, є предметом виняткової компетенції парламенту, що йому належить обмежене право ратифікації і денонсації міжнародних договорів.

Безумовно, їх зміст, обсяг і особливо співвідношення між собою неоднакові в різних країнах. Як міркує І.В.Котелєвська [449]⁴⁷⁷⁾, на різні комбінації елементів компетенції безпосередньо впливає і зміна становища, і зміна державного курсу і самих конституційних інститутів.

Розглянемо зміст цих повноважень з точки зору їх конституційної регламентації.

Наукова розробка повноважень парламентів з точки зору світової теорії і практики парламентаризму вимагає відмови від стереотипу розуміння парламенту тільки як органу законодавчої влади. Така характеристика парламенту як державного інституту міститься в конституціях і законах, дається у наукових працях. Переважно така характеристика укорінилась і в масовій громадській свідомості.

Така характеристика парламенту є однобічною, неповною. І в минулому, та й тепер чимало дослідників звертають увагу на зв’язок парламенту і народу, інтересів депутатів і виборців. Адже саме виборність парламентів дозволяє виборцям вбачати свою співпричетність з ними. Парламент як єдиний загальнонаціональний виборний колективний орган виявляє свою визначальну властивість - представництво. Для нього це є спосіб свого формування як органу державної влади, і спосіб діяльності, й імператив функціонування. Як було показано вище, парламент розглядається як виразник інтересів і волі нації (народу), тобто усієї сукупності громадян певної держави. Тому його іноді позначають як орган національного або народного представництва.

Щодо представницьких повноважень парламенту, то, як правило, конституції їх не встановлюють. Найчастіше вони обмежуються фіксацією того положення, що парламент є представником народу. Наприклад, п.1 ст.66 Конституції Іспанії містить такий припис: “Генеральні кортеси представляють іспанський народ і складаються з Конгресу депутатів і Сенату” [557]⁴⁷⁸⁾. Аналогічні положення зафіксовані також у конституціях Бельгії, Люксембургу, Нідерландів, Фінляндії та деяких інших держав.

Ще одним варіантом визнання на конституційному рівні парламенту органом народного представництва є положення Основних Законів деяких держав (зокрема, § 4 Форми правління Швеції, ст. 41 Конституції Японії, ст. 19 Конституції Угорщини, ст. 76 Конституції Узбекистану), в яких цей орган проголошується вищим органом державної влади. Прикладом закріплення такої ролі парламенту може бути і відповідний припис в Конституції Республіки Куба (ст. 67): “Національна Асамблея народної влади є верховним органом державної влади. Вона представляє і виражає суверенну волю всього трудового народу” [561]⁴⁷⁹⁾.

Цікавими, з нашої точки зору, є аргументи проф. Л.Т.Кривенко, яка вважає, що роль парламенту як представницького органу базується на таких фундаментальних засадах: 1) джерелі влади; 2) його призначенні; 3) характері даного органу; 4) важливості і масштабах його компетенції [453]⁴⁸⁰⁾.

Парламент наділяється владою безпосередньо народом. Отримуючи на виборах “представницький мандат”, депутати парламентів повинні виражати волю тих, кого вони репрезентують. Одні концепції, і відповідно конституції та виборчі закони, визнають депутатів виразниками інтересів нації, народу, суспільства. Наприклад, Конституція Португалії (п.3 ст. 152) містить припис про те, що депутати представляють усю країну, а не округи, від яких вони обрані. Ст. 67 Конституції Італії фіксує положення, згідно з яким, кожний член парламенту представляє націю і виконує свої функції без імперативного мандата.

Друга доктрина одночасно розглядає депутатів і як представників своїх виборців, свого виборчого округу. Так, ст. 8 Федерального закону “Про статус депутата Ради Федерації і статус депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації” докладно регулює відносини депутатів зі своїми виборцями.

