2.4.2. Характер еволюції законодавства про вибори Президента України

Законодавство України про запровадження поста Президента України. Закон України «Про дострокові вибори Верховної Ради України і Президента України» (1993). Закон України «Про вибори Президента України» (1999). Закон України «Про вибори Президента України» (2004). Закон України «Про особливості застосування Зако­ну України «Про вибори Президента України» при повторному голосу­ванні 26 грудня 2004 року» (грудень 2004). Рекомендації міжнародної науково-практичної конференції «Вибори Президента України − 2004: проблеми теорії та практики» (2005).

Від часу проголошення незалежності громадяни України чотири рази обирали Президента своєї держави. Перші вибори відбулися 1 грудня 1991 року, одночасно з референдумом про підтримку Акту проголошення незалежності України, за резуль­татами яких Президентом України було обрано Леоніда Крав­чука.

Другі вибори Президента України розпочалися 26 червня 1994 року, відбулися у два тури, у результаті переміг Леонід Кучма.

Треті вибори Президента України розпочалися 31 жовтня 1999 року і так само проходили у два тури. Главою держави знову було обрано Леоніда Кучму.

Четверті вибори Президента України розпочалися 31 жовтня 2004 року і проходили у три тури (два тури плюс переголо­сування другого туру 26 грудня). Переміг Віктор Ющенко.

Рішення про запровадження посади президента було при­йнято парламентом 25 червня 1991 року Постановою Верховної Ради УРСР «Про вибори Президента Української РСР». А вже 5 липня того ж року було ухвалено Закони «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», «Про Президента Української РСР», «Про вибори Президента Україн­ської РСР» [67; 68].

Кожні наступні президентські вибори проводилися за новим або оновленим виборчим законом. Дострокові президентські вибори, які відбулися у 1994 році, проводилися за новою редак­цією закону, ухваленого 24 лютого 1994 року. Призначення ви­борів саме Верховною Радою було однією з особливостей за­конодавчого оформлення виборчого процесу. Президент Леонід Кравчук погодився з рішенням парламенту і 24 вересня 1993 року підписав Закон України «Про дострокові вибори Верховної Ради України і Президента України».

Наступні вибори Президента України 1999 року відбулися, на відміну від попередніх, за умов чинності нової Конституції 1996 року. На час підготовки до президентських виборів вибор­че законодавство фактично вже не відповідало новим соціально-політичним реаліям і, звісно, не могло забезпечити належного правового та організаційного рівня виборів Президента України. Такі обставини, а також необхідність проведення виборів президента в термін, визначений Перехідними положеннями Конституції України, обумовили розробку протягом 1998 року ряду законопроектів про вибори глави держави.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 3 листопада 1998 року «Про проекти законів України “Про вибори Президента України”», у Комітеті Верховної Ради з питань дер­жавного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад було підготовлено узгоджений законопроект. 5 березня 1999 року Закон України «Про вибори Президента України» був ухвалений Верховною Радою. Він набрав чинності 25 березня 1999 року [62].

Слід відзначити, що, порівняно із законами 1991 та 1994 ро­ків, Закон України «Про вибори Президента України» 1999 року встановлював ряд важливих демократичних засад щодо право­вого статусу учасників виборчого процесу.

Із принципових нововведень слід визначити такі:

1) змінено порядок висунення претендентів у кандидати. Згідно із законом, це право мали виключно політичні партії та збори виборців;

2) більшої демократичності набув принцип формування територіальних та дільничних виборчих комісій;

3) законодавством чіткіше виписано процедуру голосування і підрахунку голосів. Вжито додаткових заходів щодо недопу­щення підробки і фальсифікації виборчих бюлетенів;

4) запроваджено принцип так званого «позитивного голосу­вання» (тобто підраховуються лише голоси «за»);

5) Президент України міг бути обраним у другому турі неза­лежно від кількості виборців, які взяли участь у голосуванні.

