У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

— пошук ефективних умов запозичення коштів з погляду мінімізації вар-

тості боргу;

— недопущення неефективного та нецільового використання запозичених

коштів;

— забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нара-

хованих відсотків;

— визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовніш-

німи запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;

— забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку.

Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на

певних принципах (рис. 8.5).

Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і бага-

тостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення — вико-

ристання — погашення. На етапі залучення позик управління державним бор-

гом здійснюється в контексті бюджетного процесу. Зокрема, Законом України

"Про державний бюджет України" на відповідний рік установлюються гранич-

ні розміри боргу, вказуються обсяги державних запозичень із чіткою класифі-

кацією на внутрішні і зовнішні. У період залучення позик необхідно основну

увагу акцентувати на мінімізації затрат при погашенні боргу, враховуючи такі

основні аспекти:

—обсяги позик;

— форми і умови запозичення (відсоткові ставки і валюта; строки погашен-

ня і пільговий період; можливі загальноекономічні і політичні умови);

— структура позик (за кредиторами й формами позик).

Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї

системи управління державним боргом. Воно має базуватися на принципі мак-

симізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення.

Використання позик може бути:

— фінансовим, коли державні позики та кредити виступають джерелом фі-

нансування інвестиційних проектів і використовуються на розвиток націо-

нального виробництва. Цей спосіб є найпрогресивнішим видом використання

державного боргу. При цьому надзвичайно важливим є відбір конкурентних

високоефективних інвестиційних проектів, які б забезпечували повернення

одержаних ресурсів;

— бюджетним, за якого залучені ресурси спрямовуються на поточне спо-

живання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на

покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш

ефективним з існуючих;

— фінансово-бюдлсетним, коли запозичення використовуються як на фі-

нансування поточних бюджетних потреб, так і на інвестиційний розвиток еко-

номіки в цілому.

238

Принципи управління державним боргом

Безумовності — забезпе-

чення безумовного вико-

нання державою всіх зо-

бов'язань перед інвесто-

рами і кредиторами, які

держава як позичальник

взяла на себе

Збереження фінансової не-

залежності — підтримання

оптимальної структури бор-

гових зобов'язань держави

між резидентами і нерези-

дентами, поступове замі-

щення зовнішнього запози-

чення внутрішнім

Оптимізація структури

— підтримання опти-

мальної структури борго-

вих зобов'язань за стро-

ками обертання і пога-

шення, згладжування

"пікових платежів"

Мінімізація вартос-

ті державного боргу

— у тому числі за ра-

хунок довгостроково-

го викупу боргових

зобов'язань держави

з дисконтом

Мінімізація ризиків — диверсифі-

кація та оптимізація джерел запо-

зичень таким чином, щоб макси-

мально знизити вплив коливань

кон'юнктури світового ринку капі-

талів і спекулятивних тенденцій

ринку цінних паперів на ринок

державних зобов'язань

Прозорості — дотримання відкритості і повної

прозорості запозичень, починаючи від розгля-

ду доцільності їх залучення до остаточного по-

гашення, забезпечення доступу міжнародних

рейтингових агентств до достовірної інформа-

ції про економічний стан у державі для під-

тримки високої кредитної репутації і рейтингу

держави-позичальниці

Рис. 8.5. Основні принципи управління державним боргом

Розділ 8

В Україні більшість державних позик спрямовується на: фінансування бю-

джетного дефіциту — 84 % державних запозичень, формування валютних ре-

зервів і підтримку національної валюти — 14; інвестиційні проекти — 2 %.

Тому стратегічна мета політики управління державним боргом в Україні має

бути зорієнтована на досягнення оптимальної структури та найвищого ефекту

від використання позикових коштів.

Останнім етапом управління державним боргом є його погашення та обслу-

говування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання борго-

вих зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу,

сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску держав-

них цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими

документами. Важливо враховувати суттєву відмінність між:

— погашенням боргу, яке варто розглядати як виконання боргових зобо-

в'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми пози-

ки, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних

паперів;

— обслуговуванням боргу, що передбачає виплату відсотків за позиками

(доходу, що сплачується на користь кредитора згідно з умовами угоди про по-

зику або про випуск державних цінних паперів).