Третя точка зору допускає поєднання в діяльності депутатів інтересів своїх виборців та інтересів суспільства. Вона найбільш характерна для соціалістичних країн і пов’язана з імперативним мандатом.

Четверта – визнає депутата не пов’язаним жодними інтересами і який діє в силу своєї власної позиції. Наприклад, відповідно до ст. 38, абз. 1 Основного Закону ФРН депутати є представниками всього народу, не пов’язані наказами або дорученнями і підкоряються тільки своїй совісті.

Така інтерпретація, на думку відомого німецького ученого-конституціоналіста К.Хессе, невіддільна від умов теперішньої парламентської діяльності і виникаючих при цьому проблем, розв’язанню яких служить наведене конституційно-правове нормування. В тій самій мірі, в якій сучасний парламент є органом, де у процесі боротьби думок повинно бути знайдено по можливості правильне рішення у розумінні раціональності, і сучасний депутат відповідає уявленню про незалежність депутата. Сучасний депутат, відповідно до конституційно-правового регулювання Основного Закону, є професійним політиком, функціонером союзу або експертом, які об’єднані партією або у самій партії для колективної дії і можуть здійснювати свої наміри тільки шляхом єдиних і спільних дій фракції і партії. У такому разі вільний мандат не виключає ні співробітництво партій у підготовці політичного рішення в парламенті, ні зв’язок депутатів зі своїми партіями, ні директиви, які розробляються і провадяться фракціями. З іншого боку, вільний мандат усе ж обмежує цей зв’язок і є елементом вільного політичного розвитку в середині партій і фракцій, який становить суттєву передумову всього демократичного ладу [269]⁴⁸¹⁾.

Незважаючи на різноманітне сприйняття “представницьких мандатів”, у цілому є розуміння того, що члени парламентів повинні відображати суспільні інтереси. Невміння і небажання вловити їх, зрозуміти і виразити, нездатність правильно виразити інтереси суспільства згубно впливає на виконання парламентом своїх функцій. Звернемося до прикладів із практики парламентів окремих держав.

Можна згадати гостру дискусію у французькому, німецькому та інших парламентах напередодні Першої світової війни: голосування “за” або “проти” воєнних кредитів різко розділило позиції партій, змінило воно і ставлення виборців до самих парламентів. Ще однією ілюстрацією може служити ситуація 1995-1996 рр.,

коли парламент України багаторазово “розколювався” по відношенню до оцінки проекту власної Конституції: партійні фракції давали різні оцінки, хоча тиск суспільних сил і громадської думки спонукали нерідко до інших ухвал.

Зауважимо, що в юридичній літературі вказується й на інші аспекти представництва. На думку І.В.Котелєвської, це можуть бути вловлювання, суспільних інтересів шляхом “відображення” їх у законах, інших актах, контрольні та інші публічні дії. Відображення громадської думки парламентом може бути здійснене також у тій чи іншій формі – це позиції депутатів, фракцій і комітетів, парламенту в цілому як відносно тих чи інших явищ державного і суспільного життя, так і подій міжнародного життя [449]⁴⁸²⁾. Тобто, парламент має бути своєрідним “дзеркалом суспільства”, і в якості такого він виконує найважливішу свою соціальну роль – представництво народу.

Як з точки зору важливості, так і об’ємності головними є повноваження відносно прийняття законів, які складають головну частину компетенції парламентів. З теоретичної точки зору право парламенту законодавствувати випливає з постулатів конституційної доктрини. Ш.Монтеск’є і Ж. - Ж. Руссо, наприклад, обгрунтовували верховенство законів тим, що вони суть акти загальної волі народу і регулюють найбільш важливі,типові і сталі суспільні відносини.