Треба також виокремити й коло проблем стосовно окремих положень виборчого закону. Так, закон прямо закріпив принцип добровільності участі громадян у виборах (ч. 3, ст. 1), відмо­вившись від інституту призупинення активного виборчого права (для осіб, що перебували у місцях позбавлення волі) і обмежив право голосу лише для осіб, визнаних судом недієздатними (ч. 2, ст. 1, 2). Стосовно основних суб’єктів пасивного виборчого права – претендентів на кандидата у Президенти України – було введено обмеження: ними не могли бути громадяни, які трима­лися в місцях позбавлення волі або мали судимість за вчинення навмисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята (ч. 5, ст. 2). Було надано право самовисування громадян як претендентів на зборах виборців (ч. 1, ст. 5), нормативно встановлено рівні права претендентів «незалежно від суб’єкта висування» (ч. 3, ст. 25). Знято кількісні обмеження складу пар­тій, що мали право висувати претендентів: будь-яка легалізована політична партія мала на це право, причому партія (блок) мали можливість висунути також безпартійного як претендента (ч. 1 і 6, ст. 22). Для одержання статусу кандидата у президенти була необхідна підтримка не менш мільйона виборців за умови підтримки не менш 30 тисяч громадян у кожному з 2/3 регіонів країни (за законом 1994 р.− відповідно 100 000 і 1 500). Закон містив також низку гарантій виборчих прав громадян, спрямова­них на забезпечення прозорості виборчого процесу взагалі та передвиборної агітації, зокрема, рівності виборчих прав громадян, гарантії щодо їх реалізації, які не передбачалися іншими законами про вибори.

Слід зазначити, що вже після набрання законом чинності до нього (редакція закону № 740-ХІУ від 16.06.1999 р.) було внесе­но ряд змін, зокрема, таких, що стосуються порядку формування виборчих комісій. Так, у прийнятих до закону змінах було передбачено норму, згідно з якою до складу територіальної та дільничної виборчих комісій обов’язково мали бути включе­ними представники не лише від партій (блоків), але й від кандидатів у Президенти України (ст. 14). Було також визнано доцільним обмежитися поданням кандидатур до складу комісій лише від тих партій (блоків), від яких зареєстровані кандидати у Президенти України [63]. Це положення сприяло демократизації та прозорості процедури формування та діяльності виборчих комісій.

Позитивних законодавчих змін зазнала одна з основних стадій виборчого процесу – передвиборна агітація. Особливістю її ведення у 1999 році стало те, що вона, порівняно з президент­ськими виборами 1994 року, проводилася переважно на більш досконалих нормативно-правових засадах (ст. 31−35).

Одним із нововведень була поява у виборчому законодавстві таких понять, як «довірена особа кандидата» та «офіційний спо­стерігач». У президентській виборчій кампанії 1999 року мали право взяти участь 3 450 довірених осіб від 15 кандидатів у президенти: у кожному територіальному виборчому окрузі – по одній довіреній особі від кандидата і по п’ять довірених осіб, які допомагають їм у проведенні виборчої кампанії на території загальнодержавного одномандатного виборчого округу. На тих виборах було зареєстровано 276 450 офіційних спостерігачів від кандидатів у президенти [22, 299].

Крім того, виборчим законодавством 1994 року було запро­ваджено інститут іноземних (міжнародних) спостерігачів, статус яких у 1999 році був підвищений. Впровадження цього інститу­ту сприяло виведенню України на рівень країн з демократичним законодавством.

У новому законі в основному зберігався правовий статус кандидата, встановлений попереднім законом. Водночас на дер­жаву було покладено обов’язок забезпечити охорону кандидата у Президенти України на весь період виборчої кампанії. Новий закон, на відміну від закону 1994 року, не передбачав імунітету (недоторканності) для кандидатів у Президенти України.

