Глава I Роль государственных учреждений и общественных организаций в сохранении историко-культурного наследия.

1.1 Нормативно-правовое регулирование взаимодействия общества и государства по охране памятников истории и культуры

Основой сохранения историко-культурного наследия является соответствующая нормативно-правовая база. Отдельные нормы, направленные на урегулирование правоотношений по охране культурного наследия, содержатся в Градостроительном Кодексе РФ, Земельном Кодексе РФ, Налоговом Кодексе РФ, Федеральных законах «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности, законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Деятельность в области охраны памятников истории и культуры России в последние десятилетия XX века была регламентирована Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», введенным в действие Постановлением Верховного Совета РСФСР 15 декабря 1978 года и следующими подзаконными актами: Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным 16 сентября 1982 года и «Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденной приказом Министерства культуры № 203 от 13 мая 1986 года. Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» учитывал современные требования к охране памятников, а также основные положения международно-правовых актов об охране историко-культурного наследия. В Законе расписаны общие положения; государственное управление и контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры, участие предприятий, учреждений, организаций и граждан в охране и использовании памятников; государственный учет памятников истории и культуры; обеспечение сохранности памятников, порядок и условия использования памятников. Также в законе отмечено, что «забота о сохранении памятников истории и культуры – долг и обязанность граждан РСФСР 1».⁴ То же самое прописано и в Конституции Российской Федерации: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».⁵

Особое значение для деятельности по охране памятников историко-культурного наследия имеет Закон РФ от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Статья 3 базового закона говорит выделении культурного наследия, культурных ценностей и культурного достояния и их определения. Обозначают эти термины разные вещи. Более общим является термин «культурные ценности». Как было отмечено в литературе, под культурными ценностями понимаются особо охраняемые правом вещи, возникшие в результате человеческой деятельности и которые, будучи результатом всеобщего труда, имеют важное историческое, научное художественное или иное культурное значение для общества.⁶ Затронуты проблемы в области распространения законодательства, приватизации.

По проблематике вопросов приватизации существует ряд документов. Указ Президента от 24 декабря 1993 года «О приватизации». Согласно данному указу приватизации не подлежат памятники, находящиеся в федеральной собственности и памятники археологии, расположенные на территориях музейных заповедников, памятники, созданные более 200 лет назад, памятники и науки и техники XX века, захоронения и некрополи. Следующий Указ Президента был принят в 1994 году № 1121 «О приватизации недвижимых памятников истории и культуры местного значения». В связи с Указом можно разрешается приватизировать памятники местного значения, исключая – особо ценные объекты, подлежащие передаче религиозным организациям, объекты на особо охраняемых территориях. Необходимое условие приватизации – наличие паспорта памятника и охранного договора. В декабре 2001 года принят Федеральный закон № 178 «О приватизации государственного и муниципального имущества». В Статье 29 говориться об особенностях приватизации объектов культурного наследия. Обременение обязательствами по сохранению и использованию памятников истории и культуры. В связи с этим 16 декабря 2002 года выходит Постановление Правительства об утверждении Положения «О подготовке и выполнении охранного обязательства» при приватизации объектов культурного наследия. В нем подробно описано, что включает в себя охранное обязательство.

Современная политика государства в сфере охраны историко-культурного наследия получила отражение в новом федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» №73-ФЗ от 25 июня 2002 года. Закон создается на основе европейского опыта в сфере охраны памятников. В соответствии, с основной задачей в сфере культурного наследия является обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категорий, включая осуществление их государственной охраны, сохранения, использования и популяризации в соответствии с законодательством. Однако его полноценное практическое использование требовало разработки и утверждения нескольких подзаконных актов, в частности Положений о Едином государственном реестре объектов культурного наследия, о государственной историко-культурной экспертизе объектов культурного наследия. Закон классифицировал объекты культурного наследия на памятники истории и культуры, достопримечательные места, исторические поселения и иные крупные территориальные комплексы. Устанавливается порядок создания и ведения Государственного Реестра объектов культурного наследия, компетенция федеральных органов в области сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия. Предусматривается введение историко-культурной экспертизы, положительное заключение которой является основанием для принятия решения государственным органом охраны наследия об отнесении объектов недвижимости к культурному наследию Российской Федерации, а также для разрешения любой хозяйственной и строительной деятельности. Для физических или юридических лиц, вложивших свои средства в работы по сохранению объектов культурного наследия, предусматриваются различные льготы, в том числе льготная арендная плата.⁷ Закон направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, а также реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Необходимо также отметить, что законодательство об охране историко-культурного наследия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Специальные законы субъектов Российской Федерации, дополняющие Федеральный закон № 73-ФЗ, приняты практически во всех регионах России. Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации принятые по вопросам совместного ведения не могут противоречить федеральному законодательству.

Приведенные выше законы имеют федеративное значение. Но рассматривая нормативно-правовое регулирование взаимодействия общества и Администрации города нельзя не обратиться к главному Закону Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 года «Об охране культурного наследия в Санкт-Петербурге». Закон Санкт-Петербурга регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны выявленных объектов культурного наследия, объектов культурного наследия регионального и местного (муниципального) значения, которые расположены на территории Санкт-Петербурга, а также в области осуществления переданных Российской Федерацией Санкт-Петербургу полномочий в отношении расположенных на территории Санкт-Петербурга объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и объектов культурного наследия федерального значения.⁸ Также к законам регионального характера, регулирующих деятельность по охране памятников в Санкт-Петербурге относится Закон Санкт-Петербурга «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга»; Закон Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».

