9.2. Сутність, функції та принципи

організації місцевих фінансів

Місцеві фінанси займають важливе місце у фінансовій системі країни поряд

з державними фінансами, фінансами суб'єктів господарювання і фінансами

домогосподарств. Головною передумовою існування місцевих фінансів як ок-

ремої і специфічної ланки фінансової системи країни є конституційне закріп-

лення інституту місцевого самоврядування — права територіальної громади

самостійно вирішувати питання місцевого значення відповідно до чинного за-

конодавства. Повноцінне функціонування місцевого самоврядування потребує

розмежування завдань, повноважень і відповідальності між державою в особі

її владних структур і органами місцевого самоврядування. Таке розмежування

передбачає відповідний поділ джерел і забезпечення адекватними обсягами фі-

251

Розділ 9

нансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів державної і місце-

вої влади.

Місцеві фінанси як економічна категорія — система економічних відносин,

пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фінансових ресурсів,

необхідних органам місцевого самоврядування для виконання покладених на

них завдань. Таким чином, у запропонованому визначенні можна виділити

такі характерні особливості:

1) зв'язок із більш загальною і вихідною категорією — фінансами, яка, як

зазначалося у попередніх розділах, є системою економічних відносин, пов'язаних

з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту;

2) у процесі здійснення цих відносин відбуваються формування, розподіл і

використання централізованих фінансових ресурсів, які головним чином функ-

ціонують у фондовій формі;

3) цільова підпорядкованість цієї системи відносин — це забезпечення ор-

ганів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами, необхідними для ви-

конання покладених на них функцій і завдань.

Проте правильність такого визначення потребує свого практичного підтвер-

дження, а саме з'ясування таких питань: наскільки незалежні органи місцево-

го самоврядування від центральної влади, чи володіють вони достатніми фі-

нансовими ресурсами для виконання своїх завдань, чи можуть вони самостійно

ними розпоряджатися.

У сучасній науковій літературі України та країн пострадянського простору

місцеві фінанси досліджуються в контексті функцій, завдань і ролі органів

місцевого самоврядування. У зв'язку з цим важливими є питання про розме-

жування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування;

обґрунтування доцільності надання окремих державних повноважень органам

місцевого самоврядування і гарантування відповідного фінансового забезпе-

чення їх виконання; окреслення складу і визначення обсягів фінансових ре-

сурсів, які надходять у розпорядження органів місцевого самоврядування; за-

безпечення самостійності й ефективності у їхньому використанні; державна

фінансова підтримка місцевої влади.

Зміст місцевих фінансів як системи економічних відносин, пов'язаних з

формуванням, розподілом та використанням фінансових ресурсів, необхідних

органам місцевого самоврядування для виконання покладених на них завдань,

детальніше виявляється у функціях, які вони виконують. Як відомо, функції

— вияв суті кожної економічної категорії. Говорячи про функції, тим самим

розкривається призначення і роль певної категорії.

Оскільки місцеві фінанси не можна розглядати відокремлено від фінансів

загалом, а місцеві фінанси виступають як складова фінансової системи країни,

то функції фінансів і місцевих фінансів тісно пов'язані між собою, а призна-

чення останніх зумовлено сутністю, функціями і роллю фінансів як однієї з

найважливіших економічної категорії ринкового господарства. Місцевим фі-

нансам притаманні такі функції: розподільна, контрольна та стимулююча.

252

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Розподільна функція місцевих фінансів виявляється у порядку формуван-

ня доходів і видатків місцевих бюджетів, цільових фондів органів місцевого

самоврядування, за допомогою яких проходить складний процес забезпечення

їх фінансовими ресурсами, необхідними для виконання покладених на місце-

ве самоврядування завдань. Кошти, що акумулюються у місцевих бюджетах і

цільових фондах, розподіляються і використовуються на задоволення різно-

манітних місцевих потреб. Крім того, через систему міжбюджетних відносин

фінансові ресурси, зосереджені на загальнодержавному, обласному і районно-

му рівні, перерозподіляються між окремими адміністративно-територіальни-

ми одиницями з метою проведення фінансового вирівнювання.

