9.5. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Згідно з концепцією суспільних благ держава надає населенню певні блага

або послуги, які ним колективно споживаються. Перелік таких благ зумовле-

ний основними функціями і завданнями держави. Окремі послуги мають суто

локальний характер, а місцева влада здатна їх надавати з більшою ефективніс-

тю та економією на затратах, оскільки вона наближена до споживачів і володіє

необхідною інформацією. Місцеве населення має змогу виявляти свої уподобан-

ня і домагатися певної кількості та якості локальних суспільних послуг через

механізм впливу на прийняття рішень (вибори до органів місцевої влади і кон-

троль за їх діяльністю). При цьому місцеві податки і збори для жителів тери-

торіальної громади постають як ціна благ, що надаються на локальному рівні.

Відповідно до положень концепції суспільних благ головною функцією міс-

цевої влади є ефективне забезпечення населення місцевими суспільними по-

слугами, які за своїм змістом можна поділити на: послуги економічного харак-

теру, соціальні послуги, послуги, пов'язані з управлінням господарством

262

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

адміністративно-територіальної одиниці, послуги щодо охорони правопоряд-

ку, навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки громадян.

Розподіл функцій і завдань держави і місцевого самоврядування у сфері на-

дання суспільних послуг передбачає розмежування фінансових ресурсів, які

надходять у розпорядження органів влади всіх рівнів, кожен з яких наділений

самостійними правами щодо формування і використання належних їм коштів.

При цьому постає питання забезпечення такого розподілу фінансових ресурсів,

який би давав змогу за допомогою бюджетно-податкових важелів ефективно

вирішувати загальнодержавні і місцеві проблеми, раціонально використову-

вати завжди обмежені ресурси, не обмежуючи самостійності владних струк-

тур, оптимізувати міжрегіональні зв'язки, протистояти можливим непередба-

чуваним обставинам.

Окрім раціонального розподілу фінансових ресурсів, виникає потреба їх по-

дальшого перерозподілу у зв'язку з необхідністю підтримки тих територій

країни, де за об'єктивних обставин не вистачає власних дохідних джерел. Ме-

ханізм перерозподілу фінансових, у тому числі бюджетних, ресурсів має узго-

джувати інтереси територій-донорів і територій-реципієнтів, тобто стимулю-

вати перших за надану допомогу і попереджати розвиток споживацьких

настроїв з боку других.

Весь комплекс проблем, пов'язаних з розмежуванням повноважень і від-

повідальності між рівнями влади, а на цій підставі розподілом доходів і видат-

ків бюджетної системи з метою забезпечення економічної доцільності, полі-

тичної стабільності і соціальної справедливості вирішується в умовах

бюджетного федералізму.

Поняття бюджетного федералізму охоплює широке коло політичних, еко-

номічних і фінансових питань. Важливим призначенням бюджетного феде-

ралізму стає забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів

на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект за умови

адекватних пропорцій розподілу зібраних податків.

Бюджетний федералізм не обмежується лише територіальним перерозподі-

лом ресурсів у вигляді фінансової допомоги, його метою також є забезпечення

самодостатності територіальних формувань, стимулювання власних зусиль

громад до нарощування економічного потенціалу. Бюджетний федералізм ви-

конує важливу політичну і соціальну функції. Рух бюджетних ресурсів у на-

прямку від територій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економіч-

ним потенціалом у єдиний державний організм і тим згуртовує націю.

Динамічний розвиток і всемірне зміцнення місцевого самоврядування в

розвинутих країнах світу, зокрема європейських, зумовили все більше поши-

рення принципів бюджетного федералізму у побудові бюджетних систем, од-

ним з яких є відповідність доходів бюджетів тим функціям, що покладаються

на органи влади певного рівня. Бюджетний федералізм передбачає самостій-

ність органів місцевої влади у прийнятті рішень щодо якості і переліку місце-

вих послуг, у сфері оподаткування і розміщення ресурсів, в управлінні кому-

нальним майном, у залученні альтернативних джерел доходів тощо.

263

Розділ 9

Бюджетний федералізм передбачає проведення бюджетної децентралізації,

основною метою якої є покращення якості суспільних послуг, що надаються гро-

мадянам за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Причому відпові-

дальність за надання таких послуг несуть загальнодержавні або місцеві органи

влади. За змістом бюджетна децентралізація становить передачу повноважень,

функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самовря-

дування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів.

Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід роз-

винутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають біль-

шої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів. Щодо

розподілу владних повноважень, то слід зазначити, що в Україні спостері-

гається тенденція передачі все більшої частини функцій і завдань від цент-

рального до місцевого рівня. Практично всі питання місцевого життя органи

місцевого самоврядування змушені вирішувати власними силами. Проте не

завжди таке розширення переліку функцій і завдань місцевих владних струк-

тур супроводжується передачею їм адекватних фінансових ресурсів.

