12. Проблеми сучасного адміністративно-державного менеджменту

12.1. Принципи загального управління якістю в державному секторі

Попередні дослідження підвищення продуктивності в державному секторі наголошували на використанні різної технології та методів постановки завдань, оцінювання програм, прийняття рішень та вимірювання індивідуальної продуктивності (наприклад, управління за цілями Management by Objectives (MBO)), технологія оцінювання та аналізу програм - Program Evaluation and Review Technique (PERT), система планування та програмування бюджету. Ці дослідження містили цінні ідеї для адміністраторів, що прагнуть одержати більше віддачі від своїх співробітників. Вони, однак, не усунули критики на адресу працівників державних установ за неефективність обслуговування, брутальність, марнування ресурсів і недостатню чуйність. Лише деякі урядові структури домоглися успіху з одночасним підвищенням продуктивності, зниженням витрат і мотивацією державних службовців, щоб обслуговувати споживачів (платників податків) чемно, ефективно, ощадливо та своєчасно. Щоб здійснити довгострокові заходи з поліпшення якості роботи державних служб, потрібні фундаментальні системні зміни в поєднанні з новими методами управління.

Державні чиновники-керівники дедалі більше починають усвідомлювати, що заходи щодо підвищення продуктивності не ведуть автоматично до поліпшення якості роботи державних служб. Щоб підвищити одночасно і якість, і продуктивність державних служб, потрібно інтегрувати нові методи управління із заходами щодо підвищення якості, орієнтованими на споживача. Тепер одержали поширення концепції і методи загального управління якістю {total

431

>>>432>>>

quality management - TQM), що зберігають за менеджером, який працює в державному секторі, можливість винагороджувати дійсно видатну індивідуальну роботу, і водночас розширюють можливості для співробітництва працівників у межах усієї установи в інтересах обслуговування споживачів і постійного удосконалювання діяльності.

Застосування методів TQM на рівні федерального уряду, уряду штатів і місцевих органів управління створює багатообіцяльну модель для революції в уявленнях про сучасну практику управління в державному секторі. У випадку успіху TQM може стати своєрідним путівником у трансформації американського державного адміністрування на всіх рівнях.

Майкл Майлакович (університет Маямі, штат Флорида) розглядає складні відносини між політикою і якістю, визначає концепції та основи TQM, описує, яким чином принципи і методи TQM застосовано в державному секторі, викладає концепції провідних теоретиків у сфері науки про якість, аналізує основні перешкоди на шляху застосування TQM у діяльності урядових структур, пропонує оглядом нинішньої практики застосування TQM в окремих федеральних і місцевих державних установах, в установах окремих штатів.

Для багатьох спільно вживані терміни «політика» і «якість», сприймаються як оксиморон (від грец. - дотепно-нерозумний; наприклад, «живий труп» - поняття, які майже не сумісні). Досягти якості та продуктивності без збільшення витрат (податків) у державному секторі важко, але аж ніяк не неможливо через:

1) унікальну роль, яку відіграють політики;

2) складні відносини між виборними посадовими особами і призначуваними адміністраторами.

Часто виборні представники, в першу чергу, стурбовані одержанням негайнихполітичних вигод, а не підтримкою довгострокових професійно-адміністративних цінностей, як-от ефективного використання ресурсів і вищої продуктивності. Річні бюджетні цикли налаштовують на короткострокову перспективу. Замість того, щоб реагувати на проблеми, що виникають у сфері продуктивності, застосуванням нових управлінських підходів, більшість виборних посадових осіб заявляють, що вони розчаровані бюрократичним опором. Водночас деякі з них прагнуть ухилитися від політичної відповідальності, звинувачуючи державних службовців чи адміністраторів нижчих рівнів управління в нездатності поліпшити ситуацію.