Контрольна функція місцевих фінансів реалізується, зокрема, в діяль-

ності органів місцевого самоврядування при складанні проектів місцевих бю-

джетів, їх розгляді і затвердженні, а також виконанні і складанні звіту про

виконання місцевих бюджетів. Сфера дії контрольної функції не обмежується

місцевими бюджетами, а включає інші фонди грошових коштів та загалом усі

фінансові ресурси та майно, які знаходяться у розпорядженні місцевого само-

врядування. Контрольна функція місцевих фінансів спрямована на забезпе-

чення передбачених пропорцій розподілу і перерозподілу фінансових засобів,

їх цільове та економне використання.

Стимулююча функція місцевих фінансів полягає у створенні таких умов,

за яких органи місцевого самоврядування стають безпосередньо зацікавлени-

ми у збільшенні обсягів доходів бюджетів, додатковому залученні надходжень

як загально державних, так і місцевих податків і зборів, пошуку альтернатив-

них джерел доходів, ефективному використанні фінансових ресурсів, які над-

ходять у їх розпорядження. Реальним втіленням стимулюючої функції є чин-

ний порядок формування власних доходів місцевих бюджетів, заохочення

перевиконання запланованих показників надходжень загальнодержавних

податків і зборів, самостійність у використанні додатково залучених коштів

таін.

Аналіз чинної законодавчої бази, яка регламентує функціонування місце-

вого самоврядування в Україні, дає можливість виділити такі основні принци-

пи організації місцевих фінансів, що передбачають:

— обов'язкове розмежування функцій і повноважень між державною вла-

дою та місцевим самоврядуванням;

— чіткий поділ доходних джерел, а також видатків між державним і місце-

вими бюджетами;

— надання відповідних власних доходів місцевому самоврядуванню;

— самостійність у формуванні та використанні фінансових ресурсів;

— державну фінансову підтримку несамодостатніх територіальних громад,

проведення фінансового вирівнювання;

— стимулювання збільшення доходів як державного, так і місцевих бю-

джетів;

253

Розділ 9

— раціональне та економне використання матеріальних і фінансових ре-

сурсів;

— здійснення постійного контролю за використанням наявних ресурсів;

— гласність та відкритість у формуванні та використанні фінансових ре-

сурсів місцевого самоврядування;

— залучення широких верств громадськості до прийняття рішень щодо

формування та використання фінансових ресурсів.

Таким чином, головним призначенням місцевих фінансів є забезпечення

фінансовими ресурсами діяльності органів місцевого самоврядування,

пов'язаної зі здійсненням ними своїх функцій і повноважень; найбільш повне

задоволення потреб населення територіальних громад та якісне надання ло-

кальних суспільних послуг; формування стимулюючого механізму щодо ра-

ціонального використання наявних матеріальних і фінансових ресурсів, по-

шуку додаткових джерел доходів.

Місцеві фінанси взаємодіють зі всіма іншими ланками і суб'єктами фінан-

сової системи країни в процесі розподілу і перерозподілу валового національ-

ного продукту. Найбільш тісний взаємозв'язок спостерігається з державними

фінансами, а в їх складі — з державним бюджетом, оскільки він є основним

джерелом, з якого надається фінансова допомога місцевим бюджетам у випад-

ках, коли заплановані видатки перевищують доходи, що надходять у розпо-

рядження органів місцевого самоврядування. Крім того, згідно з чинним за-

конодавством місцеві бюджети значною мірою формуються за рахунок

загальнодержавних податків і зборів, які повністю або частково зараховують-

ся до їх дохідної частини.

Населення адміністративно-територіальних одиниць, суб'єкти господарю-

вання всіх форм власності, що там діють, виступають платниками податків та

інших обов'язкових платежів, які також формують дохідну базу місцевих

бюджетів. За рахунок видатків з місцевих бюджетів проводиться фінансуван-

ня місцевого господарства, утримуються соціально-культурні заклади та орга-

ни управління, які надають громадянам локальні суспільні послуги.

Місцеві фінанси в межах фінансової системи взаємодіють з фінансовим, у

тому числі фондовим ринком, — при здійсненні органами місцевого самовря-

дування місцевих запозичень, а саме у процесі випуску, розміщення, обслуго-

вування та погашення місцевих позик. На етапі становлення і розвитку ринко-

вих відносин така діяльність органів місцевого самоврядування набуває все

більшого поширення.

