Семінар 2. Адміністративне-процесуальне право України: предмет, метод, принципи

1. Виникнення та розвиток адміністративного процесу: основні концепції.

1.Історичні періоди становлення й розвитку адміністративного процесу. Процес становлення національної адміністративної юстиції умовно можна поділити на чотири основні періоди: 1) адміністративна юстиція на Українських землях доби Російської та Австро-Угорської імперій; 2) адміністративна юстиція часів формування Української державності (1917-1920 роки – період Центральної Ради, Гетьманату та Української Народної Республіки); 3) адміністративна юстиція України часів її перебування у складі СРСР (1920-1990 роки); 4) новітня адміністративна юстиція України. 1)Основний Закон, прийнятий вперше в Україні та підписаний Пилипом Орликом – Правовий уклад та Конституції відносно прав і вольностей Війська Запорозького 5 квітня 1710 року, залишаючись дотепер першим в історії конституційним документом, містив у собі ознаки зародження адміністративної юстиції в Україні. За Правовим укладом та Конституцією відносно прав і вольностей Війська Запорозького 1710 року передбачалося, що у разі допущення провини козацькою старшиною або іншими урядовцями така справа – кримінальна чи якась інша – мали передаватись на розгляд Генерального суду. 2) Зокрема, Конституцією Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року визначалися судові органи, уповноважені розглядати адміністративні справи, певним чином закріплювався процесуальний порядок здійснення правосуддя. Конституцією Української Народної Республіки 1918 року встановлювалось, що найвищим судом республіки є Генеральний Суд УНР, утворений із колегії, вибраної Всенародними Зборами строком на п’ять років. Генеральний Суд наділявся повноваженнями найвищої касаційної інстанції, і не міг бути судом першої та другої інстанцій та мати функції адміністративної влади. Усі спори з приводу розмежування компетенції, які б виникали між органами державної влади, з одного боку, та органами державної влади і місцевого самоврядування, з іншого, розв’язувалися адміністративними судами. За часів правління Павла Скоропадського адміністративна юстиція також не була залишена гетьманською владою поза увагою. Законом про тимчасовий державний устрій України від 29 квітня 1918 року Генеральний Суд України визнавався вищим судом України з адміністративних справ. Однак, найбільш змістовно діяльність судових органів щодо розгляду адміністративних справ визначав проект Основного Державного Закону УНР доби Директорії (1920 р.). Зокрема, передбачалося створення в судовій системі України Вищого адміністративного суду України, який мав розглядати і вирішувати, дотримуючись судового порядку, питання щодо законності розпоряджень адміністративних органів і органів самоврядування, а також спори між адміністративними органами і органами самоврядування. Про роль, яка відводилась Вищому адміністративному суду в системі судових органів Української держави того часу, свідчить той факт, що адміністративними судами нижчої інстанції мали виступати загальні суди, яким надавалось право вирішувати, чи відповідають розпорядження місцевих органів вимогам закону і чи не перевищила місцева влада своєї компетенції. 3) А.І. Єлістратовим у 1922 році запропонував проект "Положення про верховний адміністративний суд та про обласні і губернські адміністративні суди Республіки” Цінність цього проекту визначалася тим, що у ньому пропонувалося досить вичерпно, як на той час, у систематизованому вигляді визначити важливі процесуальні питання, пов’язані із вирішенням публічно-правових спорів: систему адміністративних судів; підсудність адміністративних справ; вимоги, які висувалися до посад суддів адміністративних судів; форму та зміст адміністративного позову; процесуальний порядок розгляду та вирішення адміністративних справ. (12 жовтня 1927 р.) в Україні вперше було прийнято Адміністративний кодекс, який і дотепер залишається єдиним кодифікованим нормативно-правовим актом у галузі адміністративного права. Аналіз цього законодавчого акта свідчить, що, недивлячись на відсутність у його змісті положень про адміністративну юстицію, він все ж містив деякі норми, що мали на меті забезпечити законність в галузі діяльності адміністративних органів. Завданням Адміністративного кодексу УРСР було забезпечення законності в адміністративній галузі та систематизація правил, що регулюють діяльність адміністративних органів та інших органів влади у зазначеній галузі. окремі риси адміністративної юстиції проявилися в діяльності ряду органів, що одержали назву „квазісудових” органи, які належали до системи виконавчої влади.