432

>>>433>>>

Призначеним посадовим особам, що однаковою мірою розчаровані, відомі з власного досвіду недоліки в практиці державного управління, однак вони часто заявляють, що неспроможні провести реформи без політичного схвалення. Жодна зі сторін, здається, не бажає брати на себе відповідальність і починати сміливі кроки, щоб перевірити, проаналізувати і змінити існуючі процеси державного управління, не виходячи за теперішні обмеження в ресурсах. Ця стратегія «заявляй і звинувачуй» приносить мало користі для поліпшення якості чи продуктивності в державних службах.

У відповідь на вимоги різних зацікавлених груп політики змушені постійно намагатися поєднати множинні, невизначені і конфліктуючі цілі. У таких умовах завжди існує спокуса розподіляти ресурси, замість того, щоб націлити їх на пріоритетні проблеми. Багато виборних округів не тільки ускладнюють ситуацію на політичній арені, але і збільшують значущість застосування стратегій, призначених для оцінки і поліпшення якості роботи всіх державних організацій.

Відповідно до класичного визначення якість товару чи послуги оцінюють ступенем їх відповідності попередньо встановленому стандарту. Однак натепер багато теорій управління якістю розширюють це визначення, включаючи в нього якість розроблення та задоволення обґрунтованих вимог усіх споживачів. Замість того, щоб асоціювати якість з розкішшю і високою ціною, пропонують безліч визначень якості. Вони містять у собі справжню цінність товару чи послуги і наголошують на значенні таких чинників, як надійність, довговічність, легкість обслуговування, ефективність роботи і зовнішні якості. Численність визначень якості допомагає пояснити існування цілей і планів, які часто конкурують у сфері якості і які виходять від різних підрозділів однієї організації.

Визнання значення задоволеності споживача — суть «нової хвилі» зусиль з поліпшення якості. В усіх галузях економіки споживачі щораз більш критично ставляться до низької якості послуг. Не дивно, що причина, з якої найчастіше пояснюють низькоякісні чи неадекватні послуги, - це брак логічної моделі або основи для менеджменту.

Реагування на обґрунтовані вимоги надати послуги вищої якості «додає влади» споживачам і змушує менеджерів взяти на себе відповідальність за виправлення системних недоліків, які викликають незадоволеність споживачів.

433

>>>434>>>

Зіштовхнувшись з міжнародною конкуренцією, незадоволеністю споживача і скороченням світових ринків товарів, багато американських фірм-виробників десятиліття тому прийняли рішення ввести total quality management (TQM - загальне управління якістю), щоб підняти рівень якості та продуктивності. Теоретична основа для використання підходу TQM — відношення між удосконалюванням якості товарів чи послуг, витратами, часткою ринку збуту, продуктивністю і прибутками. Прагнення поліпшити якість знижує обсяг відходів і бракованої продукції, підвищує ефективність, знижує витрати, підвищує продуктивність і веде до задоволеності споживача. Як у сфері виробництва, так і у сфері послуг застосування теорій і методів TQM вилилося у істотні досягнення в сфері якості, продуктивності і конкурентоспроможності. Термін «ланцюгова реакція якості» - це взаємини, які існують також у державному секторі та секторі некомерційних послуг (рис. 12.1).

		Зменшити обсяг відходів
		у технологічному
		процесі, підвищити
Підвищити		ефективність. Менше
ЯКІСТЬ		помилок, простоїв, краще
		використовувати робочу
		силу, час, матеріали та
		устаткування.Витрати
		зменшуються

Продуктивність підвищується

Зміцнювати та удосконалювати

організацію,

забезпечуючи вищу

якість, нижчі ціни та

витрати і задоволеність

споживачів

Рис. 12.1. Ланцюгова реакція підвищення якості (модифікація ланцюгової реакції У. Е. Демінга)