254

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

9.3. Місцеві фінансові інститути та їх характеристика

Сутність місцевих фінансів як економічної категорії та зміст їх основного

призначення виявляються у складі місцевих фінансових інститутів, до яких

належать: місцеві бюджети, місцеві податки і збори, цільові фонди органів

місцевого самоврядування, комунальний кредит, місцеві позики.

Центральне місце у системі місцевих фінансів займають місцеві бюджети,

яких нині налічується понад 12 тис. До їх складу належать: бюджет Автоном-

ної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та

бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, се-

лищ, міст та їх об'єднань).

У місцевих бюджетах протягом останніх років зосереджується приблизно

третина бюджетних ресурсів країни; за їх рахунок проводиться задоволення

потреб населення відповідних територіальних формувань. Дохідна частина

місцевих бюджетів формується за рахунок власних і закріплених доходів, а

також міжбюджетних трансфертів.

Перелік власних і закріплених доходів визначений у Бюджетному кодексі

України на тривалу перспективу, що створює необхідні передумови для роз-

витку адміністративно-територіальних одиниць і здійснення перспективного

планування. Надходження власних доходів не враховуються під час визначен-

ня обсягів міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам, що сприяє вста-

новленню безпосередньої заінтересованості органів місцевого самоврядування

у нарощуванні дохідної бази. Закріплені доходи місцевих бюджетів станов-

лять основу для визначення податкової спроможності території, їх обсяги

впливають на розміри бюджетних трансфертів, що надаються місцевим бю-

джетам з Державного бюджету України.

За економічною природою власні доходи місцевих бюджетів — доходи, які

формуються внаслідок дій і рішень, прийнятих органами місцевого самовря-

дування. Власними можна вважати лише доходи місцевих бюджетів, які одно-

часно відповідають таким вимогам: територіальна локалізованість, безпосе-

редня залежність від діяльності місцевої влади, яка повністю їх контролює і

використовує на свій розсуд. Найбільш характерними прикладами власних

доходів є: місцеві податки і збори; платежі, запроваджені органами місцевого

самоврядування; доходи від комунального майна та підприємств комунальної

власності; штрафи та санкції, пов'язані зі справлянням власних доходів.

Закріпленими є доходи, які на довготривалій основі передаються до місце-

вих бюджетів у повному розмірі або у визначеній єдиній для усіх бюджетів час-

тині. За своєю сутністю це загальнодержавні податки, збори або доходи, що

традиційно формують дохідну частину місцевих бюджетів (податок з доходів

фізичних осіб, державне мито, плата за ліцензії та торгові патенти тощо). Від-

повідно до чинної бюджетної практики найбільш вагому частку закріплених

255

Розділ 9

доходів становить податок з доходів фізичних осіб, надходження якого роз-

поділяються між місцевими бюджетами окремих видів.

У доходи місцевих бюджетів надходять кошти з державного бюджету у ви-

гляді дотацій і субвенцій, які призначені для фінансування делегованих пов-

новажень органів місцевого самоврядування і проведення фінансового вирів-

нювання. Крім цього, надання міжбюджетних трансфертів спричинено

недостатністю власних і закріплених доходів для фінансування видатків ор-

ганів місцевого самоврядування. У сучасній бюджетній практиці застосову-

ються такі види міжбюджетних трансфертів: дотації вирівнювання, субвенції,

кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бю-

джетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації.

Частина доходів місцевих бюджетів обов'язково формується за рахунок

місцевих податків і зборів, перелік яких визначений у чинному законодав-

стві і нині включає 2 місцеві податки (з реклами і комунальний) і 12 місцевих

зборів (за паркування автотранспорту; ринковий; за видачу ордера на кварти-

ру; курортний; за участь у бігах на іподромі; за виграш на бігах на іподромі; з

осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; за право використання

місцевої символіки; за право проведення кіно- і телезйомок; за право прове-

дення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей; за видачу дозво-

лу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; з власників собак).

Органи місцевого самоврядування мають певні права щодо запровадження

місцевих податків і зборів, встановлення розмірів ставок і надання пільг окре-

мим платникам. Проте незважаючи на доволі великий перелік місцевих подат-

ків і зборів в Україні, вони не відіграють відчутної ролі у формуванні як до-

ходів місцевих бюджетів, так і загалом фінансових ресурсів органів місцевого

самоврядування.