Характеризуючи зміст закону, спеціалісти вказували на один з найбільших його недоліків – відсутність норми щодо притяг­нення до відповідальності за порушення законодавства. У ви­борчому законі було зафіксовано кілька десятків найрізноманіт­ніших обмежень, за порушення яких у більшості випадків чин­ним законодавством не встановлено жодної юридичної відпові­дальності. Так, із 36 визначених у законі обмежень і заборон лише за меншу половину було передбачено юридичну відпові­дальність [25, 81]. У заключних положеннях Закону України «Про вибори Президента України» (ст. 50) є перелік порушень, за які встановлено відповідальність. Однак у самому тексті зако­ну містилася лише загальна формула: «Несуть відповідальність, встановлену законом» [62].

Голова Центральної виборчої комісії М. Рябець основним дошкульним місцем Закону «Про вибори Президента України» назвав те, що в ньому не передбачено такого виду правової відповідальності, як визнання виборів недійсними навіть у разі встановлення порушень, що вплинули на їх результати [22, 332].

Проте, незважаючи на ретельно виписаний правовий статус усіх суб’єктів та учасників виборчої кампанії, виборча практика та електоральні технології, що використовувалися, свідчили про необхідність подальшого вдосконалення законодавства щодо виборів Президента України.

За роки незалежності України фахівці, як втім і пересічні громадяни, вже звикли до сталої традиції коригувати виборче законодавство напередодні чергової виборчої кампанії. Не стали винятком і президентські вибори 2004 року. Новий Закон «Про вибори Президента України» (№ 2047-Д), на основі якого і проходив виборчий процес, був прийнятий в першому читанні та в цілому 18 березня 2004 року. Йому не судилося бути розглянутим парламентом у другому читанні.

Як зазначали самі автори, одразу після 18 березня, Закон України «Про вибори Президента України» ухвалювався на основі компромісу різних політичних сил. Тому добиватися аб­солютно ідеального його стану було просто неможливо [83, 19]. Інші спеціалісти були значно критичнішими у своїх висловлю­ваннях і стверджували, що хоча у тексті самого закону і враховано найбільш прогресивні положення, проте прискорені темпи його підготовки, зокрема, відсутність громадського обговорення законопроекту перед його винесенням на розгляд парламенту, не могли позитивно вплинути на якість окремих положень нового закону [86, 2].

Попри критичні зауваження, Закон України «Про вибори Президента України» 2004 року вважався більш досконалим, ніж попередній. Він запроваджував в українське виборче зако­нодавство нові правові норми, більш раціональніші і демокра­тичніші.

Одним із важливих етапів виборчого процесу, який певною мірою визначає виборчі перегони, є висування кандидатів на пост Президента України. На відміну від попередніх президент­ських виборів, ця процедура тепер здійснювалася лише партіями (виборчими блоками) або шляхом самовисування. Парламентарі відмовилися від практики висування кандидата зборами вибор­ців, адже, як зазначали спеціалісти, ця норма в старому законі була чи не єдиним анахронізмом радянських часів [7, 5].

Суттєвих змін зазнала і сама процедура реєстрації кандида­тів. Раніше для цього необхідно було представити ЦВК мільйон підписів виборців. Їх збір і перевірка достовірності займала досить багато часу. В результаті учасники виборчого процесу отримували реєстраційні посвідчення і, відповідно,– право проводити агітацію в будь-який час, що ставило їх в нерівне становище. Відтепер ситуація змінилася: вперше у законодав­стві про вибори президента з’явилися норми щодо грошової застави, яка вноситься партією (партіями, що входять до виборчого блоку), яка висунула кандидата на пост Президента України, або кандидатом на пост Президента України у безготівковому порядку на спеціальний рахунок Центральної виборчої комісії в розмірі п’ятисот тисяч гривень. Причому, грошова застава повертається партії (партіям, що входять до виборчого блоку), яка висунула кандидата на пост Президента України, чи кандидату на пост Президента України, якщо кандидат на пост Президента України отримав не менш як 7 % голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо кандидат на пост Президента України отримав менше 7 % голосів ви­борців, які взяли участь у голосуванні, грошова застава перера­ховується до Державного бюджету України. При цьому збір підписів, вже у кількості півмільйона, був також передбачений, але не для реєстрації, а для її підтримки. Представити підписи ЦВК претендент повинен був не пізніше, як за 40 діб до дня реєстрації.