У результаті виникла і неухильно заглиблюється суперечність між обсяга-

ми доходів, які зосереджуються на рівні місцевих бюджетів, і обсягами видат-

ків, що згідно з чинним законодавством мають фінансуватися з цих бюджетів.

Нині розміри видатків місцевих бюджетів перевищують закріплені за ними і

їхні власні доходи майже удвічі.

Проведення бюджетної децентралізації має супроводжуватися суттєвими

зрушеннями у структурі видаткової частини місцевих бюджетів у контексті

виконання органами місцевого самоврядування делегованих і власних повно-

важень. Становище, яке склалося на сьогодні, значно обтяжує місцеву владу

необхідністю виконання державних функцій, адже більше 90 % видатків міс-

цевих бюджетів України пов'язано із виконанням органами місцевого само-

врядування делегованих і лише 10 % — власних повноважень.

У загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над

власними (у співвідношенні 85 до 15 %), що також суперечить принципам

бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частка влас-

них доходів свідчить про неможливість повною мірою задовольнити всі ті різ-

номанітні потреби, які виникають на місцевому рівні і пов'язані зі створенням

нормальних умов для життєдіяльності громадян. Більше того, склалась ситу-

ація, за якої органи місцевого самоврядування використовують частину влас-

них доходів на фінансування делегованих повноважень, тобто тих, які держа-

ва має повністю фінансувати за рахунок загальнодержавних коштів.

Нестача фінансових ресурсів змушує органи місцевого самоврядування

майже всі наявні кошти направляти на фінансування поточних потреб уста-

нов, що утримуються з місцевих бюджетів, а також на соціальний захист насе-

лення. Водночас для вирішення потреб розвитку залишається обмаль коштів.

Невеликими є капітальні видатки місцевих бюджетів і їх бюджети розвитку, у

багатьох бюджетах місцевого самоврядування їх узагалі немає.

264

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Останніми роками відбувається посилення залежності місцевих бюджетів

від фінансової допомоги з центру, що також суперечить принципам бюджетної

децентралізації. Так, протягом останніх п'яти років щорічні темпи приросту

обсягів трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам значно випе-

реджали темпи збільшення їхніх доходів; у цілому за місцевими бюджетами

України частка трансфертів у сукупних доходах наближається до 50 %; для

бюджетів багатьох сіл і селищ вона може перевищувати 90 % .

Спостерігається значна регіональна диференціація частки міжбюджетних

трансфертів у складі доходів місцевих бюджетів, яка спричинена відмінностя-

ми в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій, різним по-

датковим потенціалом і, відповідно, неоднаковими можливостями наповнен-

ня місцевих бюджетів.

Як відомо, важливим надбанням Бюджетного кодексу України стало впо-

рядкування міжбюджетних відносин і, зокрема, вдосконалення порядку на-

дання трансфертів місцевим бюджетам з державного бюджету на основі вико-

ристання прозорих формалізованих процедур, що сприяло більш повній

реалізації принципу справедливості і гласності у розподілі бюджетних ресурсів

та суттєво зменшило гостроту міжбюджетних відносин. Такі позитивні зру-

шення були досягнені у практиці розрахунку головного виду міжбюджетних

трансфертів — дотацій вирівнювання, які надаються органам місцевого само-

врядування для фінансування делегованих повноважень.

Проте накопичений досвід застосування формульних розрахунків виявив

також і невирішені проблеми:

— відсутність безпосереднього зв'язку між; розмірами дотацій вирівнюван-

ня і основними макроекономічними показниками розвитку адміністративно-

територіальних одиниць;

— у механізмі розрахунку дотацій вирівнювання не повною мірою врахо-

вується регіональна специфіка територій.

Позитивні зміни практично не торкнулися порядку виділення цільових

субвенцій місцевим бюджетам; субвенційний механізм залишається непрозо-

рим, залежним від суб'єктивних чинників, внаслідок чого кошти безсистемне

розподіляються по території країни, посилюючи тим самим диспропорції со-

ціально-економічного розвитку, створюючи різні інвестиційні можливості для

органів місцевого самоврядування.

Надання фінансової допомоги з державного бюджету має базуватися на гли-

бокому та всесторонньому аналізі соціально-економічного розвитку населених

пунктів, районів, областей; застосуванні гласних, науково обґрунтованих та

єдиних для всіх підходів у визначенні конкретних розмірів трансфертів. Вод-

ночас мають враховуватися цілі регіональної політики, спрямованої на подо-

лання депресивності окремих територій.