Протягом усієї своєї історії США були лідером у промисловості та виробництві. Індустріальна революція і наступні міжнародні події зробили Америку домінуючою державою на світових ринках. До 70-х років XX ст. промислові товари становили істотну частину ВНП країни. Однак тепер центр ваги перемістився в сектор послуг. На сьогодні майже 75 % усієї робочої сили Америки зайнято у сфері обслуговування. Якщо включити сюди тих, хто зайнятий у сервісній підтримці виробництва, то їх кількість збільшиться до 85 %. Нині тільки одне із семи робочих місць знаходиться у сфері виробництва. Бюро трудової статистики підрахувало, щодо 2002 р. понад 90 % робочої сили буде зайнято в секторі послуг. Працівників сфери послуг можна поділити на дві окремі категорії: «білі комірці», тобто професіонали, і «сині комірці», тобто виконавці. Обидві категорії забезпечують послуги, хоч і зовсім різні за своїм масштабом і характером. Існує три джерела підвищення якості у сфері обслуговування:

434

>>>435>>>

1) хардвер (конструкції та устаткування) - матеріальні джерела, оцінювані як будь-який інший нормальний продукт (наприклад, зламане ліжко в готелі чи несправний трансформатор на електростанції);

2) софтвер (процедури, процеси) - нематеріальні джерела сфери послуг. (Прикладами можуть бути різні методи реєстрації клієнтів у різних готелях чи різні розцінки на різних підприємствах електропостачання. Це джерело якості значно важче оцінити, однак воно, можливо, найбільш важливе.);

3) людський чинник (персонал) - реальні послуги, надані співробітником (наприклад, маркетинг, відносини з клієнтами чи зняття показань лічильників).

Багато хто вважає, що вдосконалювання якості не можна виміряти в секторі послуг, оскільки воно залежить передусім від людського чинника. При цьому не усвідомлюють, що рівень якості послуг, з яким має справу споживач, визначається комбінацією всіх трьох джерел, причому кожне з них являє собою самостійну сферу для вимірювання та вдосконалювання.

Натепер лише деякі фірми сфери послуг ввели системи TQM, аналогічні системам, використовуваним у виробництві. Так, мало що відомо про застосування методів підвищення якості у галузі охорони здоров'я, у сфері державного адміністрування, в освіті чи в громадських службах — важливих секторах національної економіки, що становлять сумарно велику частку ВНП країни, але не зіштовхуються з тим середовищем конкуренції, у якому діють галузі промисловості, що виготовляють товари для продажу на світових ринках.

Такі абревіатури, як TQC (total quality control - загальний контроль якості), JIT (just-in-time delivery — постачання вчасно), QFD (quality [unction deployment — використання функції якості) і TQM (total quality management - загальне управління якістю) широко використовують для характеристики змін у практиці управління, спрямованих на безперервне удосконалювання якості. Управління якістю починається з інтенсивного дослідження внутрішніх взаємин між існуючими процесами управління. Воно надає особливого значення «більш глибоким» відносинам споживача з постачальником і зміні структури систем відповідно до обґрунтованих вимог споживача. Відомий у колах федерального уряду цей підхід до підвищення якості і продуктивності являє собою одночасно і філософію управління, і кількісний метод удосконалювання процесів діяльності, що широко використовують тепер

435

>>>436>>>

у державному і неприбутковому секторах. Загальне управління якістю - це інтегрована загальна система управління, спрямована на задоволення споживача. Вона залучає всіх менеджерів і співробітників до використання кількісних методів безперервного удосконалювання всіх процесів в організації.

Провідним спеціалістом у питаннях управління якістю і TQM є консультант із проблем статистики і капіталіст-новатор У. Е. Демінг. Його теорію статистичного контролю якості застосовували деякі найбільші корпорації США з небаченим успіхом. Придатні для всіх типів організацій, державних і приватних, теорії і практичні методи TQM широко використовують також у федеральних виконавчих структурах. До того ж кілька урядів штатів і місцеві органи влади почали використовувати методи управління якістю як спосіб підвищення ефективності і зниження витрат в умовах скорочення бюджетів.

