Національний технічний університет України «Київський політехнічний інститут»

Б. В. Новіков, Г. Ф. Сініок, П. В. Круш

Основи

адміністративного менеджменту

Затверджено Методичною радою НТУУ «КПІ»

як навчальний посібник для студентів вищих навчальних закладів

КИЇВ-2004

>>>2>>>

УДК658.012.4(075.8):651.4/9:658.012.4 ББК 65.290-2я73 Н73

Гриф надано Методичною радою НТУУ «КШ» (Протокол № 2 від 23.10.2003 р.)

Рецензенти: А. В. Шегда, д-р екон. наук, проф.

Г. А. Дмитренко, д-р екон. наук, проф.

Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В. Основи адміністративного менеджменту: Навч. посіб. - К. Центр навчальної літератури", 2004. - 560 с.

Подано матеріал з основ управлінської діяльності і, зокрема, про особливості адміністративно-державного управління. Розглянуто основні функції управління, питання прийняття стратегічних рішень. Висвітлено систему та сучасний досвід адміністративно-державного управління у країнах з федеральною (Німеччина, США) та унітарною (Франція, Великобританія) формою державного устрою. Розглянуто перспективи формування української школи державного адміністрування.

Для студентів та аспірантів, які вивчають адміністративний менеджмент, керівників державних адміністрацій, державних організацій різних рівнів.

Isbn 966-8568-52-4

ББК 65.290-2я73

ISBN 966-8568-52-4 © Б. В. Новіков.Г. Ф. Сініок, П. В. Круш, 2004

© Центр навчальної літератури, 2004.

>>>3>>>

Вступ

За роки незалежності в Україні багато чого змінилося на краще. Але держава, як і дитина, у такому віці не завжди ще знає, як діяти в кожній конкретній ситуації, і тому багато вчиться у інших країн, переймаючи їх досвід, пропускаючи його через «українську ментальність», формує свій світогляд.

Молоде покоління, яке є майбутнім своєї держави, прагне зробити Україну достойним членом світової спільноти. Для реалізації цієї мети потрібні глибокі знання з багатьох галузей.

Відомий засновник школи наукового менеджменту Ф. У. Тейлор зазначав, що точно знати, що треба робити, як зробити найкраще з найменшими витратами, ставити та досягати поставлених цілей — це мистецтво, і не кожній людині воно під силу.

Адміністративно-державне управління - молода сфера наукового знання, яка дуже швидко розвивається. В Україні за останні роки збільшився інтерес до цих знань через те, що проблема підготовки кваліфікованих професійних державних службовців стала вимогою сьогодення. Країни Заходу першими започаткували наукову організацію праці державних службовців. їх досвід досліджується українськими науковцями.

Державні структури, забезпечуючи виконання законів, за якими живе країна, мають бути озброєні знаннями з питань управління, зокрема знаннями з питань управління державними організаціями. Вони повинні вміти виконувати функції планування, організації, мотивації, контролю працівників організації, які забезпечують досягнення її цілей.

Теорія адміністративно-державного управління - одна з молодих теорій управління суспільством - розвивається, набуває досвіду.

У запропонованому навчальному посібнику розглянуто основи менеджменту організацій і особливості менеджменту державних організацій. Подано теорію адміністративно-державного управління: витоки, традиції, проблеми, перспективи розвитку. Проаналізовано основні теоретичні школи та напрями адміністративно-державного управління провідних країн Заходу: США, Великобританії, Франції, Німеччини. Саме в цих країнах існують найбільш демократичні моделі державної служби; учені цих країн зробили досить вагомий внесок у створення та розвиток теорії адміністративно-державного управління. Вивчення цього досвіду буде корисним для створення української школи державного адміністрування.

>>>4>>>

1. Основні поняття управління. Теорія адміністративно- державного управління

1.1. Визначення і еволюція менеджменту

Що таке управління? Термін «управління» спочатку визначав уміння об'їжджати коней та ними керувати. Англійське слово to manage (керувати) походить від кореня латинського слова manus (рука). Потім цим терміном почали визначати вміння володіти зброєю та керувати колісницями.

У ґрунтовному оксфордському словнику англійської мови є такі тлумачення менеджменту:

- спосіб, манера спілкування з людьми;

- влада та мистецтво управління;

- особливого роду вміння та адміністративні навички;

- орган управління, адміністративна одиниця.

Найчастіше менеджмент розглядають як сукупність стратегій, філософій, принципів, методів, засобів і форм наукового управління будь-якою діяльністю з метою підвищення її ефективності та задоволення ринкових потреб споживачів.

У повсякденному розумінні менеджмент зазвичай асоціюють з окремою групою осіб, чия робота полягає в організації та управлінні всім персоналом організації для досягнення поставлених завдань.