Під час парламентських виборів 2002 року досить пошире­ними були випадки скасування рішень про реєстрацію канди­датів на підставі виявлення суттєвої недостовірності у відо­мостях про реєстрацію кандидатів та у деклараціях про майно та доходи кандидатів і членів їх сімей. Враховуючи минулий досвід, Закон України «Про вибори Президента України» 2004 року суттєво звузив коло підстав для скасування рішень про реєстрацію кандидатів, що було кроком вперед до демокра­тизації виборчого законодавства. При цьому, на відміну від попередніх виборчих законів, рішення про скасування реєстрації кандидатів мала приймати не Центральна виборча комісія, а Верховний Суд України.

Відповідно до чинного законодавства, тривалість виборчого процесу скоротилась із 180 до 120 днів. Це було цілком логічно, адже піврічний виборчий марафон призводить не лише до марнотратства, але й до надмірної політизації суспільних відно­син, сприяє загостренню протистояння між окремими соціаль­ними групами та політичними силами, стає фактором, що заважає консолідації суспільства .

Згідно з новим законом, було змінено порядок формування та організації діяльності територіальних виборчих комісій. На попередніх президентських перегонах вони утворювалися за поданням органів місцевого самоврядування, завдяки чому влада мала більше можливостей впливати на виборчий процес. Відтепер територіальні виборчі комісії у кількості не менше 10 членів, утворювалися ЦВК за поданнями кандидатів на пост президента. Дільничні виборчі комісії у свою чергу утворюва­лися територіальними виборчими комісіями у кількості не менше 12 осіб, кандидатури яких до ТВК подавали довірені особи кандидатів на пост Президента України.

У новому виборчому законі змін зазнав також порядок фор­мування виборчих фондів кандидатів на пост президента. Так, він закріпив ті ж самі джерела їх накопичення, що були перед­бачені й Законом «Про вибори народних депутатів України» 2002 року – власні кошти кандидата, кошти партії (партій, що входять до виборчого блоку), яка висунула кандидата, добро­вільні внески фізичних осіб. При цьому добровільний внесок фізичної особи до виборчого фонду одного кандидата не міг перевищувати двадцяти п’яти розмірів мінімальних заробітних плат (5 125 грн).

Підтримувана багатьма фахівцями у сфері виборчого права ідея скасування обмежень на максимальний розмір витрат коштів виборчих фондів не була схвалена. Отож граничний розмір виборчого фонду, порівняно із Законом «Про вибори Президента України» зразка 1999 року, суттєво підвищений до 50 тис. розмірів мінімальних заробітних плат (10,25 млн грн), проте не був скасований. Однією з важливих новел нового Зако­ну стала можливість поповнення виборчих фондів кандидатів у президенти, які вийшли у другий тур голосування. Для таких кандидатів граничний розмір виборчого фонду збільшувався на 15 тис. розмірів мінімальних заробітних плат (3 075 000 грн). Також було створено умови для легального фінансування вибор­чих кампаній у період між першим та другим турами.

Законом в його новій редакції було запроваджено прове­дення обов’язкових телевізійних дебатів усіх кандидатів перед першим туром виборів і за п’ять днів до другого туру. Цікаво, що у разі неможливості або відмови одного з кандидатів на пост Президента України від участі у теледебатах, виділений для нього час надавався його опоненту для проведення передвибор­ної агітації.

Офіційні спостерігачі від кандидатів та партій (блоків), що їх висунули, отримали право складати акти про виявлені порушення закону, що підписуються спостерігачем та не менш як двома виборцями, які засвідчують факт порушення, та подавати їх до відповідних виборчих комісій.

