35. Историческая специфика и эволюция германской государственной службы.

Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, где функционирует карьерный тип государственной службы. Образование чиновничества в качестве касты особо доверенных лиц, облеченных исключительными функциями и полномочиями, по времени относится к первой половине XVII в. к эпохе позднего абсолютизма. Родиной германского чиновничества считается Пруссия. В начале XVIII в. прусский король Фридрих-Вильгельм I провел реформу управления и после 1728 г. создал несколько высших инстанций государственного управления: кабинет министров, по иностранным делам, тайный совет цензуры и юстиции, генеральный директорат по общим вопросам управления. Управление Пруссией было централизовано. Существовали ландраты. земские чиновники, назначавшиеся королем из дворян по рекомендации дворянских собраний. Ландраты были сословными учреждениями. На них были возложены общегосударственные функции, и они являлись органами центральной власти. В городах члены городских советов (магистратов) также назначались правительством. В свободных крестьянских общинах управление производилось старостами, которые избирались сельским сходом или занимали свою должность по имущественному цензу. В тот период на службу люди отбирались по принципу личной преданности. Чиновники вербовались, как правило, из состава армии, т.е. изначально ориентировались в своей деятельности на приказ, порядок и дисциплину (преимущественно офицеры). Назначались чиновники на должность специальным актом верховной власти короля, только по приказу короля они могли оставить службу. Чиновничество отличалось своими качествами, как положительными - самоотверженностью, преданностью, добросовестностью, так и отрицательными - педантизмом, высокомерием, формализмом. Т.е. прусский административный стиль отличался эффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с другой стороны – низким творческим потенциалом и недоверием к демократии. Таким образом, система государственной службы исторически возникла как отделенная от общества группа, имевшая с государством особые отношения личной преданности и верности. Главным принципом, на котором основывалась государственная служба Германии, была обязанность личной преданности - Dienst- und Treupflicht. Этот принцип позднее оформился в правовых и организационных формах как специфический институт "особых служебных отношений верности".

В конце XVIII в. в качестве обязательного условия назначения чиновников была введена сдача специальных экзаменов. Начиная с 1794 г., прусское право именует чиновников "слугами государства", а не монарха. Вводятся положения о правах и обязанностях чиновников, устанавливающие минимальные правовые гарантии против произвольного увольнения. Регулирование правового положения чиновников находилось в тесной связи с выяснением их политической благонадежности. До 1848 г. ограничивалась политическая деятельность служащих. После 1848 г. чиновникам формально разрешалось пользоваться активным и пассивным избирательным правом, а также участвовать в партийно-политической и парламентской жизни. Однако в целом для государственных служащих было характерно соблюдение политической нейтральности. В прямой связи с вопросом политической благонадежности регулировалась и проблема дисциплинарной ответственности чиновников. В 1844 г. был издан приказ о судебной и дисциплинарной ответственности, по которому вводилось два положения: увольнение вследствие неправильного ведения дел или потери необходимой квалификации. Постепенно возникает понятие "политический чиновник". Сама практика смены кабинетов или министров ставила вопрос о необходимости замены некоторых должностей высших чиновников. Эта тенденция начала проявляться в Пруссии и империи еще при Бисмарке, который придавал большое значение институту высших руководителей. В специальном указе от 31 августа 1899 г. был дан полный перечень должностей категории политических чиновников. Смысл введения этого института заключался в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят или уходят наиболее близкие к нему чиновники. Этим обеспечивалась политическая лояльность прочих чиновников.

Спецификой развития института государственной службы Германии является то обстоятельство, что основные характеристики немецкого чиновничества оставались неизменными на протяжении всей истории. Во времена Веймарской республики, после прихода к власти национал-социалистической партии (1933 г.) правовое положение государственных служащих оставалось без изменений, сохранялись особые государственно-служебные отношения. В законе 1933 г. о статусе профессионального чиновничества была в полном объеме восстановлена обязанность их верности. В послевоенный период на территории Германии существовало два различных по идеологии государства. В Западной Германии законодательство о чиновниках развивалось исходя из принципа карьерности службы. Основной Закон Федеративной Республики Германия в ст. 33 восстановил институт профессиональных чиновников на базе традиционных "отношений служебной верности". Была проведена процедура денацификации, через которую прошли все немецкие чиновники. Их не лишили пенсий, но саму процедуру выдержали не все. В Восточной Германии, наоборот, под влиянием СССР особый статус чиновников был изменен, и введен принцип единых трудовых отношений, хотя принцип верности чиновников в ГДР во многом был заменен принципом верности правящей партии (СЕПГ). После объединения Германии в 1990 г. для восточно-немецких чиновников были сохранены стаж работы и право на пенсию, причем на работников аппарата СЕПГ это не распространилось. Рассматривая в историческом плане развитие немецкого чиновничества, можно отметить, что "принцип верности" является краеугольным камнем формирования системы государственной службы Германии. Государственная служба в Германии развивалась достаточно специфичным образом, карьерная служба имеет глубокие исторические корни. Чиновничество в ФРГ рассматривается как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает интересы государства и народа, защищает общее благо.

В послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии – ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

Почетные чиновники

Институт почетных чиновников — специфическое немецкое изобретение. К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность, которая не предполагает ни оплаты, ни каких-либо специальных льгот. Тем не менее само звание почетного чиновника является в глазах германских сограждан статусным отличием получившего его человека, что, учитывая в целом высокий престиж чиновника в немецком обществе, дает ему определенные моральные преимущества. Обычно такого рода должности предполагают участие в каких-либо комитетах или комиссиях и представляют грубый аналог некоторых видов нашей работы "на общественных началах".

В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.

Современная государственная служба Германии развивается на основе тех же принципов, что и в других западных странах. Престиж и эффективность деятельности чиновников по-прежнему высоки, вследствие этого сама проблема модернизации стоит не так остро. В целом в Германии процесс реформ не подчиняется какому-то единому государственному плану. Реформирование службы происходит преимущественно эволюционным путем.