Стратегії загального управління якістю використовують для удосконалювання систем охорони здоров'я, банківських фінансових операцій і діяльності організацій сфери соціальних послуг. Адміністративно-бюджетне управління США відіграє головну роль у зусиллях з підвищення якості як у приватному, так і в державному секторі. Тепер TQM має статус офіційної системи удосконалювання управління у всіх федеральних виконавчих органах. Для сприяння керівникам федеральних органів у їх зусиллях з удосконалювання якості в 1988 р. створено федеральний інститут якості. Схожою діяльністю займається безліч інших державних установ, неприбуткових організацій, організацій сфери послуг тощо.

У Каліфорнії створено робочу групу законодавців для присудження в межах штату премії за якість. У штатах Арканзас і Вермонт також організовано рух за якість, що поширився на всю їхню територію. Щоб забезпечити сприятливе політичне середовище для удосконалювання якості, створено так звані «ради якості» в таких географічно розкиданих районах, як Джексон, штат Мічиган; Медісон, штат Вісконсин; Ері, штат Пенсільванія; регіон трьох міст (Брістоль, Кінгспорт і Дженсонсіті) у північно-східному районі штату Теннессі; Нью-Йорк; штат Каліфорнія; Вест-Палм Біч, штат Флорида, а також у десятках інших громад. Застосування методів TQM установами федерального і місцевого рівня відповідає настроям громадян, що вимагають кращої якості обслуговування, підвищує здатність органів влади ефективно вирішувати суспільні проблеми і служить багатообіцяльною моделлю для зміни практики державного управління в майбутньому. Водночас «зразково-показові»

436

>>>437>>>

федеральні установи, як і установи деяких штатів і місцевого рівня, становлять собою виняток, оскільки організації державного сектора тільки зараз починають розуміти, як можна підвищення якості використати як спосіб досягнення вищої продуктивності.

В інших секторах американської сфери послуг виняткова перевага, що надається заходам щодо підвищення індивідуальної продуктивності і якості роботи на шкоду цілісним системам удосконалювання діяльності, призвело до занепаду організацій, тобто їх показників якості і продуктивності. У результаті багато приватних компаній реструктурували свої системи управління, щоб включити в них нові, орієнтовані на споживача стратегії TQM, які понижують внутрішню конкуренцію, стимулюють колективну роботу, поліпшують процеси прийняття рішень і зменшують витрати. Застосований для організацій усіх типів як державних, так і приватних TQM натепер широко використовують як спосіб підвищення ефективності і зниження витрат бюджетів, що скорочуються.

Уже на початку 50-х років XX ст. японці усвідомили важливість застосування положень і методів TQM для підвищення якості своїх товарів і послуг. Іронія, однак, у тому, що інтелектуальними творцями концепції визнано декількох американців. У. Шухарт був першим, хто ввів графіки статистичного контролю як метод підвищення якості виробництва масової продукції в 20-х роках. Його методологію статистичного контролю якості пізніше розвинули в 30-х роках його колеги Західної електрофабрики в Чикаго (штат Іллінойс), яку успішно використовували в масовому виробництві озброєнь і військових матеріалів під час Другої світової війни. На початку 50-х років А. Фігенбаум увів термін «загальний контроль якості», а У. Демінг і Д. Джуран були запрошені викладати методи статистичного контролю якості, щоб допомогти японцям відновити їх зруйновану війною промисловість. Саме тоді Демінг і Джуран зустрілися з К. Ішикавою, провідним експертом Японії у сфері загального управління якістю. Японці визнали Демінга, Джурана та Ішикаву «хрещеними батьками» їхнього економічного дива. Дослідження Джурана показали, як безперервний процес удосконалювання може призвести до «проривів», а також переконували, що 85 % проблем, пов'язаних з якістю, піддаються управлінському контролю. Заслуги Демінга символізує Премія Демінга - вища нагорода Японії за досягнення у сфері підвищення якості. Він пізніше розробив «14 пунктів» для безперервного підвищення якості виробництва, послуг і продуктивності.