На етапі погашення позик проводиться ранжування усіх можливих варіан-

тів між повним погашенням боргу і абсолютним дефолтом (відмова від пога-

шення і обслуговування боргу).

Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється у процесі ви-

конання державного бюджету. Безпосередню оплату здійснює Державне каз-

начейство України через банківську систему.

Фінансово-правові і бюджетно-процедурні засади управління державним

боргом регламентуються чинним законодавством України. Правовою основою

управління державним боргом є Конституція, в якій передбачено, що лише за-

конами України встановлюються порядок утворення і погашення державного

внутрішнього і зовнішнього боргів, порядок випуску та обігу державних цін-

них паперів, їх види та типи. Проте слід зазначити, що і нині в Україні на-

лежним чином не відпрацьовані законодавчі акти з питань правового регла-

ментування процедури державних запозичень і державного боргу. Зокрема

основні параметри та граничні розміри державного боргу визначено у проекті

Закону України "Про державний борг". У проекті цього Закону передбачаєть-

ся, що щорічний граничний розмір державного боргу як внутрішнього, так і

зовнішнього на кінець року, розміри надання державних внутрішніх та зов-

нішніх гарантій упродовж року не повинні перевищувати відповідних гранич-

них розмірів, затверджених Верховною Радою України у Законі України "Про

державний бюджет України" на відповідний рік. Натомість граничний обсяг

величини основної суми державного боргу регламентується ст. 18 Бюджетного

кодексу України, а права та обов'язки органів управління державною заборго-

ваністю визначені в Конституції України.

240

Державний кредит

Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом

законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:

— державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутріш-

нього та зовнішнього боргів;

— рішення про надання Україною позики та економічної допомоги інозем-

ним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Украї-

ною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій по-

зик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України",

здійснення контролю за їх використанням.

Управління державним боргом здійснюється за тісної взаємодії і співпраці

різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розроблення та

реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В Україні в управлінні дер-

жавним боргом беруть участь:

— Кабінет Міністрів України;

— Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу);

— Національний банк України;

— Державне казначейство України.

У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів Укра-

їни та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування

державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.

На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладе-

но такі функції:

— розроблення стратегії та боргової політики держави;

— розрахунок планових показників, а також проведення моніторингу дер-

жавного боргу;

— визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх

ринках капіталів;

— аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності

укладення гарантійних угод.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення

Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з

ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Департамент відповідає за:

— оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану держав-

ного боргу;

— підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюдже-

ту за операціями, пов'язаними з державним боргом.

При управлінні державним (особливо зовнішнім) боргом важливе значення

має розрахунок коефіцієнтів платоспроможності держави та її ліквідної пози-

ції. У міжнародній практиці з цією метою використовують різноманітні показ-

ники. Зокрема, для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує

використовувати Мінімальну стандартну модель (табл. 8.2) і відповідно до неї

визначати основні боргові індикатори.

241

Розділ 8

Таблиця 8.2. Мінімальна стандартна модель Світового банку для оцінки борго-

вої безпеки держави

Назва	Формула, %	економічний зміст
Відношення валового зов- нішнього боргу до експорту товарів і послуг	ЕВТ / Х08	Демонструє відносну довгострокову спроможність держави акумулювати ва- лютні надходження без додаткового пре- сингу на сальдо платіжного балансу
Відношення валового зов- нішнього боргу до ВНП	ЕВТ/ОМР	Показує загальний рівень боргової скла- дової економіки
Відношення загальних пла- тежів щодо обслуговування боргу до експорту товарів і послуг	ТВ8/ХС8	Коефіцієнт обслуговування боргу, що показує, яка частина валютних над- ходжень спрямовується у сферу пога- шення боргу
Відношення відсоткових платежів до ВНП	ІМТ/ОМР	Визначає можливість обслуговування зовнішнього боргу
Відношення відсоткових платежів до експорту това- рів і послуг	ШТ/ХС5	Визначає частину валютних надхо- джень, які використовуються на обслу- говування боргу
Відношення міжнародних резервів до валового зов- нішнього боргу	КЕБ / ЕВТ	Показує, чи може країна використову- вати свої резерви (і яку їх частину) для погашення зовнішнього боргу)
Відношення міжнародних резервів до імпорту товарів і послуг	ЕЕ8/М08	Відображає запас фінансової міцності держави
Відношення короткостро- кового боргу до валового зовнішнього боргу	ЄЬогі-їегт / ЕВТ	Показує, яку частку становить коротко- строковий борг у загальній сумі зовніш- нього боргу
Відношення боргу міжна- родним організаціям до ва- лового зовнішнього боргу	МиШІаіегаІ / ЕВТ	Відображає частку заборгованості між- народним фінансовим організаціям у за- гальній сумі зовнішнього боргу або свого роду залежність держави від фінансування цими організаціями