Із часом в єдине поняття закону були виявлені два аспекти: формальний і матеріальний. Ще на початку ХХ ст. Л.Дюгі писав: “З формальної точки зору законом буде будь-яке визначення, що походить від органу, який у даній країні розглядається як безпосередній виразник суверенної волі колективності, що утворює основу держави... З матеріальної точки зору законом буде всілякий акт, який за своєю сутністю є законом, незалежно від державного органу, який його створив” [227]⁴⁸³⁾. А це теоретичне розщеплювання закону, як вказується в юридичній літературі, служить обгрунтуванням т.зв. делегованого законодавства.

Звичайно, прихильність до тієї чи іншої теорії про місце і роль парламентів у державному механізмі найбезпосередніше впливає на їхній обсяг конституційних повноважень у сфері законотворчості. Наприклад, Конституція США в ст.1 розд. 1 встановила досить жорстку норму про те, що “всі ухвалені тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові Сполучених Штатів ...”. Цікаво зазначити, що Верховний суд США у знаменитому процесі Youngestoun Sheet and Tabe Co. a. Sawyer (під час Корейської війни сталеливарники погрожували страйком, щоб домогтися кращих умов трудового найму. З метою недопущення зриву в потоці військових поставок президент Гаррі Трумен тимчасово взяв ці сталеливарні заводи під свою президентську руку. На подану власниками заводів скаргу, Верховний суд ухвалив, що президент діяв антиконституційно) [235]⁴⁸⁴⁾.

У державах, які визнають принцип парламентського верховенства (у першу чергу Великобританія та інші країни британської Співдружності), прий­нято вважати, що парламент володіє правом творення законів з будь- якого питання, і що ніякий інший орган не має права законодавствувати інакше, як із дозволу парламенту. Однак конституційній практиці відомі чимало обмежень законодавчої влади парламенту, на чому ми зупинимося нижче.

Що ж стосується законодавчих прав парламентів, то, за загальним правилом, обсяг їх конституціями не встановлюється. Деякі зарубіжні вчені пояснюють це тим, що нібито закріплення переліку питань, з яких правотворча діяльність може здійснюватися тільки парламентом, призвело би на практиці до обмеження його законодавчих повноважень.

Відомий російський вчений Б.С.Крилов з цього приводу писав: “Відсутність певних меж між змістом закону і змістом актів виконавчих органів пояснюється небажанням в усі часи наділяти парламент винятково компетенцією з почуття страху перед народним представництвом” [48]⁴⁸⁵⁾. А британські конституціоналісти Уейд і Філліпс вказують на те, що справжня законодавча влада належить кабінету, який знаходиться під постійним тиском з боку громадської думки всіх відтінків, яка розраховує на те, що законодавча діяльність парламенту надасть їй задоволення або подасть допомогу [267]⁴⁸⁶⁾.

Досить своєрідна практика, що склалась в соціалістичних країнах. Як уже нами зазначалось, органи цих держав, які вважаються представницькими і законодавчими, в силу характеру своєї діяльності - на тимчасовій основі - не пристосовані та і не можуть здійснювати самостійно законодавчу діяльність. Їх компетенція здійснюється в основному вищими колегіальними органами (президіями, постійними комітетами або державними радами), які з питань, віднесених до сфери законодавства, оперативно видають укази, що підлягають затвердженню на найближчих сесіях верховного представницького органу. Ці укази мають силу закону. Наприклад, ст.ст. 87, 88 Конституції Куби до числа повноважень Державної Ради Куби, відносить видання декретів - законів у період між сесіями Асамблеї; ці акти, які є законами в матеріальному розумінні цього слова, можуть бути відкликані повністю або частково Асамблеєю [561]⁴⁸⁷⁾.

І все ж існують держави, де компетенція парламентів у різних галузях їхньої діяльності на конституційному рівні регламентується досить повно. Так, конституції Данії, Ісландії, Норвегії в різних главах визначають те коло питань, яке може регламентуватись тільки законом. Загальною рисою конституційної регламентації законодавчих повноважень парламентів для всіх цих країн є те, що Основні Закони водночас надають їм право приймати закони з будь-яких інших питань, які вони вважають, що вимагають законодавчого регулювання.