Сьогодні йдеться про управління людьми, організаціями, комерційними підприємствами. У літературі можна знайти багато різних визначень менеджменту залежно від того, до якої школи управління належить учений, який дає своє визначення. Наприклад, Пітер Ф. Друкер, якого вважають головним теоретиком у сфері управління, пропонує таке визначення: «Управління - це специфічний вид діяльності, який перетворює неорганізований натовп на ефективну цілеспрямовану продуктивну групу. Управління є стимулюючим елементом соціальних змін». Анрі Файоль у 1925 р. пропонує таке визна-

>>>5>>>

чення: «Управляти - це означає передбачати, організовувати, розпоряджатися, узгоджувати, контролювати» [38].

Тут будемо використовувати визначення, яке пропонує М. X. Мескон: «Менеджмент - це процес планування, організації, мотивації та контролю працівників організації, які забезпечують досягнення її цілей» [ЗО].

Управління організацією в умовах ринкової економіки набагато складніше, ніж в умовах централізованої командно-адміністративної системи.

Це пов'язано з розширенням прав відповідальності та з необхідністю більш гнучкого пристосування до змін у зовнішньому середовищі. Усі різноманітні проблеми, які виникають перед організацією, неможливо вирішити без сучасного професійного менеджменту - цього могутнього прискорювача розвитку суспільства.

Визначення сутності та змісту менеджменту в науковій літературі зображено на рис 1.1.

Рис. 1.1. Підходи до визначення поняття «менеджмент

Менеджмент визначають як інтеграційний процес, за допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти формують організації та управляють ними, ставлячи цілі і розробляючи засоби їх досягнення. Процес менеджменту передбачає виконання функцій планування, організації, координації, мотивації, контролю праці робітників для досягнення певних цілей. Тому менеджмент - це ще й уміння досягати поставлених цілей, використовуючи працю, інтелект, мотиви, поведінку людей, які працюють в організації. Тому можна розглядати менеджмент як процес впливу на діяльність окремого працівника, групи, організації в цілому з метою досягнення найкращих результатів.

>>>6>>>

Уміння ставити цілі та досягати їх відомий засновник школи наукового менеджменту Ф. Тейлор визначав як мистецтво достеменно знати, що та як треба зробити найкраще з найменшими витратами. Цим мистецтвом повинні володіти менеджери, робота яких полягає в організації та управлінні зусиллями всього персоналу для досягнення цілей. Тому менеджмент інколи визначають як орган чи апарат управління. Менеджмент - специфічний орган сучасної організації, як комерційної, так і некомерційної. Тому апарат управління є складовою частиною будь-якої організації та асоціюється з поняттям менеджменту. Головне завдання працівників цього апарату - ефективне використання та координація всіх ресурсів організації (капіталу, будівель, обладнання, матеріалів, праці, інформації) для досягнення її цілей.

Поняття менеджменту як мистецтва управління базується на тому, що організації - це складні соціально-технічні системи, на функціонування яких впливають багаточисельні та різноманітні чинники як зовнішнього, так і внутрішнього середовища. Люди, які працюють в організаціях та з організаціями - це головний чинник, урахування якого потребує не тільки використання наукового підходу, але й мистецтва його застосування в конкретних ситуаціях. Адже кожний робітник має певний тип особистості, свою систему цінностей, мотивацію до праці і т. ін. Тому менеджмент часто розглядають як мистецтво, яке, як будь-яка наука, базується на концепціях, теоріях, принципах, формах, методах. Такий підхід дозволяє поєднати науку та мистецтво управління в єдиний процес, який потребує не тільки підвищення кваліфікації, але й розвитку особистих якостей менеджерів, їх спроможностей застосувати знання в практичній роботі.

Існує два погляди щодо часу виникнення менеджменту. За одним — менеджмент з'явився на початку XVIII ст., і його засновниками є Ф. Тейлор та А. Файоль. За іншим - тейлоризм дав лише поштовх до розвитку науки управління. На думку засновника сучасного етапу розвитку менеджменту П. Друкера, менеджмент почав зароджуватися більше ніж 200 років тому.

Для визначних економістів Адама Сміта, Карла Маркса менеджмент ще був незрозумілим. Першим менеджером, по суті, був англійський промисловець Роберт Оуен. Він на власній прядильній фабриці в Шотландії у 1820 р. вперше вирішував проблеми продуктивності праці та мотивації діяльності, взаємовідносини робочого з підприємством і процесом праці.

У процесі розвитку менеджменту можна виділити декілька етапів. Перший, основоположний етап (1880-1920) - ділове адміністрування (рис. 1.2). Це один з основних елементів управління персоналом у фірмі,

>>>7>>>

яка успішно працює. Його визначають науковий менеджмент Ф. Тейлора, бюрократія М. Вебера та функціональний підхід А. Файоля.