437

>>>438>>>

Метод, який відображає довгострокову тенденцію в американському суспільстві до участі в управлінні, - метод TQM - основано на такій теорії: чим вища залученість співробітника у визначенні цілей організації, тим з більшим ентузіазмом він прагне до безперервного удосконалювання процесу їх досягнення. Загальне управління якістю заохочує участь, колективну роботу і більш високу якість результатів, забезпечуючи стимули для більш успішної діяльності всього підприємства. Це соціально орієнтована стратегія, що ґрунтується на статистичних теоріях управління та контролю і спрямована на задоволення очікувань споживача за рахунок безперервних спільних зусиль з метою удосконалювання внутрішніх і зовнішніх аспектів діяльності організації. Понад 3 000 компаній і приблизно 40 адміністративних відомств різного рівня використовують тепер у США ту чи ту форму TQM, заохочуючи активну участь співробітників, застосовуючи такі методи рішення проблем, як «гуртки якості» і методи статистичного контролю за процесами діяльності.

Ці принципи підвищення якості націлені на подолання не тільки структурних, але і поведінкових бар'єрів на шляху реалізації неперервних заходів для удосконалювання якості в життєво важливих сферах послуг у державному і приватному секторах, таких як державне адміністрування, охорона здоров'я та науки. Міністерство оборони запрошувало У. Демінга на посаду консультанта зі статистичного контролю за якістю, щоб він допоміг у перебудові всієї структури міністерства, а Внутрішня податкова служба використовувала у своїй практиці управлінські методи Джурана. Успіх цих програм являв собою важливий прорив, що сприяє поширенню руху за якість по всій країні.

Високопоставлені виборні і призначувані керівники державного сектора все більше усвідомлюють, що використання лише методів підвищення індивідуальної продуктивності зовсім не обов'язково веде до поліпшення якості. Просте навчання співробітників принципам і методам, що забезпечують якість, ще аж ніяк не гарантує якість нада-ваних послуг і процесів діяльності. Розуміння відповідних теоретично обґрунтованих відносин і застосування відповідних елементів потрібно, однак цього недостатньо, щоб досягти змін. У міру того, як ці теорії застосовують у різних районах на різному рівні, накопичується усе більше знань про складні залежності між продуктивністю, витратами і поліпшенням якості в державному секторі. Щоб розпочати заходи щодо поліпшення якості в державному та неприбутковому секторах і

438

>>>439>>>

забезпечити їх успішну реалізацію, треба подолати структурні та по-ведінкові бар'єри.

Розроблені принципи загального управління якістю виглядають так:

1. Зробіть задоволеність споживача першорядним завданням і мірою якості послуг.

2. Розширте визначення «споживач», включивши в нього як споживачів всередині організації (наприклад, співробітників інших підрозділів), так і поза її межами (продавців, платників податків, контра-кторів, контролерів і постачальників).

3. Розробіть загальне «бачення» місії організації, засноване на більш широких вимогах споживача.

4. Дайте споживачам відчути вашу довгострокову прихильність цілям організації, винагороджуйте колективну роботу і заохочуйте зусилля з удосконалення процесів діяльності на всіх рівнях.

5. Забезпечте розширене навчання і самопідготовку в сфері управлінських і лідерських навичок, щоб відповісти на обґрунтовані вимоги споживача або навіть передбачити їх.

6. Забезпечте індивідуальну участь за рахунок створення груп з удосконалення процесів діяльності.

7. Відзначайте, підтримуйте і винагороджуйте лояльність і відданість співробітника, його участь у колективній роботі.

8. Боріться зі страхом перед змінами та усувайте інші бар'єри на шляху розвитку професійної гордості.

9. Забезпечте кожному працівнику потрібні оснащення і підготовку для роботи відповідно до вимог споживача.

10. Проведіть потрібні зміни в державних організаціях з метою успішного втілення в життя перерахованих завдань.