В 2005 году по поручению Губернатора Санкт-Петербурга Валентины Ивановны Матвиенко Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры разработал проект Петербургской Стратегии сохранения наследия. Правительство города утвердило документ в ноябре 2005 года. Стратегия определяет основные приоритеты, критерии и направления деятельности по сохранению культурного наследия Санкт-Петербурга. Она раскрывает проблемы охраны, реставрации и использования памятников, ансамблей и городской среды, а также реконструкции и нового строительства в исторических районах. Стратегия призвана обеспечить смысловые, правовые и процедурные аспекты преобразования и совершенствования городского ландшафта, сущность которых определяется формулой «сохранение через развитие, развитие через сохранение».⁹ Петербургская Стратегия сохранения наследия носит универсальный характер. Она раскрывает проблемы охраны реставрации и использования памятников, ансамблей, городской среды, а также реконструкцию и новое строительство в исторических районах города. Она строится на основе сбалансированных интересов между требованиями общественности по охране исторической среды и необходимостью экономической деятельности в центре города. Сегодня в Санкт-Петербурге под государственной охраной находятся около восьми тысяч памятников. Более семи тысяч из них нуждаются в срочных ремонтно-реставрационных работах. В границах объединенных охранных зон действуют особые режимы градостроительной и хозяйственной деятельности. Особенно строгие ограничения, включая полный запрет нового строительства, действуют на территории исторического центра. Петербургская Стратегия сохранения наследия также включает в себя Угрозы и риски физической утраты (разрушения) архитектурного наследия Санкт-Петербурга, меры и методы противодействия разрушительным явлениям, меры по реставрации, консервации и воссозданию памятников архитектуры, практические меры по сохранению объектов культурного наследия.¹⁰ Новая стратегия строится на основе сбалансированных и гармоничных отношений между требованиями общественности, экономической деятельности и охраны исторической среды. Она должна привести к признанию общей ответственности за сохранение наследия.¹¹

Важную роль в формировании Российского законодательства в области охраны объектов историко-культурного наследия играл европейский опыт. Российская Федерация является участником всех основных конвенций по вопросам охраны культурного наследия в рамках ЮНЕСКО и Европейского содружества. К настоящему времени действует система международно-правовых норм в области охраны памятников истории и культуры. Так, Гаагская конвенция 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта стала первым международным соглашением, в котором объединены нормы по охране культурных ценностей в случае вооруженных столкновений. В ней отмечается, что ущерб, наносимый культурным ценностям каждого народа, является ущербом для всего человечества. В 1970 году была принята Парижская конвенция о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности. Она призвана предотвращать хищения и незаконную торговлю культурными ценностями. В ней говорится о необходимости международного сотрудничества как средства обеспечения охраны национальных культурных ценностей этих государств. В 1972 году на Генеральной конференции ЮНЕСКО была принята Конвенция о защите всемирного культурного и природного наследия, которая вступила в силу в декабре 1975 года. Российская Федерация присоединилась к Конвенции в 1989 году.¹² Конвенция о Всемирном наследии - это самая известная конвенция ЮНЕСКО в области культуры и защиты природных ценностей. До сего времени ее ратифицировали 164 страны, то есть свыше трех четвертей государств-членов ЮНЕСКО. Первоочередными задачами Конвенции ЮНЕСКО являются: определение всемирного статуса природных и культурных объектов во всех странах мира; объединение всех наций и народностей в целях эффективного осуществления спасения и охраны культурных и природных памятников или представляющих интерес и ценность для всего человечества. После вступления конвенции в силу постепенно стали формироваться претворяющие ее в жизнь структуры, привлекающие к сотрудничеству различные, уже существующие учреждения вне ЮНЕСКО. Программы ЮНЕСКО по сохранению всемирного природного и культурного наследия обеспечивают Россию новейшими технологиями и консультативной помощью в области реставрации культурно-исторических памятников, эффективными международными рамками и нормативной базой для управления и поддержания в надлежащем состоянии накопленного веками и данного природой достояния россиян. Рекомендации ЮНЕСКО сыграли важную роль в формировании нового законодательства России о культурном наследии. Проекты и мероприятия ЮНЕСКО, как в мире, так и в России несут в себе гигантский потенциал для развития культурного наследия в целом. Связь правительства нашей страны и этой международной организации, их взаимовыгодные отношения дают надежду на то, что многие памятники культуры, находящиеся сейчас в удрученном состоянии, не исчезнут навсегда с лица земли, а заново возродятся, и будут радовать своей красотой и величием не одно поколение.

В заключении хочется сказать об исполнении требований законодательной базы. Например, требования Федерального Закона от 25 июня 2002 № 73-ФЗ о необходимости проведения по объектам культурного наследия научной реставрации с привлечением для ее выполнения специалистов-реставраторов, зачастую игнорируются, что приводит к подмене ремонтно-реставрационных работ работами по коренной реконструкции объектов культурного наследия, в том числе, связанной со строительством мансард, перепланировкой, возведением новых этажей и пристроек. При этом игнорируются требования сохранения окружающей среды объектов наследия, нарушается режим застройки на территории памятника и в зонах охраны. Около многих из них возводятся громадные новостройки. Российское культурное наследие только тогда станет полноправной частью наследия мирового, когда российское общество осознает необходимость сохранения своего национального достояния и в стране будет создано действенное охранное законодательство.