Основною метою надання субвенцій інвестиційного характеру має бути

зменшення міжрегіональних диспропорцій у можливостях здійснювати бю-

джетні інвестиції. При цьому велике значення має запровадження обґрунтова-

265

Розділ 9

них і випробуваних на практиці правил розподілу, побудованих на засадах

справедливості, неупередженості та об'єктивності.

Теперішня система формування дохідної бази місцевих бюджетів, у тому

числі порядок надання бюджетних трансфертів, не створює стимулів для збіль-

шення власних доходів органів місцевого самоврядування, не сприяє пошуку

додаткових резервів і залученню альтернативних джерел, а заохочує спожива-

цькі настрої. Справа у тому, що в сучасних умовах:

— немає дієвих стимулів до збільшення надходжень як до державного, так

і місцевих бюджетів;

— порядок надання трансфертів не враховує кращі результати діяльності

місцевих фінансових органів;

— органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на форму-

вання власних доходів;

— не працює повноцінно інститут місцевого оподаткування;

— не створено механізмів відмови від не забезпечених фінансовими ресурса-

ми делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування.

Зміна пропорцій у розподілі бюджетних ресурсів на користь місцевих бю-

джетів, а також демократизація бюджетного процесу і забезпечення бюджет-

ної прозорості є важливими умовами здійснення процесу бюджетної децент-

ралізації в Україні.

Перерозподіл фінансових ресурсів за умов бюджетного федералізму прово-

диться з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів краї-

ни, специфіка якого безпосередньо впливає на формування фінансового потен-

ціалу територій. У зв'язку з цим доходи і видатки місцевих бюджетів окремих

регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потреба у

проведенні фінансового вирівнювання, спрямованого на нівелювання (у пев-

них межах) таких відхилень, оскільки їх існування створює неоднакові умови

для надання державними органами економічних, соціальних, адміністратив-

них та інших послуг. Як відомо, в Конституції України закріплені рівні мож-

ливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від території їх

проживання. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розрахо-

вувати на однаковий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких

забезпечується головним чином за рахунок бюджетних коштів.

Фінансове вирівнювання — приведення витрат бюджетів (за економічною і

функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою

мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація знач-

них диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих тери-

торій. Але враховуючи, що на сьогодні у нас не розроблені й законодавче не

визначені державні соціальні гарантії, то метою фінансового вирівнювання є

наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного

населення до середнього рівня видатків, який склався по країні.

З'ясування суті і механізму здійснення фінансового вирівнювання, як у на-

шій, так і в зарубіжних країнах, свідчить, що його слід розглядати не лише як

266

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

діяльність у межах бюджетної системи, пов'язану з перерозподілом бюджет-

них ресурсів. У широкому розумінні фінансове вирівнювання відображає про-

цеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких

вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного

зростання економіки, розвитку продуктивних сил, покращення добробуту на-

селення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінан-

сового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних про-

блем тощо. Все це надає фінансовому вирівнюванню виняткового значення і

зумовлює його особливе місце у фінансовій системі, у тому числі у міжбюджет-

них відносинах.

Гарантування усім громадянам рівних прав і свобод, зокрема права на со-

ціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, охорону здоров'я тощо,

потребує фінансування відповідних видатків з бюджетів усіх адміністративно-

територіальних одиниць із застосуванням єдиних підходів щодо їх кількісного

визначення. Показником, за допомогою якого можна проаналізувати тери-

торіальні особливості у фінансуванні певних суспільних потреб, є розміри ви-

датків з місцевих бюджетів (сукупних, і в тому числі за розділами функціональ-

ної класифікації) у зіставленні з кількістю населення, яке проживає на території

місцевого самоврядування, тобто видатки в розрахунку на одного мешканця.

Аналіз доходів і видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу на-

явного населення дає підставу стверджувати, що в Україні не проводиться

ефективне вирівнювання бюджетної забезпеченості, хоча необхідність його

здійснення неодноразово підкреслювалась на державному рівні. Протягом ос-

танніх років відмінності у розмірах видатків місцевих бюджетів не тільки не

були ліквідовані або принаймні послаблені, а відбулося подальше їх поглиб-

лення. Амплітуда коливань граничних значень видатків у розрахунку на одно-

го мешканця залишається досить значною, розбіжності між максимальним та

мінімальним рівнями постійно зростають.

Фінансування соціальне значущих видатків з місцевих бюджетів здійс-

нюється з істотними відхиленнями від середніх показників по країні, що є на-

слідком відмінностей в економічному і соціальному розвитку територій, у на-

явній мережі об'єктів соціально-культурної сфери, яка формувалася протягом

тривалого історичного періоду. Коливання розмірів видатків у розрахунку на

одного мешканця означає, що потреби місцевого населення задовольняються

по-різному в різних територіальних утвореннях.