Однак необхідно зважено підходити до визначення цих параметрів, ос-

кільки не може існувати універсальних показників боргової безпеки держав.

Для різних країн, які відрізняються за темпами розвитку економічної систе-

ми, показники боргової безпеки також різні. Зокрема, за вимогою Мааст-

рихтської угоди державний борг не повинен перевищувати 60 % ВВП країни.

Натомість відповідно до методики Світового банку критичним рівнем дер-

жавного зовнішнього боргу є 50 % від ВНП. Для характеристики ліквідної

242

Державний кредит

позиції країни-боржника використовується показник співвідношення пла-

нових платежів щодо обслуговування боргу до валютних надходжень держа-

ви (експорту). Граничною межею показника (коефіцієнт обслуговування бор-

гу) вважається значення 25 %. Про рівень довгострокової платоспроможності

країни можна судити з урахуванням показника співвідношення дисконтної

вартості боргу й експорту, критичний рівень якого не має перевищувати

200—250 %.

На жаль, і нині в Україні не має загальновизнаної методики розрахунку

боргового тягаря, хоч уже зроблені перші кроки. Зокрема, у законопроекті

"Про державний борг України" зроблено спробу визначити процедуру управ-

ління державним боргом на основі переліку таких основних показників: відно-

шення державного боргу до ВВП, відношення валового зовнішнього боргу до

обсягу експорту товарів і послуг, відношення загальної суми річних боргових

платежів до валютної виручки від експорту товарів і послуг, а також відно-

шення загальної суми річних боргових платежів до ВВП. Це, звичайно, не пов-

ний перелік індикаторів боргової безпеки (вони можуть дати лише часткове

уявлення про рівень обтяжливості борговими зобов'язаннями, покладеними

як на бюджетну, так і платіжну системи держави), але це вже спроба переходу

від неконтрольованого нарощування державних боргів до виваженого управ-

ління і контролю за динамікою державного боргу.

Враховуючи специфіку стану державної заборгованості України (левова

частка зовнішнього боргу України — державний борг, обслуговування якого

проводиться з державного бюджету), дуже важливо розробити комплексну

систему показників, які, окрім загальної платоспроможності та тимчасової

ліквідності, включали б також індикатори граничнобезпечного боргового на-

вантаження на бюджет. Необхідність розрахунку таких індикаторів зумовле-

на тим, що рівень державної заборгованості значно впливає на бюджетно-по-

даткову політику держави, обмежуючи можливість управління видатками

бюджету для досягнення цілей макроекономічної стабілізації у майбутньому.

З метою ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми

зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових

зобов'язань, а також забезпечення платоспроможності держави використову-

ють реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборгова-

ності. Реструктуризація боргу — угода кредитора з позичальником, який

має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов'язань, про нову схему їх

погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких

методів/схем управління державним боргом (рис. 8.6).

Пролонгація боргу — форма добровільної згоди кредиторів на відстрочення

виплат за зобов'язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли ви-

пуск нових позик на обслуговування раніше випущених є фінансове недоціль-

ним.

Списання/анулювання частини боргу — відмова уряду від погашення бор-

243

Розділ 8

МЕТОДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

Пролонгація

боргу

Консолідація

боргу

Конверсія

боргу

Викуп боргу із дис-

контом на вторин-

ному ринку

Списання/анулювання

частини боргу

Обмін боргу на акції

національних підпри-

ємств чи національну

валюту

Тимчасовий мораторій

на виплату відсотків

або частини основного

боргу

Рис. 8.6. Методи управління державним боргом

гу. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю дер-

жави, її банкрутством або політичними мотивами. Найчастіше подібний ме-

ханізм застосовується до найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої

зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов часткове списан-

ня боргу економічно вигідне і кредиторам.