Закон конкретизував, вдосконалював, деталізував й інші правові норми, проте нове виборче законодавство мало й ряд недоліків. Показовим стало те, що один з головних фаворитів президентських перегонів Віктор Ющенко, хоча і проголосував за прийняття цього закону, але ще напередодні публічно розкри­тикував окремі його норми [150]. Було зазначено, що вимоги обмежень та заборони у законі 2004 року не забезпечувалися механізмом їх реалізації – санкціями за відповідні порушення. Так, наприклад, сумнівним було притягнення винних до відпові­дальності у вигляді попередження за фінансування виборчих кампаній за рахунок інших, ніж кошти виборчих фондів, коштів, а також за використання кандидатами, що обіймають посади в органах державної влади та місцевого самоврядування, підлег­лих осіб, транспорту, зв’язку тощо. На думку фахівців, за вчинення відповідних дій кандидати мали б притягуватися не до конституційно-правової, а до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу.

За чинним законодавством списки виборців складали вико­навчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад або органи (посадові особи), які, відповідно до закону, здійснюють їх повноваження. Проте за неякісне формування списків, помилки, які могли бути допущені свідомо, відпові­дальності передбачено не було. В результаті створювалися мож­ливості для маніпулювання списками виборців, а також пере­шкоди для забезпечення конституційних прав громадян, адже у разі виявлення неточностей у списку виборців члени ДВК відмовляли останнім у видачі бюлетенів. Як показали вибори, саме недосконалість процесу підготовки виборчих списків впливали на підсумки голосування.

Ряд норм закону до кінця не роз’яснював прав і обов’язків суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, дискусійною стала відмова у наданні статусу офіційних спостерігачів на виборах громадським організаціям, до статутних завдань яких входило забезпечення реалізації виборчих прав громадян. ЦВК намага­лася ліквідувати прогалини в законі своїми постановами, в яких роз’яснювала окремі норми виборчих правил, проте повністю усунути ці недоліки їй було не під силу [80, 244].

Отже, Закон України «Про вибори Президента України» 2004 року, став безсумнівно вагомим кроком до втілення демо­кратичних стандартів у виборчому процесі і значно якіснішим за попередній. Але, як показала практика проведення виборів, цей закон все ж виявився безсилим проти цілеспрямованих масових фальсифікацій.

Разом з тим, вперше виборчі процедури піддалися карди­нальній зміні вже під час виборчого процесу шляхом прийняття 8 грудня 2004 року Закону України «Про особливості застосу­вання Закону України “Про вибори Президента України”» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року». Ухвалення цього закону було спрямоване на запобігання масовим порушенням виборчого законодавства, захист виборчих прав громадян. Однак, як визнали провідні українські фахівці, «на практиці це породи­ло багато інших проблем, зумовлених неузгодженістю положень виборчих законів у регламентації виборчих процедур» [23, 636].

Помітним кроком на шляху до вдосконалення українського законодавства про вибори стали висновки міжнародної науково-практичної конференції «Вибори Президента України – 2004: проблеми теорії та практики», проведеної 9−10 червня 2005 ро­ку Центральною виборчою комісією за сприяння Агентства США з міжнародного розвитку, проекту «Сприяння організації виборів в Україні». У її роботі взяли активну участь народні депутати України, представники Кабінету Міністрів України, Секретаріату Президента України, судової влади України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських організацій, провідні науковці в галузі конституційного права, вчені, політологи, а також − представники центральних вибор­чих органів іноземних держав, міжнародних організацій.