Та чи не найбільш вдало здійснюються регламентація парламентських повноважень у конституційних актах Швеції. Форма правління 1974 р., наприклад, має спеціальну 8 главу, в якій об’єднані норми, якими встановлюється виняткова законодавча компетенція Риксдагу, його альтернативна компетенція та урядова компетенція щодо видання підзаконних нормативних актів. До того ж до виняткової компетенції Риксдагу віднесені найбільш важливі питання.

Своєрідною моделлю конституційного регулювання законодавчих повноважень парламенту служить Конституція Португальської Республіки. В ній, зокрема, є спеціальна друга глава, присвячена законодавчій компетенції. При цьому ст. 167 регламентує ті сфери суспільного життя, в яких Асамблея Республіки володіє винятковою компетенцією прийняття законів (наприклад, вибори органів державної влади, режим референдуму, організація і діяльність Конституційного суду, організація національної оборони, режиму стану облоги і надзвичайного стану, політичні партії та асоціації, засади системи освіти, статус посадових осіб органів державної влади тощо).

Не можна не помітити тенденції, яка бере свій початок із Конституції Франції 1958 року. Мова йде про закріплення переліку законодавчих прав парламенту. Оскільки в такому “переліку” дається вичерпне коло питань, за якими парламент може законодавствувати, можна стверджувати, що така регламентація по суті спрямована на обмеження повноважень парламенту в сфері законодавства. До речі, саме такий підхід запропонований і в Конституції України 1996 р.

У цілому знаходить своє підтвердження висновок зроблений раніше в спеціальній літературі щодо класифікації парламентів, виходячи із офіційної регламентації їхніх повноважень у сфері законодавства. За цим критерієм їх умовно поділяють на три групи: парламенти з абсолютно необмеженою законодавчою компетенцією, відносно обмеженою та абсолютно обмеженою законодавчою компетенцією [73 ]⁴⁸⁸⁾.

До першої групи парламентів доцільно зарахувати ті з них, які за конституцією наділені правом приймати закони в різних сферах державного і суспільного життя, з будь-яких питань і з будь-яким ступенем деталізації правових норм. До таких відносять, як уже було показано нами, парламенти Великобританії, Греції, Японії. Типовим для визначення законодавчих повноважень таких парламентів є конституційне положення, виражене в стандартній формулі: “парламент приймає закони, без вказівки переліку питань”. Хоча на практиці повноваження парламентів цих країн обмежуються різними способами, і в першу чергу за допомогою делегованого законодавства виконавчій владі з певних питань.

До другої групи доцільно віднести парламенти із законодавчою компетенцією, рамки якого є рухомими. Це – парламенти тих федеративних держав, чиї конституції розмежовують компетенцію федерації та її суб’єктів і передбачили сферу спільної компетенції, і де пріоритет належить федерації. Наприклад, у ФРН федерація наділена винятковою і конкуруючою законодавчою компетенцією. При цьому в сфері конкуруючої компетенції землі можуть законодавствувати у тому випадку, якщо це право не використовується федерацією [587]⁴⁸⁹⁾. Цілком закономірно до цієї групи зараховують парламенти країн, які мають у своєму складі автономні утворення (наприклад, Іспанія).

У третю групу можна об’єднати парламенти з абсолютно обмеженою законодавчою компетенцією (Франція, Україна і ряд ін.).

Однак необхідно підкреслити умовний характер такої класифікації, оскільки вона побудована на конституційній регламентації цих повноважень і, звичайно, не враховує реального статусу парламентів і тенденцій їхнього розвитку. Правильно вказується в літературі, що для виявлення реальних законодавчих повноважень необхідно розглянути цілу низку питань як юридичного, так і фактичного характеру, які безпосередньо або опосередковано впливають на повноту парламентських повноважень у сфері правотворчості. До такого кола питань можна віднести: кому належить право тлумачення законів, а також оцінки їх конституційності; чи припускається зміна або скасування закону іншими нормативними актами; чи може використовуватись для ущемлення законодавчих прав парламенту референдум; якою мірою впливає на законотворчість парламенту інститут відкладального вето глави держави; наскільки повно на практиці парламент використовує свої законодавчі повноваження.