Рис. 1.2. Основи ділового адміністрування

Ф. Тейлор працював простим робітником у маленькій механічній майстерні. За чотири роки він навчився професії механіка та модельника. Потім він працював на «Мідвел Стил Воркс», там швидко робив кар'єру, одночасно навчався на інженера-механіка. Уже як керівник Тейлор побачив, що між робітниками та керівниками немає будь-якого співробітництва, неефективність праці скрізь прогресувала. Робітники, погано оснащені та не навчені, намагалися обмежувати норму виробітку.

Науковий менеджмент Ф. Тейлора полягав у тому, що бізнес здійснювався за допомогою нормативів, установлених на базі систематичних спостережень, дослідів і логічних міркувань. Він розвивав науковий менеджмент у чотирьох сферах (рис. 1.3):

- формування (будь-яку працю можна структурувати та виміряти);

- дослідження співвідношення часу і завдань (результату треба досягти у визначений час, інакше винагорода за результат має бути значно менша);

- систематичний відбір і навчання (кожна фірма, яка планує довгостроковий успіх, піклується про постійне підвищення кваліфікації персоналу);

- грошові заохочення (ефективний менеджмент) передбачає винагороду за кінцевий результат, але не за діяльність.

М. Вебер розробив ідеї побудови оптимальної організаційної структури, відомої в менеджменті як бюрократія.

>>>8>>>

Рис. 1.3. Науковий менеджмент Ф. Тейлора

Пізніше у Франції А. Файоль (1841-1925), управитель вугільної шахти, уперше запропонував раціональний підхід до організації промислового підприємства. Файоль вважав, що роботу керівника можна розділити на п'ять функцій: планування, організація, управління, координація та контроль. Він розробив принципи управління, щоб показати керівникам, як виконувати свої функціональні обов'язки.

Принципи управління А. Файоля дотепер успішно застосовують багато процвітаючих компаній. Він показав, що складний процес управління можна розділити на послідовно пов'язані сфери та функції. Його думка, що управління є безперервним процесом, який починається з планування та закінчується контролем, і нині є актуальною.

Концепція людських стосунків на виробництві Елтона Мейо та Мері Паркер Фоллетт, а також наукові дослідження Дугласа Мак-Грегора визначили другий етап розвитку менеджменту (1920-1950) -менеджмент людських ресурсів (рис. 1.4).

У 20-30-ті роки XX ст. у США проводили соціологічні дослідження людських стосунків на виробництві. Група дослідників на чолі з професором Гарвардського університету Е. Мейо сформулювала такі висновки:

8

>>>9>>>

— непрямі питання переважають традиційні методи прямих питань (непрямі питання потребують розгорнутішої відповіді, ніж «так» чи «ні», а тому дають можливість більш вільно висловлювати свої думки);

— працівники при традиційному контролі систематично намагаються обмежити виробіток.

Рис. 1.4. Основи менеджменту людських ресурсів

Ці висновки дали можливість підвищити продуктивність праці шляхом впливу на людину, а не змінами у виробництві. Е. Мейо та М. Фоллетт переконливо довели доцільність відкритого спілкування з робітниками.

Дослідження Д. МакТрегора щодо ставлення людини до праці довели, що ефективність організації залежить від людського чинника (персоналу, керівництва).

Третій етап розвитку менеджменту (1945-1970) - менеджмент бізнесу — характеризується підходом П'єра С. Дюпона (1870—1954) та Альфреда П. Слоана (1875—1966), які на початку 20-х років XX ст. вперше розробили організаційні принципи децентралізації для великого бізнесу. Учені розуміли, що для успішного розвитку необхідно орієнтуватися на зовнішні зміни (на споживача), і таким чином визначили розвиток менеджменту від замкнутості до відкритості. Тим самим вони зумовили інтенсивний розвиток маркетингу. Пізніше цей підхід

9

>>>10>>>

використовували підприємці всього світу. На цьому етапі розвитку менеджменту загальною стала орієнтація на отримання найбільшого прибутку та гнучкість у задоволенні потреб споживача. На думку П. Друкера, зміни у ставленні до менеджменту відбулися після Другої світової війни, коли менеджмент посів центральне місце в економічному та соціальному розвитку суспільства.

Японці сприйняли його як основну рушійну силу (після 50-х років XX ст.). Менеджмент став усесвітньою концепцією. Він мав організовувати виробничий процес з максимальною продуктивністю праці та спрямовувати працівника на отримання найкращих результатів.

Четвертий, сучасний етап розвитку менеджменту (з 1970 р. і дотепер) -етап соціального менеджменту, пов'язаний з ім'ям П. Друкера. На його думку, кожне підприємство, окрім отримання прибутку, має визначати свою міру соціальної відповідальності перед суспільством.