Учасники конференції звернулися до Верховної Ради Укра­їни з рекомендаціями щодо необхідності вдосконалення вибор­чого законодавства, насамперед у частинах:

• складання та уточнення списків виборців, передбачивши, зокрема, можливість ведення підготовчої роботи спеці­ально утвореними відділами при виконавчих органах відповідних рад та Міністерстві закордонних справ України зі створення загальних списків виборців, які б мали вести роботу щодо складання спис­ків виборців по кожній виборчій дільниці; така діяльність повинна слугувати підготовкою для створення реєстру виборців;

• формування та діяльності виборчих комісій, передбачив­ши новий порядок їх формування, зокрема встановивши верхню межу кількості членів комісій. З метою забезпе­чення якісного добору членів виборчих комісій перед­бачити включення до їх складу переважно осіб, які пройшли відповідне навчання організаторів виборів та мають документи про це навчання;

• порядку проведення перевиборної агітації, передусім що­до визначення середньозваженого показника вартості одиниці друкованої площі та ефірного часу, забезпечення рівних можливостей для кандидатів при проведенні передвиборної агітації;

• порядку організації голосування та встановлення його ре­зультатів, що унеможливлює фальсифікації та зловжи­вання під час виборів. Особливу увагу слід приділити голосуванню за межами приміщень для голосування, створенню сприятливих умов для голосування особам з обмеженими можливостями пересування з метою макси­мального забезпечення їм умов для голосування, насам­перед у приміщеннях для голосування, а також забезпе­чення реалізації основних засад виборів під час голосу­вання поза межами приміщень для голосування;

• порядку організації голосування за відкріпними посвід­ченнями;

• захисту конституційних виборчих прав виборців, які пе­ребувають за межами України (зняття обмежень загаль­ного виборчого права для громадян України, які прожи­вають або перебувають в період підготовки і проведення виборів за межами України; встановлення порядку утво­рення дільничних виборчих комісій закордонних вибор­чих дільниць у виняткових випадках; перегляд порядку складання та уточнення списків виборців на закордонних виборчих дільницях з метою забезпечення безперешкод­ного включення до списків виборців громадян України, які не перебувають на консульському обліку; вирішення питання порядку оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів виборчого процесу з урахуванням специфіки закордонних виборчих дільниць тощо);

• організації спостереження за ходом виборів, надаючи, зокрема, право на спостереження представникам громад­ських організацій, до статутної діяльності яких належить спостереження за виборами;

• фінансового, матеріально-технічного забезпечення вибо­рів та удосконалення порядку оплати праці членів вибор­чих комісій і гарантування їх трудових та соціальних прав;

• організації та порядку розгляду скарг суб’єктів виборчого законодавства, зокрема чіткого визначення системи судо­вих органів, які на наступних парламентських та місце­вих виборах здійснюватимуть розгляд виборчих спорів.

Особливої уваги, на думку учасників конференції, заслуго­вують питання прийняття Європейської Конвенції про стандар­ти виборів, виборчих прав і свобод [23, 637−638].

Таким чином, після президентських виборів 2004 року, був зроблений ще один крок на шляху до вдосконалення виборчого законодавства України.

Отже, в цілому спостерігається явний прогрес щодо вдоско­налення виборчого законодавства як виборів Президента Украї­ни, так і українського парламенту, про що свідчать висновки експертів та думка громадськості^. Серед запропонованих експертами видів виборчого закону, згідно з яким мають відбуватися вибори до Верховної Ради України, найбільш бажаним виявився той, який діє зараз і передбачає формування складу парламенту лише за партійними списками. Крім цього, частина експертів також висловилася на захист цього варіанту, але за умов, якщо: партійні списки повністю або частково будуть відкритими та підлягатимуть прозорому формуванню для того, щоб виборці могли впливати на рейтинг всередині територіального партійного списку; буде забезпечено пропор­ційність виборчої системи, бажано за регіональними списками.

Більшість експертів пропонують розвести у часі проведення виборів до Верховної та до місцевих рад. Натомість більшість населення хотіла б проведення виборів в один день. Вибори Президента України, на думку абсолютної більшості і експертів, і населення, мають здійснюватися громадянами України на загальнонаціональних виборах.