Контрольні повноваження – традиційно вважаються прерогативою парламентів. Теоретично вони випливають з самої природи представницького правління, яке, за словами Дж.Ст. Мілля, “означає, що весь народ або значна його частина користується через періодично обраних ними депутатів вищою контролюючою владою (курсив наш - А.Г.)” [240]⁴⁹⁰⁾. На його думку, парламенти мають забезпечувати за собою верховний контроль над усіма справами. У будь-якому випадку йому належить контроль над усіма діями урядової влади.

Конституційна практика сприймає цю доктринерську тезу, а тому контрольні повноваження входять до компетенції практично всіх парламентів, незалежно від форм правління, остання впливає тільки на обсяг даних повноважень.

Аналіз текстів конституцій показує, що ці повноваження дістають різне віддзеркалення в Основному Законі тієї чи іншої країни. Наприклад, ст. 165 Конституції Португальської Республіки, яка, до речі, має назву “Повноваження з контролю”, так визначає компетенцію Асамблеї Республіки в цій сфері: а) наглядає за дотриманням Конституції та законів і дає оцінку актам Уряду та Адміністрації; б) дає оцінку застосуванню актів про запровадження стану облоги або надзвичайного стану; в) дає оцінку з метою відмови в ратифікації або внесення поправок до декретів-законів; г) приймає звіти держави та інших публічних установ; д) дає оцінку річним і підсумковим звітам про виконання планів. Крім цього, ст.ст. 193 і 194 передбачають, що уряд та його члени несуть політичну відповідальність перед Асамблеєю Республіки, (п.1 ст.195 - розгляд Програми уряду, а п.1 ст. 197 містить норму про те, що парламент може прийняти резолюцію осуду Уряду з питань здійснення його програми або з питань, що представляють національний інтерес) [573]⁴⁹¹⁾.

Цікаво зазначити, що одна з найдавніших конституцій - Конституція Швейцарії 1874 р., яка з відповідними змінами є і понині чинною, покладає у п.11 ст.85 на Федеральні збори (парламент) повноваження здійснення вищого нагляду за союзною адміністрацією та союзною юстицією [605]⁴⁹².⁾

Водночас конституції деяких постсоціалістичних країн при регламентації повноважень парламентів у згаданій сфері державної діяльності обмежується тільки загальними приписами. Так, в ст.62 болгарської Конституції зафіксовано, що Народні збори, тобто парламент, здійснюють парламентський контроль. А ст.68 Конституції Македонії має таке формулювання: “Збори Республіки Македонія здійснюють контроль за Урядом та посадовими особами, які підзвітні Зборам” [568]⁴⁹³⁾.

Найчастіше, як вказується в літературі, контрольні повноваження парламентів знаходять своє відображення у вигляді процедурного регулювання. Типова в цьому відношенні конституційна практика ФРН. В Основному Законі цієї країни можна знайти тільки деякі повноваження Бундестагу (наприклад, ст.44 надає право йому створювати слідчі комітети).

Не вдаючись у детальний аналіз форм контролю за діяльністю урядів, які застосовуються парламентами різних країн (вони розглядаються нижче окремо), тут доцільно підкреслити, що вони зачіпають не тільки уряд і адміністрацію. Контроль в окремих випадках розповсюджується і на главу держави, судову владу, місцеве самоврядування, збройні сили та ін.