Страхові ради Житлові комісії Податкові комісії Третейські суди Судові земельні комісії 18 липня 1963 року Цивільного процесуального кодексу УРСР Конституції Української РСР від 20 квітня 1978 року року Закону УРСР "Про судоустрій Української РСР”принципи правові гарантії Незважаючи на позитивні зрушення в галузі судового захисту прав людини, судовий порядок оскарження в УРСР різними законодавчими актами суттєво обмежувався, оскільки діяло загальне правило, що не могли бути оскаржені до суду дії органів державного управління і посадових осіб, щодо яких було встановлено інший порядок оскарження. 4) Цей період становлення адміністративної юстиції України характеризується активним розвитком, по-перше, національного законодавства про адміністративну юстицію, по-друге, наукових досліджень даного правового інституту, що пов’язано, передусім, з настанням нової епохи Українського державотворення та законодавства.

У світі існує 3 основні моделі адміністративного процесу: 1) Романо-германська (Німецька) модель: характеризується тим, що всі повноваження в сфері адмін. Процесу здійснюються спеціалізованими судами, які здійснюють правосуддя у сфері публічно-правових відносин. Так у ФРН, на підставі закону «про адміністративні суди» здійснюється правосуддя у сфері фінансових відносин, соціальних відносин, конституційних відносин, адміністративно-правових. Саме ця модель є для України взірцем. 2) Англосаксонська модель: для цієї моделі характерним є здійснення адміністративного процесу судами загальної юрисдикції та, частково, так званими адміністративними трибуналами. Зважаючи на це, ця модель не є показовою для України. 3) Французька модель: у межах цієї моделі адміністративний процес здійснюється самими ж представниками адміністративної влади, тобто спеціалізованого адміністративного судочинства ця модель не знає. Зважаючи на ту обставину, що в Україні спостерігається рецепція адміністративного права, для вітчизняного адміністративного процесу показовою є романо-германська модель адміністративного процесу. Проте, ми не можемо 100% віднести адміністративний процес України до названих моделей, оскільки в державі сформована своя власна модель адміністративного процесу: Вітчизняна модель адміністративного процесу поєднує у собі елементи романо-германської та англосаксонської моделей (меншою мірою). Так, згідно ст. 17 КасУ, адміністративний процес здійснюється спеціалізованими судами (адміністративними судами) – прояв романо-германської моделі; та, частково, загальними судами – прояв англосаксонської моделі.

Поняття «адміністративний процес» вважається базовим у вітчизняному адміністративному праві. Проте сьогодні юридична наука все ще не має єдиного, уніфікованого підходу до визначення сутності цього поняття, яке сучасні дослідники переважно розглядають у широкому і вузькому розуміннях.

У вузькому розумінні адміністративний процес розглядається як діяльність із розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу. У такому розумінні адміністративний процес має виключно правоохоронний зміст. У широкому розумінні під поняттям «адміністративний процес», окрім зазначеного у вузькому розумінні, розуміється також різного роду управлінська діяльність щодо розгляду і розв’язання конкретних справ, які виникають у сфері державного управління.

Деякі вчені пропонують і третій підхід до визначення адміністративного процесу – «судочинський», що виходить з розуміння адміністративного процесу як форми правосуддя. Відповідно до такого підходу адміністративний процес розглядається як судовий розгляд публічноправових конфліктів, віднесених до компетенції адміністративних судів. У межах цього підходу часто виділяється адміністративний процес як вид судового процесу (адміністративне судочинство) та окремо управлінський процес (правозастосовна діяльність адміністративних органів), а також стверджується, що адміністративний процес є формою правосуддя, а діяльність органів публічної адміністрації має не процесуальний, а процедурний характер (адміністративні процедури). Таке розуміння адміністративного процесу відповідає не тільки поняттю адміністративно-процесуального права, закріпленому в Кодексі адміністративного судочинства України, але й загальній тенденції розвитку адміністративного права, адже саме поняття «процес» традиційно тлумачилося як порядок судового розгляду справ, що, на думку сучасних дослідників, й уможливило його ототожнення з судовим провадженням.