Виняткове значення фінансового вирівнювання для досягнення позитивної

економічної динаміки в країні, реалізації завдань регіональної політики, за-

безпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві

зумовлює доцільність дотримання таких підходів при його здійсненні:

— врахування об'єктивно існуючих розбіжностей в економічному та со-

ціальному розвитку регіонів, окремих населених пунктів, особливості їх міс-

цезнаходження, природно-кліматичні, екологічні, демографічні та інші умо-

ви, які спричинюють диференціацію бюджетних видатків;

267

Розділ 9

— механізм фінансового вирівнювання має бути узгоджений із визначени-

ми у чинному законодавстві цілями та пріоритетами регіональної політики,

враховувати встановлені критерії та перелік депресивних територій країни,

які потребують додаткових фінансових ресурсів;

— вирівнюванню видатків місцевих бюджетів має передувати вирівнюван-

ня їх доходної бази як необхідної передумови для створення рівних можливос-

тей функціонування всіх територіальних громад, тобто для здійснення ними

однакових видатків;

— визначення ступеня вирівнювання доходів місцевих бюджетів з метою

забезпечення заінтересованості органів місцевого самоврядування у збільшен-

ні доходних джерел;

— кінцевою метою вирівнювання видатків бюджетів органів місцевого са-

моврядування має бути забезпечення надання суспільних послуг населенню

кожної територіальної громади на єдиному рівні, який гарантується законами

країни.

Вирішення завдань фінансового вирівнювання досягається за допомогою

певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в

ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги тери-

торіям у вигляді бюджетних трансфертів.

Зазначені засади фінансового вирівнювання реалізуються у процесі форму-

вання механізмів надання фінансової допомоги місцевим бюджетам у формі

міжбюджетних трансфертів. Вихідною умовою забезпечення ефективності та-

ких механізмів є застосування єдиних, прозорих, науково обґрунтованих під-

ходів щодо державної фінансової підтримки розвитку територій.

Принципи бюджетного федералізму і цілі фінансового вирівнювання реалі-

зуються у державній регіональній політиці. У 2001 р. в Україні було розробле-

но Концепцію державної регіональної політики, у 2005 р. прийнято Закон

України "Про стимулювання розвитку регіонів", а в 2006 р. — Державну стра-

тегію регіонального розвитку на період до 2015 року. У цих документах визна-

чено правові, економічні та організаційні засади державної регіональної полі-

тики, її пріоритетні напрями та фінансове забезпечення, механізм державного

регулювання і стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності

територій. Досягнення визначених цілей державної регіональної політики не-

можливе без цілісної і ефективної організації місцевих фінансів та їх інсти-

тутів.

268

Місцеві фінанси. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

ПРАКТИКУМ

Базові терміни і поняття

Місцеві фінанси, функції місцевих фінансів, фінансова незалежність міс-

цевого самоврядування, місцеві бюджети, власні і закріплені доходи місцевих

бюджетів, місцеві податки і збори, цільові фонди місцевого самоврядування,

комунальний кредит, місцеві позики, бюджетний федералізм, бюджетна де-

централізація, фінансове вирівнювання.

Контрольні запитання і завдання

1. У чому полягає сутність місцевих фінансів? Назвіть спільні і відмінні

риси місцевих фінансів і економічної категорії "фінанси".

2. Яку роль відіграють місцеві фінанси в реалізації соціально-економічної і

регіональної політики, зміцненні демократичних засад суспільного життя,

розвитку місцевого самоврядування?

3. Назвіть основні нормативно-правові документи, що регламентують міс-

цеві фінанси в Україні.

4. У чому сутність фінансової незалежності органів місцевого самовряду-

вання? Вкажіть основні напрями її зміцнення.

5. Яку роль відіграють місцеві бюджети в системі місцевих фінансів? Дайте

оцінку діючого порядку формування та використання коштів місцевих бю-

джетів.

6. Як реалізуються функції місцевих фінансів за допомогою бюджетних ви-

датків?

7. Вкажіть основні недоліки діючої практики місцевого оподаткування в

Україні та обгрунтуйте шляхи їх подолання.

8. Які цільові фонди формують органи місцевого самоврядування в сучас-

них умовах?

9. Як розвиваються комунальний кредит і місцеві запозичення в Україні?

10. Які економічний зміст і взаємозв'язок бюджетного федералізму, бю-

джетної децентралізації і фінансового вирівнювання?

269

Розділ 9