Доходи місцевих бюджетів становлять основу фінансової бази органів міс-

цевого самоврядування, тобто є підґрунтям його фінансової незалежності. У

зв'язку з цим на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення

набувають питання зміцнення доходної бази місцевих бюджетів, яке можна

досягти перш за все шляхом реформування місцевого оподаткування, запро-

вадження місцевого податку на нерухоме майно, суттєвого розширення прав

органів місцевого самоврядування у сфері місцевого оподаткування.

У процесі витрачання коштів місцевих бюджетів яскраво виявляється зміст

основних функцій і завдань, що виконують органи місцевого самоврядування.

Склад, структура і динаміка бюджетних видатків віддзеркалюють державні,

регіональні та місцеві пріоритети соціально-економічного розвитку. Бюджетні

видатки дають можливість розкрити економічну сутність місцевих бюджетів

як фінансової бази місцевого самоврядування, існування якого підпорядковано

вирішенню основного завдання — забезпечення населення суспільними послу-

гами, всебічний і гармонійний розвиток всіх територій країни.

Структура видатків місцевих бюджетів підтверджує їх чітко окреслену со-

ціальну спрямованість, тому що на соціальний захист і соціальне забезпечен-

256

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

ня, утримання об'єктів соціально-культурної сфери витрачається більше ніж

70 % коштів місцевих бюджетів України. Не менш важливим напрямом вико-

ристання коштів місцевих бюджетів є видатки, пов'язані з економічною діяль-

ністю місцевої влади у сфері промисловості, будівництва, транспорту, зв'язку

та інших галузей місцевого господарства, охороною навколишнього природно-

го середовища.

На сучасному етапі розвитку нашої держави поставлено завдання реформу-

вання місцевих бюджетів, перетворення їх у ефективний інструмент соціаль-

но-економічного розвитку адміністративно-територіальних формувань. Вирі-

шити це завдання можлна шляхом зміцнення фінансової основи місцевого

самоврядування, вдосконалення регулювання міжбюджетних відносин, за-

провадження середньострокового планування місцевих бюджетів, посилення

їх інвеститційної складової, децентралізації бюджетної системи, підвищення

ефективності управління і посилення контролю за формуванням і використан-

ням коштів місцевих бюджетів, забезпечення прозорості бюджетного процесу

на місцевому рівні.

Наступним місцевим фінансовим інститутом є цільові фонди органів місце-

вого самоврядування, практика функціонування яких за роки незалежності

була досить суперечливою. Річ у тому, що у законодавчих актах, які ознамену-

вали відродження місцевого самоврядування на початку 1990-х років, було пе-

редбачено право органів місцевого самоврядування утворювати і використову-

вати позабюджетні фонди. Проте у наступні роки відбувалося поступове

згортання сфери їх функціонування шляхом включення до відповідних бю-

джетів. Згідно з Бюджетним кодексом України створення позабюджетних

фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки

Крим, органами місцевого самоврядування та іншими бюджетними установа-

ми не допускається.

Протягом останніх років лише приблизно 1 % сукупних доходів місцевих

бюджетів України формувався за рахунок відрахувань до цільових фондів:

фонди охорони навколишнього природного середовища; інші цільові фонди

місцевих рад; цільові фонди, утворені Верховною Радою Автономної Республі-

ки Крим, органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконав-

чої влади.

Самостійним інститутом місцевих фінансів є комунальний кредит — су-

купність економічних відносин, що виникають між органами місцевого само-

врядування, з одного боку, та фізичними і юридичними особами — з іншого боку,

за яких місцеве самоврядування виступає частіше у ролі позичальника, рідше

— кредитора. Чинне законодавство передбачає можливість створення місцеви-

ми радами комунальних банків та інших фінансово-кредитних установ.

Найбільш поширеною формою комунального кредиту є місцеві запозичен-

ня. У зарубіжних країнах практика місцевих запозичень досить поширена, а

облігації органів місцевої влади користуються попитом і довірою у населення,

держава всемірно сприяє здійсненню місцевих запозичень.