Викуп боргу з дисконтом на вторинному ринку — скорочення обсягу дер-

жавного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на вторин-

ному ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити лише

деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалют-

них резервів.

Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту —

одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу.

Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за націо-

нальну валюту, на яку в результаті можна придбати акції національних ком-

паній. Частіше використовується безпосередній обмін (своп) боргів на акції

компаній, що перебувають у державній власності.

Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу

— відстрочення сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов'язань, що

оголошується спеціальними актами державної влади на певний строк чи до за-

кінчення певних надзвичайних подій.

Конверсія боргу— зміна початкових умов державної позики, зокрема зміна

строків позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше — змі-

на величини позикового відсотка (зміна дохідності позик).

Консолідація боргу — зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості)

з можливою зміною величини позикового відсотка, зокрема перетворення ко-

244

Державний кредит

роткострокових державних позик у довгострокові, об'єднання кількох держав-

них позик попередніх років в одну позику. Консолідація і конвертація можуть

проводитись одночасно.

Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького

клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик,

гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструк-

туризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструкту-

ризації не підлягає.

Однозначного способу розв'язання проблеми заборгованості немає. Будь-яка

програма реструктуризації потребує проведення відповідних розрахунків сто-

совно кожного випадку. При цьому аналіз можливих варіантів має враховува-

ти не лише економічні, а й політичні наслідки певних дій щодо суверенного

боргу.

Управління державною заборгованістю є одним із ключових факторів забез-

печення макроекономічної стабільності в державі. Від характеру врегулюван-

ня боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валют-

них резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень

відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів

фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване

на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткостро-

кових ситуативних орієнтирах. Лише ефективний менеджмент державного

боргу є запорукою зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінан-

сової стабільності, підвищення кредитного рейтингу держави.

ПРАКТИКУМ

Базові терміни і поняття

Державний кредит, державні позики, облігація, казначейське зобов'язання,

державний борг, внутрішній державний борг, зовнішній державний борг, дер-

жавна заборгованість, поточний державний борг, капітальний державний

борг, управління державним боргом, обслуговування державного боргу, пога-

шення державного боргу, реструктуризація.

245

Розділ 8

Контрольні запитання і завдання

1. Розкрийте суть державного кредиту за економічним змістом, матеріаль-

но-речовим втіленням, зовнішньою формою вияву і юридично-правовим ста-

тусом.

2. У чому полягає об'єктивна необхідність державного кредиту? Розкрийте

роль державного кредиту за умов розвинутої ринкової економіки і демокра-

тичних форм державності.

3. Розкрийте особливості державного кредиту як фінансової категорії. Що

спільного і відмінного між державним кредитом і податками як фінансовими

категоріями?

4. Які функції виконує державний кредит? Охарактеризуйте дію регулюю-

чої функції державного кредиту на розвиток фінансового ринку, рівень опо-

даткування і масштаби бюджетного фінансування, економічне зростання і роз-

поділ доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу.

5. Які е форми державного кредиту?

6. За якими ознаками класифікуються державні позики?

7. Що таке державний борг? Розкрийте відмінності між державним боргом

і державною заборгованістю.

8. За якими ознаками класифікується державний борг? Що таке поточний

і капітальний борг? Що лежить в основі класифікації державного боргу на

внутрішній і зовнішній?

9. Розкрийте соціально-економічні наслідки державного боргу.

10. У чому полягає сутність системи управління державним боргом? Які за-

вдання вирішуються у процесі управління державним боргом? На яких прин-

ципах базується політика управління державним боргом?

11. Що передбачає процедура обслуговування і погашення державного бор-

гу? Які є джерела обслуговування і погашення державного боргу?

12. Які є показники оцінки платоспроможності та ліквідності держави як

суверенного боржника? Назвіть основні методики оцінки боргового тягаря.

13. Що таке реструктуризація боргу? Охарактеризуйте основні шляхи ре-

структуризації боргових зобов'язань.

14. Проаналізуйте причини виникнення та сучасний стан зовнішнього дер-

жавного боргу України.

246

Державний кредит