2. Предмет та метод адміністративного-процесуального права.

2. Предмет адміністративно-процесуального права - публічно-управлінські, організуючі суспільні відносини, які складаються з приводу реалізації уповноваженими органами публічної влади (їх посадовими особами) встановленого адміністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних справ.

Предмет адмі­ністративного процесуального права становить система суспіль­них правовідносини, які виникають між органом владних повнова­жень, їх посадовими особами, судом, з одного боку, та фізичними чи юридичними особами, з іншого, щодо визнання, реалізації і захисту прав і законних інтересів особи і держави у сфері публічних відносин та розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, визна­ченому адміністративним процесуальним законодавством.

Під мето­дом адміністративного процесуального права слід розуміти сис­тему закріплених юридичними нормами прийомів та засобів впли­ву на суб´єктів правовідносин , за допо­могою яких створюються порядок і умови для реалізації та захисту прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, держави та розгляду і вирішення індивідуальних адміністратив­них справ.

Прийоми:

- дозвіл - яким визначаються межі можливої поведінки субєктів юр. відносин.

- заборона - спосіб впливу на поведінку субєктів правовідносин шляхом категоричної вимоги утриматися від здійснення певних дій або ж актів бездіяльності;

- припис - закріплення необхідної поведінки субєктів, встановлення єдиного або кількох варіантів, що є обовязковими для виконання у разі настання обставин, передбачених нормою права.

3. Місце адміністративного-процесуального права в системі права України.

3. Адміністративне процесуаль­не право є самостійною, однією з провідних галузей права у вітчизняній правовій системі. Воно становить складне юридич­не утворення, в якому відображається комплекс різноспрямованих правових інститутів, (зачіпає) регулює матеріальні, особисті, ідеологічні, моральні та інші відносини в публічній сфері. Адміністративне процесуальне право можна розглядати: як галузь права; як галузь законодав­ства; як галузь юридичної науки; як навчальну дисципліну.

Адміністративне процесуальне право як галузь права — ста­новить систему правових норм, інститутів, принципів, методів і форм діяльності, за допомогою яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юри­дичних осіб у сфері публічних відносин.

Адміністративне процесуальне право як галузь законодав­ства — це система (вся сукупність) нормативно-правових ак­тів, що містять норми адміністративного процесуального пра­ва, викладені у формі кодифікованих і поточних законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, інструкцій, правил, методик та інших підзаконних норматив­них актів, які видані на підставі законів та на їх розвиток.

Адміністративне процесуальне право як галузь юридичної науки — це сукупність теоретичних понять, тлумачень і уявлень про адміністративне процесуальне право, адміністративний процес, адміністративні провадження, адміністративні проце­дури, розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ; його правові інститути, історичні аспекти становлення і перспективи розгляду, предмет і метод правового регулювання та сферу застосування. Предметом адміністративного процесу­ального права як юридичної науки є належне визначення по­няття і змісту основних категорій, всебічне дослідження ме­ханізму правового регулювання суспільних відносин, розкриття і пояснення складних процесів та визначення правового стату­су суб´єктів відносин.

Адміністративне процесуальне право як навчальна дисциплі­на являє собою системне викладення теоретичного і приклад­ного матеріалу відповідно до навчальної програми з курсу цієї галузі права. Такий матеріал утворює відповідну систему прак­тичного та теоретичного засвоєння норм адміністративного процесуального права як соціально-юридичного явища, забез­печує підготовку кваліфікованих кадрів, здатних розглядати і вирішувати адміністративні справи на належному законодавчо­му та науковому рівні.