Ряд контрольних прав надають конституції парламентам щодо глави держави. Парламенти Данії, Норвегії, Швеції (відповідно Фолькетинг, Стортинг, Риксдаг) встановлюють порядок престолонаслідування, управління країною на випадок неповноліття короля, його відсутності або хвороби. А Фолькетинг і Стортинг володіють правом обрання нової королівської династії на випадок вакантності престолу. В Данії необхідне рішення парламенту на одруження короля. Парламенти цих країн можуть визнати монарха, який знаходиться понад 6 місяців за кордоном, таким, що залишив престол.

Специфічним інститутом у багатьох країнах є омбудсмани - особливі представники парламенту для контролю за діяльністю цивільної та військової адміністрації, а в Швеції - також судів і органів місцевого самоврядування.

Нарешті, конституції багатьох держав надають у тій чи іншій мірі парламентам повноваження на притягнення глав держав і міністрів до відповідальності в порядку імпічменту.

Повноваження парламентів надавати згоду на встановлення податків та інших джерел державних доходів і визначати асигнування на державні потреби є найдавнішою їхньою прерогативою: в Англії, наприклад, парламент набув право встановлювати податки в ХІІІ ст., а приймати закони - в ХV ст., у Франції - відповідно в ХІV і XVIII ст.ст. Фінансові повноваження не тільки найдавніші, а на думку дисертанта, є винятковою прерогативою парламенту. Відчуження певної частини доходів дорослих громадян у вигляді податків та різного роду зборів може бути встановлена тільки органом народного представництва: вважається, що тільки сам народ вправі брати на себе добровільно цей обов’язок. В цьому, кажучи словами В.Орландо, історичні підвалини представництва, і в цьому також ще й дотепер, на практиці, головна сила, і головна мета його [249]⁴⁹⁴⁾.

У даному контексті звертаємо увагу на висловлювання Дж. Ст. Мілля, який говорив, що вотування податків - це обов’язок народного представницького зібрання. Від парламенту вимагається тільки його згода, і єдина влада, яка йому надана, це - відмова [240]⁴⁹⁵⁾.

В Конституції Японії, наприклад, зафіксовані положення, згідно з якими уряд розпоряджається державними фінансами на підставі ухвал парламенту (ст.83). Запровадження нових та зміна існуючих податків може відбутися тільки на підставі закону, який приймається парламентом (ст.84). Ніякі державні кошти не можуть бути витрачені та ніякі державні грошові зобов’язання не можуть бути прийняті інакше, як за рішенням парламенту (ст.85) [586]⁴⁹⁶⁾.

Конституції більшості держав виділяють також установчі повноваження парламентів, тобто їхню участь у формуванні державних інститутів (урядові і міжвідомчі структури, судові органи, лічильні або контрольні палати, наглядові ради з питань діяльності національного банку і засобів масової інформації тощо). Ступінь конституційної регламентації цих повноважень визначається, як і в інших випадках, устроєм державної влади і обсягом загальної компетенції парламентів у механізмі державного владування.

У ФРН Бундестаг бере найактивнішу участь у формуванні вищих органів федерації. Згідно з нормами Основного Закону, Бундестаг обирає федерального канцлера (ст.67) депутати палати складають половину членів Федеральних зборів, які обирають Федерального президента (ст.54). Бундестаг обирає також половину членів Федерального конституційного суду (ст.94. абз.) і таку ж кількість членів Комітету по виборах федеральних суддів (ст.95 абз.2) [587]⁴⁹⁷⁾.

До вищевикладеного необхідно додати, що відповідно до конституційних норм, зафіксованих в Основних Законах більшості держав, установлюються в кожній країні система центральних і місцевих органів управління та місцевого самоврядування, принципи організації державної служби, судово- прокурорської системи й порядку формування органів суду і прокуратури, визначення правового становища церкви і засад взаємовідносин церковних і державних органів.

Такими є основні конституційні положення, які регламентують повноваження парламентів. На їх основі нижче буде показано реальне становище парламентів у сучасному світі з урахуванням різних факторів, які чинять на них досить суттєвий вплив.