Сучасний етап розвитку менеджменту об'єднує й ефективне ділове адміністрування, і менеджмент людських ресурсів, і менеджмент бізнесу для гармонійного розвитку суспільства.

1.2. Основні Функції управління

Керівники організації для досягнення цілей здійснюють усі функції управління: планування, організацію, мотивацію і контроль. Спочатку стисло їх охарактеризуємо для того, щоб мати загальне уявлення, про що йтиметься далі.

Планування. Складання плану завжди розглядають як початковий етап процесу управління. Воно означає, що хтось повинен вирішити: що, як, коли та ким має бути виконане. Керівництву організації слід знайти відповіді на такі запитання:

- у якому стані знаходиться фірма у деякий конкретний момент (оцінити слабкі та сильні сторони організації у сфері фінансів, маркетингу, виробництва, трудових ресурсів);

- які цілі стоять перед фірмою (оцінити можливості та загрози: конкуренцію, екологічні умови, постачання тощо);

- як досягти цілей.

Організація. Як тільки план складено, потрібно підготувати і забезпечити його виконання. Наприклад, якщо є план побудови будинку, то організація його виконання передбачає: підбір і розміщення відповідних робітників, придбання та доставку необхідних для будівництва матеріалів, устаткування.

Мотивація. Найважливіше завдання менеджера полягає в тому, щоб його підлеглі виконували все саме так, як їм доручено. Серед нім-

10

>>>11>>>

ців існує таке прислів'я: хто виробляє, той не керує, хто керує, той не виробляє. Мотивація — це таке регулювання спонукаючих стимулів людини, за яких виникає бажання працювати так, щоб сприяти досягненню цілей організації.

Контроль. Це останній етап процесу управління, який полягає у порівнянні фактичних результатів із запланованими.

Приклад. Людина вирішила зайнятися бізнесом у сфері будівництва - будувати готель. Перше питання, яке треба з'ясувати, який це буде готель: дорогий у центрі міста чи дешевий на околиці. З цього питання треба прийняти рішення. Якщо вирішено будувати дорогий готель, то, відповідно, потрібні: матеріали певної якості для будівництва, устаткування для забезпечення процесу будівництва, обладнання для надання повного переліку послуг найвищої якості, висококваліфіковані робітники, які забезпечать високу якість будівництва, персонал для готелю. З усіх цих питань треба прийняти рішення. Потім необхідно розробити проект будівництва або обрати найпривабливіший із декількох можливих, тобто знову прийняти рішення. На цьому, можна вважати, закінчився етап планування. Але готель сам будуватися не буде, тому треба організувати роботу керівників, які займатимуться матеріалами, потрібними для будівництва, забезпечуватимуть наявність необхідних механізмів та устаткування, організовуватимуть роботу будівельників. З усіх цих питань головний керівник повинен приймати рішення. На цьому закінчується процес організації. На етапі мотивації керівники для досягнення мети організації повинні стимулювати виконавців до виконання певних завдань, тобто приймати рішення, як їх мотивувати (існує багато сучасних теорій щодо цього питання). Нарешті готель збудовано, і керівництво повинно перевірити, чи досягнуто мети, тобто здійснюється етап контролю. Якщо готель користується попитом, відвідувачі задоволені, згідні платити за послуги, значить можна зробити висновок, що можна займатися цим бізнесом і надалі. Тобто всі рішення, прийняті в процесі будівництва, були ефективними. Контроль дав можливість з'ясувати, чи на правильному шляху знаходиться організація.

Усі функції управління мають дві спільні характеристики:

- усі вони потребують прийняття рішень;

— дляїх здійснення потрібна комунікація, тобто обмін інформацією, необхідною для прийняття ефективного рішення.

Прийняття рішень — це, по суті, серія правильних рішень з кількох альтернативних можливостей, які вибирає керівник організації в цей час і в цьому місці, тобто як і що планувати, організовувати, мотивувати та контролювати. Прийняття рішень керівником становить основний зміст його діяльності.

11

>>>12>>>

Комунікація - це процес обміну інформацією, її змістовним значенням між двома чи більше особами. Міцність і якість стосунків між людьми - чи то друзями, чи то членами родини, чи то співробітниками - залежить в основному від того, наскільки чіткими та чесними є стосунки між ними.

Приклад. Як відомо, стосунками між керівником і виконавцем управляє керівник, тобто підлеглий залежить від нього. Але за певних обставин керівник може залежати від підлеглого. Наприклад, керівнику потрібна інформація для прийняття ефективного рішення, і він доручає підлеглому зібрати відомості щодо певного питання. Якщо підлеглий не сумлінно виконав завдання, то керівник через це не може прийняти ефективне рішення, оскільки не має повної, достовірної і вчасної інформації.

Очевидно, що якщо комунікації між особами не будуть ефективними, люди не зможуть домовитися про спільну мету, що становить передумову існування організації як такої.