4. Принципи адміністративного-процесуального права.

4. Принципи адміністративного процесу - основоположні ідеї, загальні початку, що лежать в основі адміністративного процесу та розкривають його сутність. Принцип законності - реалізація матеріальних адміністративно-процесуальних норм повинна будуватися в точній відповідності з адміністративно-процесуальними нормами. Принцип процесуальної рівності означає: по-перше, рівність сторін незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового становища, місця проживання, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань , інших обставин перед законом, по-друге, наділення кожного боку певним обсягом взаємообумовлених прав, обов'язків і відповідальності. Принцип матеріальної істини - рішення, прийняте в рамках адміністративного процесу, яке повинно грунтуватися на ретельному вивченні всіх умов і обставин управлінської справи, а також змагальності в ході його розгляду. Принцип доступності виражається в безперешкодної можливості кожної із сторін брати участь на всіх стадіях процесу відповідно до наявного процесуальним статусом. Принцип гласності - адміністративний процес будується на публічних засадах, що дають можливість громадянам отримати інформацію про його хід та прийняті рішення, виняток становить інформація, віднесена до державної таємниці, а також відомості про інтимні сторони життя учасників процесу. Принцип національної мови - процес ведеться державною мовою Російської Федерації або мовою республіки - суб'єкта РФ, автономної області, автономного округу або більшості населення даної місцевості. Учасники процесу, які не володіють мовою, на якому він відправляється, забезпечуються послугами перекладача. Принцип швидкості {оперативності) - адміністративний процес повинен відправлятися в можливо короткі терміни в рамках, визначених законом. Принцип економічності (маловитратні) - адміністративний процес повинен бути організований таким чином, щоб звести до мінімуму витрати по його відправленню. Принцип відповідальності органів державного управління та їх посадових осіб за неналежне ведення процесу - органи державного управління та посадові особи несуть встановлену законом відповідальність за порушення адміністративно-процесуальних норм, проявлені при цьому бюрократизм і тяганину.

Принцип верховенства права. Цей принцип закріплено у ст. 8 Конституції України, ст. 8 КАСУ та у низці інших установ­чих актів нашої держави. Верхове́нство пра́ва— це фундаментальний правовий принцип і правова доктрина, яка передбачає, що жодна людина не є вище закону, що ніхто не може бути покараним державою, крім як за порушення закону, і що ніхто не може бути засудженим за порушення закону іншим чином, ніж у порядку, встановленому законом. 

Принцип презумпції правомірності дій і вимог суб´єкта звернення та заінтересованої особи. Юридичний зміст цього принципу складають такі правила: а) ніхто не зобов´язаний доводити правомірність свого звер­нення. Доказування правомірності дій особи є її правом, а не обов´язком; б) усі звернення, оформлені належним чином і по­дані в установленому порядку, підлягають обов´язковому прий­няттю та розгляду; в) усі сумніви щодо правомірності звернен­ня особи тлумачаться на її користь; г) ніхто не може бути поз­бавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена КАСУ; ґ) ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи в адміністративному суді будь-якої інстанції; д) ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв´язку з адміністративним пра­вопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановле­них законом; е) постанови або рішення у справах не повинні ґрунтуватися на припущеннях.

Принцип верховенства закону в системі адміністративно-процесуальних нормативних актів. Реалізація цього принципу вимагає: по-перше, прийняття законів, що регулюють процесуальні відносини виключно відповідно до вимог норм Конституції України; по-друге, адміністративно-процесуальні відносини, насамперед визначальні їх сторони, мають бути врегульовані виключно на законодавчому рівні; по-третє, визначення мінімально необхідних повноважень органів виконавчої влади у сфері процесуальної діяльності на базі підзаконних нормативних актів та витіснення й обмеження сфери дії відомчих нормативних актів.

Отже, верховенство закону в системі адміністративно-про­цесуальних нормативних актів виявляється в тому, що він прий­нятий з дотриманням усіх необхідних вимог і процедур, має вищу юридичну силу, відповідає Конституції України й не може бути скасований, призупинений чи підмінений жодним підза-конним актом, виданим органом владних повноважень будь-якого рівня. Прийняття адміністративних процесуальних за­конів, які не відповідають Конституції України, неприпустиме, бо це може зумовити необґрунтоване обмеження прав, свобод та інтересів людини і громадянина. У разі прийняття підзакон-них нормативних актів, які не відповідають законам і Консти­туції України, такі акти мають бути приведені у відповідність до законодавчої бази, або скасовані. .

5. Система адміністративного-процесуального права.

5. Адміністративне процесуальне право, як і будь-яка інша га­лузь права, має власну внутрішню будову, елементами якої є юридичні норми та інститути, спрямовані на забезпечення до­ступного і зручного розуміння правових приписів під час роз­гляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ, а також вивчення і усвідомлення механізму правового регулю­вання процесуальних правовідносин. Ознаками системи ад­міністративного процесуального права є:

а) структурність — тобто система складається з визначених елементів — процесуальних норм;

б) об’єднаність цих норм, розташованих іноді в різних дже­релах процесуального права, в правові інститути (підгалузі), що регулюють предметні якісно однорідні суспільні відносини;

в) логічність об’єднання та єдність взаємозв’язків між нор­мами і правовими інститутами (підгалузями), в результаті чого одні й ті самі норми (інститути) можуть впливати на суспільні відносини в різноманітних провадженнях на їх різних стадіях;

г) предметність і сфера регулювання суспільних відносин, за якою визначається галузева належність права;

ґ) цілісність системи, яка внаслідок динамічності якісно не втрачає властивостей її елементів.

Отже, система адміністративного процесуального права може бути визначена як сукупність процесуальних норм та інсти­тутів, об’єднаних у логічній послідовності і необхідних взаємозв’язках щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ у сфері публічних відносин та (визначення) встановлення механізму правового регулювання процесуальних відносин.

Серед усієї сукупності процесуальних норм виділяються норми, які мають універсальний характер і розраховані на за­стосування у всіх видах і стадіях адміністративного процесу (су­дочинства). Ці норми складають Загальну частину адміністра­тивного процесуального права. Вони визначають завдання і сутність адміністративного процесу.

Загальна частина адміністративного процесуального права по­єднує правові норми та теоретичні положення, що розкривають:

— поняття адміністративного процесуального права та його основні категорії;

— принципи адміністративного процесуального права;

— адміністративні процесуальні відносини;

— сутність адміністративного процесу та його зміст;

— коло суб’єктів і учасників адміністративних проваджень;

— докази в адміністративному процесі;

— процесуальні строки та їх значення;

— заходи процесуального примусу та відповідальності в ад­міністративному процесі тощо.

Однак специфіку кожного виду провадження (судочинства) відображають окремі норми, їх комплекси — правові інститути. Такі норми складають Особливу частинуадміністративного процесуального права. Вони розкривають сутність та зміст ок­ремих видів проваджень:

— провадження за заявою суб’єкта звернення щодо визнан­ня, реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів та визначення кола обов’язків;

— провадження за ініціативою органа владних повноважень;

— провадження за скаргою суб’єкта звернення;

— провадження з адміністративного судочинства;

— провадження у справах про адміністративні правопору­шення.

Зміст Загальної і Особливої частин адміністративного про­цесуального права є взаємозалежним і складає єдине ціле. Нор­ми та інститути Загальної частини мають значення для усіх видів адміністративних проваджень та їх стадій. Наприклад, норми, що визначають поняття доказів, їх належність і види та покладення обов’язку доказування, застосовуються у всіх ви­падках при розгляді й вирішенні конкретної адміністративної справи і, навпаки, провадження за заявою чи скаргою суб’єкта звернення або за позовом чи в справах про застосування заходів примусу ґрунтуються на певних, відповідних доказах. Ті самі приклади можна навести з дотримання процесуальних строків, принципів провадження, застосування заходів процесуального примусу, встановлення наявності правовідносин та ін.